略论宏观经济调控法发展与协调

1、司诉 讼是什么？理由略论宏观经济调控法徐孟洲 中国人民大学法学院 教授全国八届人大一次会议通过的宪法修正案明确规定： “国家实行社会主义市场经济。 ”“国家加强经济立法， 完善宏观调控。 ”遵循宪法的原则规定， 如何适应社会主义市场经济要求， 建立和健全我国宏观经济调控法律制 度， 把宏观经济调控活动纳入法制的轨道， 这是我国社会主义经济法制建设的紧迫任务。 本文仅就宏观经济调控 法产生的条件、宏观调控法的调整对象、基本原则、调控方法等问题进行初步探讨。一、宏观经济调控法形成的客观条件任何一种新的法律或法律部门的出现， 都有其一定的客观条件或产生的一般原因。 为了阐明宏观经济调控法 的概念和本

2、质，具体考察一下它产生的一般原因或条件是十分必要的。（一）宏观经济调控法是社会化大生产的需要人类社会物质资料生产的历史表明，随着社会生产力的发展和以此为基础而产生的社会分工的发展 ; 社会生 产逐渐由一般的简单协作发展到与社会分工相联系的较高级的复杂协作， 继而发展到系统的、 社会化大生产。 在 这种大生产条件下， 要保证社会经济正常运行， 保持社会再生产的合理比例和基本平衡， 避免或者减少大的波动， 客观上就需要对经济活动进行管理。正如马克思在资本论中所指出的：“一切规模较大的直接社会劳动或共 同劳动， 都或多或少地需要指挥， 以协调个人的活动， 并执行生产总体的运动不同于这一总体的独立器官

3、的 运动所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。” 1 在这里马克思将经济的职能管理，比做乐队指挥。其实这种指挥就包括国家对经济活动的宏观调控。因此，为了 使社会化大生产的管理和调控能规范有序地进行， 一方面需要公司法、 企业法、 经济合同法等调整微观经济活动 的经济法律制度， 另一方面还需要体现国家对生产过程、 宏观经济行为进行引导、 规制和监督的宏观经济调控法 律制度，以协调和管理社会再生产各环节之中的经济活动，使之服务于宏观经济效益的统一目标。（二）宏观经济调控法是发展市场经济的共同要求实行市场经济体制， 强化市场机制的作用， 有利于解放和发展生

4、产力。 但同时我们也要认识到市场有其自身 的弱点和消极作用。首先，市场机制本身不能够解决社会目标问题，有时还会造成对社会公正的严重损害，激发 社会矛盾 ;其次，市场经济无法承担公共职能 ;再次，市场经济的调节作用具有一定的盲目性、事后性和惯性; 最后，市场还会造成垄断、不正当竞争等其他的市场失灵现象。上述种种弊端，如果不采取一些宏观调控的措施加 以防止和纠正， 则非但市场自身无法有效地发挥作用， 而且会给整个国民经济带来严重的后果。 政府对市场经济 的运行施加宏观经济调控措施， 把“看得见的手”与“看不见的手”有效结合起来， 是保证国民经济持续、 快速、 健康发展的前提条件。所谓市场经济是法治

5、经济，其中规范市场主体行为、维护市场秩序、宏观调控方面的法律 是必不可少的。 因此， 许多现代市场经济发达的国家都制订了称之为“市场经济宪章”的反垄断法、反竞争限制法和预算法、税法、银行法等宏观经济调控法律制度，以维护市场经济的健康发展。（三）宏观经济调控法是国家管理经济职能的集中反映随着经济的发展和经济关系的复杂化，国家管理经济的职能越来越重要。 20 世纪以来，不同国家都以不同 方式在不同程度上改变了不介入经济生活的作法， 更多的注意发挥“有形之手” （即国家干预 ） 的调节作用。 宏观 经济调控是政府最主要的经济职能， 这种经济职能作用需要一定的法律保障， 如税收杠杆作用的发挥离不开税法

6、 强制力。 由于国家管理经济的职能需要借助法律形式， 宏观经济调控法便应运而生。 无论哪个国家制订的宏观经 济调控法都集中地体现了国家经济职能的要求。、我国宏观经济调控法调整对象的范围和特征宏观经济调控关系涉及国民经济运行的全过程，内容十分广泛，主要包括以下几类：（一）财政关系财政作为一种以国家为主体的在全社会范围内的集中性分配活动， 同社会再生产有着密切的联系。 随着社会 经济的发展， 财政已从只是单纯地组织收入以满足政府活动的需要， 发展为对国民经济运行实行调控的有力手段。 政府运用财政调控手段，其中包括预算支出结构的安排、税率的提高和降低、国家信用、财政补贴等，实现宏观 调控的目标。 所

7、谓财政关系是一种以国家权力为依托的对社会产品祖国民收入进行分配和再分配所产生的特殊分 配关系。它是宏观调控法的调整对象。（二）金融关系由金融活动产生的金融关系是与货币流通和银行信贷相联系的经济活动中形成的一类经济关系。 货币调控和 信贷资金的调控是国家调整经济的极为重要的手段。因此，调整货币发行和流通关系 ; 银行信贷关系和外汇管理 关系是宏观调控法的重要任务。（三）产业关系 国家通过对产业结构，产业组织形式和产业区域布局的规划和安排，达到对经济建设的总体的合理的布局， 是宏观经济调控的目标之一。因此，应当将产业关系纳入宏观调控法的调整范围。（四）固定资产投资关系因此调整投资关系也是宏观经济调

8、控法的任固定资产投资膨胀， 是造成国民收入超分配的重要原因。 要保持经济总量的基本平衡和国民经济的协调发展， 必须控制固定资产投资规模， 同时不影响国家重大建设项目的安排。务。（五）计划关系在社会主义市场条件下， 经济运行要以市场为主体， 但这并不排斥计划的作用， 而是要实行市场调节手段和 计划调节手段相结合。中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（以下简称决定 ） 指出：“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金 融、财政三者相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。”因此，计划的是宏观调控的重要手段。宏 观经济调控法

9、应当调整好计划关系。（六）价格关系价格作为市场参数，是调节市场最有效的手段。市场价格的变化，既关系到生产者的利益，又关系着消费者 的利益。决定指出：“在保持价格总水平相对稳定的前提下，平抑市场价格。”要保持物价总水平的相 对稳定， 理顺政府定价， 平抑市场价格。 这就说明在市场经济条件下国家也有必要在特殊条件下对价格进行干预。（七）个人收入分配关系正确的个人收入分配政策， 不仅是调动劳动者积极性的重要手段， 而且是战胜工资 （ 成本） 推动通货膨胀的有 力武器，是进行宏观调控的手段之一。决定指出 ; “个人收入分配要坚持按劳分配为主体，多种分配方式并 存的制度，体现效率优先，兼顾公平的原则。”

10、在微观分配过程中坚持效率优先原则，充分调动劳动者积极性 在宏观收入调节过程中，要贯彻公平原则，把少数人收入畸高降下来，国家应制定最低工资标准，把过低的收入 补上去，使收入分配差距保持在适当的范围内，避免形成两极分化。因此，个人收入分配关系的调整也是宏观经 济调整法的任务。（八）对外宏观经济关系决定指出：“国家主要运用汇率、税收和信贷等经济手段调节对外经济活动。”同时，“对少数实行数 量限制的进出口商品的管理，按照效益、公正和公开的原则，实行配额招标、拍卖或规则化分配。”为保持对外 经济贸易活动的健康发展，保持国际收支平衡，国家需要对涉外经济贸易活动进行必要的宏观调控。因此，由国 家宏观调控措施

11、作用产生的对外宏观经济关系，应当由宏观调控法调整。（九）市场竞争关系决定指出：“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。”市场竞争 能够保证经济活动的最大效率，但是，伴随而来的不正当竞争和垄断，也不可避免地带来许多社会和经济问题， 影响国民经济的健康发展。 因此，需要国家作为社会利益的代表出面保护公平竞争， 反对和制止不正当竞争和垄 断，制定被称为“市场经济宪章”的竞争保护法。 从维护国民经济整体利益角度看， 市场竞争关系应当纳入宏观 经济调控法的调整范围。上述九大类经济关系涉及宏观调控目标的实现，体现国家宏观调控的意志，具有许多共同的特点： 其一，这些宏观经济调控

12、关系，都具有经济活动内容，属于经济关系的范畴。因为经济管理本身就是一种经 济活动，正如马克思所指出的： “资本家的管理不仅是一种由社会劳动过程的性质产生并属于社会劳动过程的特 殊职能，它同时也是剥削社会劳动过程的职能。”2按照马克思的这一观点，资本主义经济管理虽然具有两重性 （即社会属性和自然属性 ） ，但经济管理依然是生产过程的组成部分 ;宏观经济调控关系的产生和发展直接受 客观经济规律的支配， 也就是说在宏观经济调控关系中起决定性作用的是经济规律，而不是行政首长们的主观意志; 在宏观经济调控关系中，作为主体一方的国家与对方当事人，虽然地位不平等，但是双方存在的经济利益是 主要纽带，组织上的

13、联系是为经济目的服务的。 宏观经济调控关系主体之间体现的是一种经济利益， 而主要不是 政治利益。因此，就其本质而言，宏观经济调控关系是一种经济关系。其二， 这些宏观经济调控关系体现着国家干预经济生活的特征。国家干预既有直接的干预， 也有间接的干预。在市场经济条件下， 主要采取经济办法间接调控经济。 我国实行社会主义市场经济， 要转变政府管理经济的职能， 建立以间接手段为主的宏观调控体系。因此，间接调控关系是宏观经济调控法的主要对象。其三，在宏观经济调控关系中，国家或国家授权的机关始终是这几类经济关系中的一方主体 （ 即调控主体 ）， 调控主体与被调控主体之间的关系，既存在着命令与服从的性质，也

14、存在着协调合作的性质。其四，宏观经济调控关系在实践中已经被纳入了市场经济立法的轨道。例如，计划法、预算法、税法、投资 法、信贷法、中央银行法、外贸法、物资储备法、反垄断法等都已列入国家宏观调控立法规划。上述情况表明， 宏观经济调控关系已经形成为一类独立的社会关系体系， 应当由宏观经济调控法统一调整。 同时我们认为， 根据 宏观经济调控关系的经济性、国家干预性的基本特征，宏观经济调控法是经济法体系中的主要组成部分。三、我国宏观经济调控法的原则宏观经济调控法的原则， 是在宏观经济法的制定、 执行以及主体参加宏观经济调控下的具体经济活动中所必 须遵循的基本准则， 是各项宏观经济法律制度和全部规范的总

15、的指导思想。 我国宏观经济调控法的基本原则是我 国社会主义市场经济条件下， 党的宏观经济调控政策的集中反映， 是宏观经济调控法的本质特征和基本精神的体 现，同时也是宏观经济调控法区别于经济组织法、微观经济运行法等其他经济法制度的显著的标志。笔者认为， 宏观经济调控法的原则有以下几项：（一）平衡优化原则宏观经济调控的主要目标就是要保持经济总量的基本平衡和经济结构的优化。 所谓经济总量的平衡， 就是社 会总供给与社会总需求的价值总量的平衡， 是社会经济运行保持协调状态的前提条件。 一个国家一定时期的国民 经济活动总成果可以用一定的总量指标来反映。世界上多数国家所采用的反映国民经济活动总量的指标主要

16、有： 社会总产值、工农业总产值、国民收入、国民生产总值等。经济结构是指国民经济诸组成要素相互联系相互作用的内在形式和方式。经济结构的内容非常广泛，如产业结构、投资结构、市场结构、消费结构、劳动力结构等都 是经济结构的内容。经济总量的平衡是经济结构赖以实现的基础， 经济结构优化是宏观经济调控目标的实质内容。经济总量的基本平衡和经济结构的优化是宏观调控的目标和重要原则。 宏观经济调控法是宏观经济调控关系 的法律形式。形式必须反映内容。宏观经济调控法必须确认平衡与优化则就治理不下来。” 3 但是，国民经济 运行存在不同的环节和层次，而且国家大情况复杂，要处理好重大经济问题，必须发挥中央和地方两个积极

17、性， 必须实行分级管理，赋予地方和部门必要的调控权限，促进本地区、本部门的经济的发展。统分结合的原则反映 了宏观调控体系内部结构的客观实际，具有科学性。宏观经济调控法确认这一原则，从法律上保障合理分权，既 能使整个国民经济总量平衡、 经济结构优化和全国市场的统一得到切实的保证， 又能充分调动地方、部门的积极 性。四、宏观经济调控法的调整方法 我们认为，按照宏观经济调控法的调整对象和基本原则的要求，宏观经济调控法的调整方法上要包括引导、 规制和监督三种。（一） 引导的方法所谓引导的方法包括两层意思： 一是采用经济利益诱导的方法。 具体说就是国家通过制订经济法规确定价格、 利率、税率、汇率和工资标

18、准等经济参数调节经济活动。因为经济参数是一系列变量，这些变量的上下变化，不 断改变着经济主体之间的经济利益关系，从而调节各种生产要素，以实现宏观经济目标要求的合理配置和组合。 本来多数经济参数完全可以自发地发挥调节作用， 即无形之手，但也可以由政府根据价值规律和宏观经济发展情 况自觉地运用这些经济参数发挥调节作用。 这就是说政府通过法律中介将经济参数转换为国家参数或政府参数来 使用。之所以将经济诱导方法称之为宏观调控法的法律调整方法， 是因为经济参数在一定时期的确定与变化， 须 通过经济立法程序确认和公开发布， 全体经济主体都必须执行， 而且必须由享有宏观经济调控权的国家机关掌管 和运用。例如

19、，税率、汇率、利率的确定都是法律规定的，称之为法定参数，分别由税务机关、外汇管理机关和中央银行掌管和运用， 任何个人和其他机关不得擅自变动。 二是采取计划指导的方法。 前面我们引用了邓小平同 志的论述： “计划和市场都是经济手段”。 计划不同于一般的经济诱导方法， 计划指导方法是通过直接作用于经 济活动的经济计划指标来引导经济行为的， 其影响力要比经济参数作用直接得多。 但这种计划指导又不是计划部 门的行政指令，而是通过计划法确定的原则和程序来制订经济计划、 修改经济计划，一切计划执行主体必须依法 实施计划，完不成计划要承担一定的法律责任。因此，这种计划指导不是一种行政手段，而是一种由法律规范

20、着 的经济手段。计划指导方法应是宏观经济调控法的特有的方法之一。 经济诱导和计划指导都属于经济手段的范围， 我们将二者归为一类， 称之为引导的方法。 应当注意的是引导不是一般意义的引导， 而是通过法律中介转换的引 导，它是属于宏观经济调控法的特有的调整方法，而不是民事方法，因为具有行政干预的因素 ;它们不是行政手 段，因为在这里不是偶然的、一次性适用的、临时的行政指令，而是通过法律形式固定的经济利益关系。在市场 经济件下，宏观经济调控法的引导或调整方法是以诱导为主，结合计划指导的方法。（二）规制的方法“规制”一词来源于英文“ Regulation ”或“ Regulatory constrai

21、nt ”，其含义是有规定的管理，或有法 规条例的制约。 4 它与“管制”、“控制”、“制约”等概念有紧密联系，但又有一定的区别。在日本学术界 一般将“ Regulation ”译为“规制”，以区别于“管制”、“控制”等概念。在我国，“规制”一词是八十年代 从日本引进的名词。因为广义的规制是国家干规制作为法律用语，其含义是丰富的。据日本著名的经济法学家金泽良雄先生的解释：一般所谓“规制”， “在最狭义上，可以理解为是由于对一定行为规定了一定的秩序，而起到限制的作用，” 5 广义上“可将国 家的干预换言为规制。” 6 我们将规制诈为一种宏观经济调控法的调整方法，其内在涵义是：政府依照 一定的规则对

22、经济主体的行为所进行的某种限制。 这里包含三层意思：一是施行这种方法的只限于政府或政府授 权的机关 ;二是必须依照事先制定的规则，这种规则可以是法律、法规，也可以是政府的规章，但社会团体、经 济组织的章程和制度不能作为政府规制的依据 ; 三是规制的目的是限制与宏观经济调控目标相背离的行为和损害 宏观经济整体效益的行为。 从上述分析可知，我们使用规制的概念是取其狭义的理解， 预的同义语。 而国家干预一般涉及积极行为 （促进保护等 ）和消极行为 （权利限制 ）两个方面。积极的干预我们是采用引导的方法 （ “引导法” ）， 消极的干预我们就采用规制的方法 （ “规制法” ）。 国家干预是宏观经济调控法的最 重要的特征。引导和规制两个手段，保证着干预目的的实现。规制的方法在宏观经济调控法中适用性较广， 既可规制影响公正分配、 经济稳定增长、 经济总量和结构保持 平衡等行为，也可规制可能造成地区封锁、部门集团垄断、损害消费者利益等行为。（三）监督的方法所谓经济监督是对经济行为的监察和督导。 监察宏观经济活动， 就是检查、 考察宏观经济行为是否符合既定 的宏观调控目标， 调查一系列体现目标要求的标准、 指标与定额是否出现偏差及偏差的程度， 指示行为者采取措 施加以纠正。督导宏观经济活动，就是通过检查等方式督促、指导经济主体从事符合既定目标的