第四章-第一节、第二节

1、第四章第四章 行政行为行政行为 一、研究行政行为意义一、研究行政行为意义 二、行政行为的界定二、行政行为的界定 三、行政行为分类研究三、行政行为分类研究 第一节第一节 行政行为概述行政行为概述 研究行政行为的意义？研究行政行为的意义？ （一）行政相对人角度来看（一）行政相对人角度来看 （二）行政主体角度来看（二）行政主体角度来看 （三）人民法院角度来看（三）人民法院角度来看 思考：行政行为的发展历史？思考：行政行为的发展历史？ 一、行政行为的含义一、行政行为的含义 （一）关于行政行为含义的学说（一）关于行政行为含义的学说 n行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标而行使行政权行政行为，是指行政

2、主体为实现行政管理目标而行使行政权 力，对外部作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。力，对外部作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。 （二）行政行为概念的构成要素（二）行政行为概念的构成要素 n主体要素主体要素 n职权、职责要素职权、职责要素 n法律要素法律要素 n目的要素目的要素 n思考：思考：“赫尔希指令案赫尔希指令案” n在在19601960年代美国反战运动高潮之际，联邦征兵局年代美国反战运动高潮之际，联邦征兵局 长赫尔希于长赫尔希于19671967年年1010月发给月发给征兵系统的每个成员征兵系统的每个成员 一封内部信函一封内部信函，要求地方征兵局对那些从事反对，要求地方征兵局对那

3、些从事反对 征兵法征兵法活动的应征人重新划定等级，而且信活动的应征人重新划定等级，而且信 中提到重划等级对象包括那些举行中提到重划等级对象包括那些举行“非法游行示非法游行示 威威”、“影响征兵或唆使他人拒不履行兵役义务影响征兵或唆使他人拒不履行兵役义务” 的应征人。的应征人。 n这个行政内部指导行为性质的信函，后来被称之这个行政内部指导行为性质的信函，后来被称之 为为“赫尔希指令赫尔希指令”，并因反战争反征兵的学生政，并因反战争反征兵的学生政 治协会以其违法侵权为由提起诉讼，形成了著名治协会以其违法侵权为由提起诉讼，形成了著名 的的赫尔希指令案件赫尔希指令案件。 如何判断行政行为？如何判断行政

4、行为？ n尽管行政机关辩称这属于行政上级对下级的工作尽管行政机关辩称这属于行政上级对下级的工作 指示性质的尚处于行政内部程序的信函，法院无指示性质的尚处于行政内部程序的信函，法院无 权加以审查，但法院却坚持认为这封信函产生了权加以审查，但法院却坚持认为这封信函产生了 恫吓学生，使其不敢行使联邦宪法修正案第一条恫吓学生，使其不敢行使联邦宪法修正案第一条 所保护的权利的实际效果，加之这封信函由官方所保护的权利的实际效果，加之这封信函由官方 权威性很强的征兵局长发出，尽管在形式上并非权威性很强的征兵局长发出，尽管在形式上并非 正式的规章或裁决令，也未向行政相对人公开，正式的规章或裁决令，也未向行政相

5、对人公开， 却令人对其约束力难以置疑，所以无须过多考虑却令人对其约束力难以置疑，所以无须过多考虑 其形式问题，应将这封信函纳入复审范围。其形式问题，应将这封信函纳入复审范围。 如何判断行政行为？如何判断行政行为？ n从传统的大陆法系行政行为理论来分析，从传统的大陆法系行政行为理论来分析，“赫赫 尔希指令尔希指令”肯定不属于行政处理（行政处分），肯定不属于行政处理（行政处分）， 甚至不属于甚至不属于最高人民法院关于执行最高人民法院关于执行 若干问题的解释若干问题的解释第第1 1条中条中 所规定的外延空前扩大的所规定的外延空前扩大的“行政行为行政行为”概念。概念。 但是美国法院却将其纳入了司法审查

6、的范围，但是美国法院却将其纳入了司法审查的范围， 认为其是一种认为其是一种“非正式行政活动非正式行政活动”。 如何判断行政行为？如何判断行政行为？ 二、行政行为的特征二、行政行为的特征 （一）从属法律性（一）从属法律性 （二）裁量性（二）裁量性 （三）单方意志性（三）单方意志性 （四）效力先定性（四）效力先定性 （五）强制性（五）强制性 （六）无偿性（六）无偿性 n 某县工商行政管理局将原有的办公楼修葺一新，于某县工商行政管理局将原有的办公楼修葺一新，于19931993年年 6 6月与该县居美家具公司签订了一份关于购买办公家具的合同。月与该县居美家具公司签订了一份关于购买办公家具的合同。 合同

7、签订后，居美家具公司按照合同规定送货上门。县工商合同签订后，居美家具公司按照合同规定送货上门。县工商 局认为该批家具质量不够好，便以此为由要求降低价格。居局认为该批家具质量不够好，便以此为由要求降低价格。居 美家具公司不肯降价，认为家具完全符合合同的约定，县工美家具公司不肯降价，认为家具完全符合合同的约定，县工 商局应履行合同，收货付款。双方争执不下。县工商局即以商局应履行合同，收货付款。双方争执不下。县工商局即以 居美家具公司从事非法经营活动为由，吊销了居美家具公司居美家具公司从事非法经营活动为由，吊销了居美家具公司 的营业执照，并处罚款的营业执照，并处罚款70007000元。居美家具公司不

8、服，向县人元。居美家具公司不服，向县人 民法院提起民法院提起行政诉讼行政诉讼。一是要求县工商局履行合同，并偿付。一是要求县工商局履行合同，并偿付 违约金；二是请求撤销县工商局对其作出的吊销营业执照和违约金；二是请求撤销县工商局对其作出的吊销营业执照和 罚款的行政处罚决定。县法院经审查驳回了居美家具公司的罚款的行政处罚决定。县法院经审查驳回了居美家具公司的 第一项要求，受理了第二项要求。第一项要求，受理了第二项要求。 n问：法院的裁定有何道理？问：法院的裁定有何道理？ 某高校学生田某，在考试中严重违纪被发现，某高校学生田某，在考试中严重违纪被发现， 学校因此对他作出了开除学籍的处理决定。但实学校

9、因此对他作出了开除学籍的处理决定。但实 际上田某一直没有离校，仍与其他同学一样在学际上田某一直没有离校，仍与其他同学一样在学 校学习，学校也同样收取田某的学费及其他同学校学习，学校也同样收取田某的学费及其他同学 须交的费用，而且每年给田某注册。但到毕业时，须交的费用，而且每年给田某注册。但到毕业时， 学校以田某已被学校开除为由，拒绝发给田某毕学校以田某已被学校开除为由，拒绝发给田某毕 业证书及学士学位证书。田某不服，向主管教育业证书及学士学位证书。田某不服，向主管教育 机关提起复议，主管教育机关审理后维持了学校机关提起复议，主管教育机关审理后维持了学校 的决定。田某因此向人民法院提起行政诉讼。

10、的决定。田某因此向人民法院提起行政诉讼。 （P185P185） n问题：问题： 1.1.学校开除学籍的处理决定是否属于行政行为？学校开除学籍的处理决定是否属于行政行为？ 2.2.高校拒绝发给毕业证书及学士学位证书是否属于高校拒绝发给毕业证书及学士学位证书是否属于 行政行为？行政行为？ 三、行政行为与相关概念的区别三、行政行为与相关概念的区别 （一）国家行为与行政行为（一）国家行为与行政行为 （二）内部行为与外部行为（二）内部行为与外部行为 n内部行政行为的条件：内部行政行为的条件： （1）行政主体针对内部行政相对人；）行政主体针对内部行政相对人； （2）基于）基于行政隶属关系行政隶属关系而实施

11、的行政行为。而实施的行政行为。 n案例：县公安局针对本局工作人员因参与赌博而案例：县公安局针对本局工作人员因参与赌博而 实施的治安处罚，税务局针对本机关工作人员因实施的治安处罚，税务局针对本机关工作人员因 不缴个人所得税所作的行政处罚，针对的对象虽不缴个人所得税所作的行政处罚，针对的对象虽 然是内部相对人，但却并不是基于行政隶属关系然是内部相对人，但却并不是基于行政隶属关系 而是基于行政管理关系而实施的行政行为，因而而是基于行政管理关系而实施的行政行为，因而 就不是内部行为而是行政行为。就不是内部行为而是行政行为。 （三）个人行为与职务行为（三）个人行为与职务行为 n 20022002年年9

12、9月月8 8日，某市某区街道办事处将其闲置的一处临日，某市某区街道办事处将其闲置的一处临 街房屋租给张某从事商业经营活动，租金为每年街房屋租给张某从事商业经营活动，租金为每年1.21.2万元。万元。 一年后，张某以原定租金过高，现生意亏本为由，只交纳了一年后，张某以原定租金过高，现生意亏本为由，只交纳了 租金租金60006000元。双方经过多次协商但没有达成一致。元。双方经过多次协商但没有达成一致。 n 20032003年年1010月月1010日，该街道办事处主任指令该办事处城市日，该街道办事处主任指令该办事处城市 监察分队的监察分队的3 3名队员，身着制服，佩戴执法标志，将张某的名队员，身着

13、制服，佩戴执法标志，将张某的 店铺查封，同时禁止张某继续使用该房屋。张某认为街道办店铺查封，同时禁止张某继续使用该房屋。张某认为街道办 事处的查封行为属于违法的行政强制措施，在事处的查封行为属于违法的行政强制措施，在20032003年年1111月月3 3 日向某区人民政府申请行政复议。但区政府认为本案不属于日向某区人民政府申请行政复议。但区政府认为本案不属于 行政案件，没有受理。张某又在行政案件，没有受理。张某又在20032003年年1111月月1717日向某区人民日向某区人民 法院提起了行政诉讼，请求法院撤销该行政强制措施。法院提起了行政诉讼，请求法院撤销该行政强制措施。 n如何判断行政行为

14、？如何判断行政行为？ n不具有行政权能的组织或个人所作的行为，具不具有行政权能的组织或个人所作的行为，具 有行政权能的组织和个人没有运用行政权所作有行政权能的组织和个人没有运用行政权所作 的行为，没有针对行政相对人所作的行为，不的行为，没有针对行政相对人所作的行为，不 具有法律意义的事实行为，都不是行政行为。具有法律意义的事实行为，都不是行政行为。 四、行政行为的分类四、行政行为的分类 （一）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为（一）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为 （二）抽象行政行为和具体行政行为（二）抽象行政行为和具体行政行为 （三）单方行政行为与双方（多方）行政行为（三）单方

15、行政行为与双方（多方）行政行为 （四）羁束行政行为与裁量行政行为（四）羁束行政行为与裁量行政行为 （五）要式行政行为与不要式行政行为（五）要式行政行为与不要式行政行为 （六）无附加条件行政行为与附加条件行政行为（六）无附加条件行政行为与附加条件行政行为 （七）依职权行政行为和依申请行政行为（七）依职权行政行为和依申请行政行为 （八）行政行为的其他分类（八）行政行为的其他分类 五、行政行为的功能五、行政行为的功能 （一）赋予权益和剥夺权益（一）赋予权益和剥夺权益 n如，行政给付如，行政给付“恩赐恩赐”还是还是“权利权利”？ （二）设定义务和免除义务（二）设定义务和免除义务 （三）确认法律事实和确

16、认法律地位（三）确认法律事实和确认法律地位 六、行政行为的构成要件和生效要件六、行政行为的构成要件和生效要件 （一）构成要件（一）构成要件 存在行政主体存在行政主体 存在行政相对人存在行政相对人 存在有关具体事实的法律规制即行政目的存在有关具体事实的法律规制即行政目的 1.存在基于法律的优越的意思表示或精神作用存在基于法律的优越的意思表示或精神作用 （二）行政行为的效力要件（二）行政行为的效力要件 行政主体无瑕疵行政主体无瑕疵 相对人无瑕疵相对人无瑕疵 目的和内容无瑕疵目的和内容无瑕疵 1.程序和形式无瑕疵程序和形式无瑕疵 n姜明安教授指出，姜明安教授指出，“然而，在个别立法和司法解然而，在个

17、别立法和司法解 释上，对行政行为的成立却有着不同的含义。释上，对行政行为的成立却有着不同的含义。 行政处罚法行政处罚法第第41条规定条规定：“行政机关及其执行政机关及其执 法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第 三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予 行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当 事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当 事人放弃陈述或者申辩权利的除外。事人放弃陈述或者申辩权利的除外。” n这里的不成立应

18、该是无效的行政行为。这里的不成立应该是无效的行政行为。 n最高人民法院最高人民法院关于执行关于执行若若 干问题的解释干问题的解释第第57条第条第2款规定：款规定： n有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行 为违法或者无效的判决：为违法或者无效的判决： （一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已 无实际意义的；无实际意义的； （二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容； （三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。（三

19、）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。 注意：这里的不成立也应该指的是无效行政行为。注意：这里的不成立也应该指的是无效行政行为。 七、行政行为的生效时间七、行政行为的生效时间 （一）即时生效（一）即时生效 （二）告知生效（二）告知生效公告、通告、布告、无线广播、公告、通告、布告、无线广播、 电视播放等大众媒体。甚至可以是口头告知或者电视播放等大众媒体。甚至可以是口头告知或者 手势，如，警告、交警指挥交通等。手势，如，警告、交警指挥交通等。 n注意：这里必须强调是有效的告知形式。注意：这里必须强调是有效的告知形式。 （三）受领生效（三）受领生效 （四）附条件生效（四）附条件生效时间或者条件时间

20、或者条件 八、行政行为的法律效力八、行政行为的法律效力 （一）拘束力（一）拘束力 （二）公定力（二）公定力 （三）执行力（三）执行力 （四）不可争力（四）不可争力 （五）不可变更力（五）不可变更力信赖保护原则信赖保护原则 即时生效 行政行为的 法律效力 公定力 确定力 拘束力 行政行为 的效力 告知生效 附款生效 行政行为 的无效 条件法律后果 行政行为 的生效 执行力 思考题：思考题： n探讨我国具体行政行为在行政复议和行政诉讼期探讨我国具体行政行为在行政复议和行政诉讼期 间不停止执行原则在实践中存在的问题？间不停止执行原则在实践中存在的问题？ 九、行政行为的无效、撤销、变更与消灭九、行政行

21、为的无效、撤销、变更与消灭 （一）行政行为的无效（一）行政行为的无效 （二）行政行为的撤销（二）行政行为的撤销 （三）行政行为的变更（三）行政行为的变更 （四）行政行为的废止（四）行政行为的废止 （五）行政行为的消灭（五）行政行为的消灭 第二节第二节 抽象行政行为抽象行政行为 一、一、 抽象行政行为的含义、特征和种类抽象行政行为的含义、特征和种类 （一）抽象行政行为的含义（一）抽象行政行为的含义 n动态：是指国家行政机关针对不特定的人和事制动态：是指国家行政机关针对不特定的人和事制 定具有普遍的约束力的行为规则的行为。定具有普遍的约束力的行为规则的行为。 n静态：是指国家行政机关针对不特定的人

22、和事制静态：是指国家行政机关针对不特定的人和事制 定具有普遍的约束力的行为规范，包括行政法规、定具有普遍的约束力的行为规范，包括行政法规、 行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。 n“孙志刚案的启示孙志刚案的启示” n如何区分抽象行政行为和具体行政行为如何区分抽象行政行为和具体行政行为? （二）抽象行政行为的特征（二）抽象行政行为的特征 行为规范性行为规范性 对象的普遍性对象的普遍性 效力的普遍性和持续性效力的普遍性和持续性 准立法性准立法性 不可诉性不可诉性行政权行政权PKPK司法权司法权 参考：参考：行政诉讼法行政诉讼法中第中第1212条条

23、 n大华纺织厂系国营企业红旗机械厂为安置待业人大华纺织厂系国营企业红旗机械厂为安置待业人 员创办的集体企业。员创办的集体企业。19931993年，两厂因隶属关系发年，两厂因隶属关系发 生纠纷。市国有资产管理局以国资字第六号文的生纠纷。市国有资产管理局以国资字第六号文的 形式对两厂产权做出界定。国资字第形式对两厂产权做出界定。国资字第6 6号文件属于号文件属于 什么种类的行政行为？什么种类的行政行为？ nA.A.抽象行政行为抽象行政行为 B.B.具体行政行为具体行政行为 nC.C.内部行政行为内部行政行为 D.D.行政裁决行为行政裁决行为 n“没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权没有

24、司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权 利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障 个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生 一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。” n 王名扬王名扬美国行政法美国行政法 n行政法治的核心是依法行政，行政法治的核心是依法行政，“抽象行政行为抽象行政行为”的制定、的制定、 发布与执行也应依法进行。但是，在社会诉求多元化的发布与执行也应依法进行。但是，在社会诉求多元化的 当下，一些地方利益或部门利益已在事实上

25、成了违法行当下，一些地方利益或部门利益已在事实上成了违法行 政的助推器，将非法利益政的助推器，将非法利益“合法化合法化”成了一些漠视法律成了一些漠视法律 的行政机关的手法。的行政机关的手法。 n我国对抽象行政行为的监督方式主要有立法监督、我国对抽象行政行为的监督方式主要有立法监督、 行政监督和司法监督。行政监督和司法监督。 n中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法把抽象行政行为把抽象行政行为 排除在行政诉讼受案范围之外，决定了人民法院排除在行政诉讼受案范围之外，决定了人民法院 不能受理对抽象行政行为直接提起的诉讼，可是不能受理对抽象行政行为直接提起的诉讼，可是 也并未从根本上排除人民

26、法院对抽象行政行为的也并未从根本上排除人民法院对抽象行政行为的 司法审查权。事实上，在行政诉讼实践中，人民司法审查权。事实上，在行政诉讼实践中，人民 法院已经在通过对法院已经在通过对规章规章的选择适用方式，行使着的选择适用方式，行使着 对部分抽象行政行为有限的司法审查权。对部分抽象行政行为有限的司法审查权。 n西方国家的行政行为西方国家的行政行为( (包括抽象行政行为包括抽象行政行为) )广泛地广泛地 接受了司法的审查。将抽象行政行为引起的行政接受了司法的审查。将抽象行政行为引起的行政 纠纷纳入到司法监督与救济的范畴，已经成为现纠纷纳入到司法监督与救济的范畴，已经成为现 代行政法治的重要内容。

27、代行政法治的重要内容。 抽象行政行为可诉性理论根据 1.1.宪政分权理论宪政分权理论 n“任何权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。任何权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。” 法国法国人权宣言人权宣言 2.2.最后防线理论最后防线理论 n直接地或者间接地通过司法的途径获得救济保护，反映直接地或者间接地通过司法的途径获得救济保护，反映 一国司法审查制度的完善程度，因此该原则是应当加以一国司法审查制度的完善程度，因此该原则是应当加以 考虑的一项极为重要的原则。考虑的一项极为重要的原则。 1.1.严格抽象行政行为的制定程序，权限明晰，从而有效严格抽象行政行为的制定程序，权限明晰，从而有效

28、杜绝了我国目前尚不同程度存在着的杜绝了我国目前尚不同程度存在着的“红头文件满天红头文件满天 飞飞”现象。现象。 2.2.公开抽象行政行为制定程序，公众参与性强，从而有公开抽象行政行为制定程序，公众参与性强，从而有 效防止了我国目前尚在一定程度上存在的抽象行政行效防止了我国目前尚在一定程度上存在的抽象行政行 为知晓率不高，普遍遵守率较低的问题。为知晓率不高，普遍遵守率较低的问题。 3.3.建构多元化的抽象行政行为监督形式。建构多元化的抽象行政行为监督形式。 抽象行政行为的控制 （三）抽象行政行为的种类（三）抽象行政行为的种类 抽象行政行为抽象行政行为 行政立法行政立法其他规范性文件其他规范性文件

29、 行政法规行政法规行政规章行政规章 二、行政立法行为二、行政立法行为 （一）行政立法的含义（一）行政立法的含义 n行政立法，是指特定的国家行政机关依照法定权行政立法，是指特定的国家行政机关依照法定权 限和法定程序，制定、修改和废止有关行政管理限和法定程序，制定、修改和废止有关行政管理 方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。 （二）行政立法行为的特征（二）行政立法行为的特征 行政立法的主体是特定的国家行政机关行政立法的主体是特定的国家行政机关 根据根据立法法立法法规定，国务院及其各部委和有权规定，国务院及其各部委和有权 的直属单位，省、自治区、直辖市和较

30、大市的人的直属单位，省、自治区、直辖市和较大市的人 民政府。民政府。 行政立法是从属立法行政立法是从属立法 行政立法具有很强的适应性和针对性行政立法具有很强的适应性和针对性 1.行政立法具有多样性和灵活性行政立法具有多样性和灵活性 n根据西方国家传统的分权思想，根据西方国家传统的分权思想，“同一个机关，同一个机关， 既是法律执行者，又享有立法者的全部权力，它既是法律执行者，又享有立法者的全部权力，它 可以用它的一般的意志去蹂躏全国可以用它的一般的意志去蹂躏全国; ;因为它还有因为它还有 司法权，它可以用它的个别的意志去毁灭每一个司法权，它可以用它的个别的意志去毁灭每一个 公民。公民。” n 洛

31、克洛克政府论政府论 （三）行政立法的种类（三）行政立法的种类 职权立法和授权立法职权立法和授权立法 执行性立法、补充性立法和自主性立法执行性立法、补充性立法和自主性立法 1.中央行政立法和地方行政立法中央行政立法和地方行政立法 （四）行政立法的主体（四）行政立法的主体 国务院国务院 国务院各部委、直属机构国务院各部委、直属机构 1.特定的地方人民政府特定的地方人民政府 行政立法主体 中央地方 行政法规 部门规章 国务院各部、国务院各部、 委；直属机构委；直属机构 省、自治区、直辖市政府；省省、自治区、直辖市政府；省 会所在地市政府；较大的市政会所在地市政府；较大的市政 府府 国务院 政府规章

32、（五）行政立法的基本原则（五）行政立法的基本原则 1 1依法立法的原则依法立法的原则 n行政立法不得与宪法法律相抵触行政立法不得与宪法法律相抵触 2 2民主立法的原则民主立法的原则 n公开制度公开制度 n咨询制度咨询制度 n征求意见和听证制度征求意见和听证制度 3 3效率原则效率原则 加强管理与增进权益相协调的原则加强管理与增进权益相协调的原则 n 2006 2006年月日，河南荥阳市一辆吊车的养路费滞纳年月日，河南荥阳市一辆吊车的养路费滞纳 金总额达万多元，一举打破了半个多月前一辆车万金总额达万多元，一举打破了半个多月前一辆车万 元的滞纳金纪录。对此，车主感到非常不解，把车卖了也不元的滞纳金

33、纪录。对此，车主感到非常不解，把车卖了也不 够数，干脆放弃纠错机会而听天由命。理财专家称滞纳金年够数，干脆放弃纠错机会而听天由命。理财专家称滞纳金年 利率是同期银行活期存款利率的倍。而交通部门则称，利率是同期银行活期存款利率的倍。而交通部门则称， 滞纳金按照每日计算，是有法可依的。滞纳金按照每日计算，是有法可依的。 n 其实，养路费天价滞纳金的形成，不仅在于它的高利率，其实，养路费天价滞纳金的形成，不仅在于它的高利率， 还在于它还在于它“驴打滚驴打滚”式的特殊计算方法。据专业人士透露，式的特殊计算方法。据专业人士透露， 欠养路费半年时，滞纳金是所欠本金的一倍；欠一年时，滞欠养路费半年时，滞纳金

34、是所欠本金的一倍；欠一年时，滞 纳金是所欠本金的两倍；欠两年时，滞纳金是所欠本金的纳金是所欠本金的两倍；欠两年时，滞纳金是所欠本金的 3.83.8倍。因此，有车主称如此收取养路费滞纳金简直就是倚倍。因此，有车主称如此收取养路费滞纳金简直就是倚 仗法律仗法律“抢劫抢劫”。 n据以产生据以产生“天价滞纳金天价滞纳金”的的公路养路费征收管理公路养路费征收管理 规定规定，是交通部、国家计划委员会等部门于，是交通部、国家计划委员会等部门于19911991 年联合发布并于年联合发布并于19921992年年1 1月月1 1日起实施的。这也是目日起实施的。这也是目 前公路管理部门对部分车主征收公路养路费的依据

35、。前公路管理部门对部分车主征收公路养路费的依据。 其中有这样的规定，其中有这样的规定，“对拖、欠、漏、逃养路费的，对拖、欠、漏、逃养路费的， 除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额 的的1 1的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费三个的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费三个 月以上的，并处应缴养路费额度月以上的，并处应缴养路费额度3030至至5050罚款；罚款； 连续拖、欠、漏、逃养路费六个月以上的，并处以连续拖、欠、漏、逃养路费六个月以上的，并处以 应缴养路费额度应缴养路费额度5050至至100100的罚款。的罚款。”据此，似据此，似 乎不能说公路

36、管理部门决定对车主征收养路费、罚乎不能说公路管理部门决定对车主征收养路费、罚 款和相应天价滞纳金没有依据。但是，并不能就此款和相应天价滞纳金没有依据。但是，并不能就此 认为，公路管理部门的行为是合法的。认为，公路管理部门的行为是合法的。 n 公路养路费征收管理规定公路养路费征收管理规定制定该规定的依据则是制定该规定的依据则是 中华人民共和国公路管理条例中华人民共和国公路管理条例（国务院年（国务院年 月日起实施第十八条月日起实施第十八条“拥有车辆的单位和个人，必须按拥有车辆的单位和个人，必须按 照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”的规定。）即，的规定。）即，

37、 中华人民共和国公路管理条例中华人民共和国公路管理条例乃是乃是公路养路费征收公路养路费征收 管理规定管理规定的上位法。的上位法。 n 但是，对于欠缴养路费，但是，对于欠缴养路费，中华人民共和国公路管理中华人民共和国公路管理 条例条例只在第三十五条规定可以由公路主管部门分别情况，只在第三十五条规定可以由公路主管部门分别情况， “责令其补交或者返还费款并处以罚款责令其补交或者返还费款并处以罚款”，并无加收滞纳，并无加收滞纳 金的规定。因此，金的规定。因此，公路养路费征收管理规定公路养路费征收管理规定关于加收关于加收 养路费滞纳金的规定与养路费滞纳金的规定与中华人民共和国公路管理条例中华人民共和国公

38、路管理条例 相抵触，应属无效规定。仅此，就可以说公路管理部门对相抵触，应属无效规定。仅此，就可以说公路管理部门对 车主加收天价滞纳金不合法。车主加收天价滞纳金不合法。 （六）行政立法的程序（六）行政立法的程序 立项立项 起草起草 审查审查 决定决定 公布公布 备案备案 解释解释 修改、废止修改、废止 参考：立法法 行政法规制定程序条例 （七）对行政立法的监督（七）对行政立法的监督 对行政立法的一般限制（有具体明确的授权目的、事项，限定行政立法对行政立法的一般限制（有具体明确的授权目的、事项，限定行政立法 的范围和程度）的范围和程度） 权力机关对行政立法的监督（事前、事后监督）权力机关对行政立法

39、的监督（事前、事后监督） 上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督（在有上下级隶属行政关上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督（在有上下级隶属行政关 系中，上级行政机关有权撤销或改变下级行政机关违法或不当的规章）系中，上级行政机关有权撤销或改变下级行政机关违法或不当的规章） 1.人民法院对行政立法的监督（法院在审理行政案件时可以选择适用规章人民法院对行政立法的监督（法院在审理行政案件时可以选择适用规章 即参照）即参照） 我国行政立法监督的主要方式：我国行政立法监督的主要方式： n事前监督：事前监督： n明确授权来源；明确授权来源； n明确规定授权权限；明确规定授权权限； n明确授权的目的。明

40、确授权的目的。 n事后监督：事后监督： n权力机关的审查；权力机关的审查； n行政机关内部的审查；行政机关内部的审查； 审判机关的审查。审判机关的审查。 西方国家对行政立法权的监督：西方国家对行政立法权的监督： （一）保障宪法赋予公民的基本权利来限制行政立（一）保障宪法赋予公民的基本权利来限制行政立 法权法权行政立法的人性化。行政立法的人性化。 （二）西方国家普遍的禁止（二）西方国家普遍的禁止“空白支票式空白支票式”的授权的授权 立法方式。（授权明确、具体）立法方式。（授权明确、具体） （三）加强通过行政程序法控制行政立法权。（三）加强通过行政程序法控制行政立法权。 （四）司法审查在监控委任立

41、法权限中发挥着重要（四）司法审查在监控委任立法权限中发挥着重要 作用。作用。 孙志刚案孙志刚案 （五）行政立法过程中的公民参与及利益表达。（五）行政立法过程中的公民参与及利益表达。 三、制定其他规范性文件的行为三、制定其他规范性文件的行为 （一）制定其他规范性文件行为的含义（一）制定其他规范性文件行为的含义 指定其他规范性文件行为，是指行政机关制指定其他规范性文件行为，是指行政机关制 定除行政法规、行政规章、地方性规章以外定除行政法规、行政规章、地方性规章以外 的具有普遍约束力的决定、命令，规定行政的具有普遍约束力的决定、命令，规定行政 措施等其他规范性文件的行为。措施等其他规范性文件的行为。

42、 （二）指定其他规范性文件行为的特征（二）指定其他规范性文件行为的特征 1.1.制定主体的广泛性制定主体的广泛性有权制定行政法规、规章有权制定行政法规、规章 的行政机关，各级人民政府及其职能部门都有权的行政机关，各级人民政府及其职能部门都有权 在本部门权限内为执行法律、法规而制定规范性在本部门权限内为执行法律、法规而制定规范性 文件。文件。 2.2.效力具有多层级性和从属性效力具有多层级性和从属性 3. 3. 规范性规范性 （三）完善制定其他规范性文件行为的程序（三）完善制定其他规范性文件行为的程序 补充：行政法规、规章的效力等级补充：行政法规、规章的效力等级 冲突解决机制冲突解决机制 n概念

43、：概念：指行政法规、规章在国家整个规范性文件指行政法规、规章在国家整个规范性文件 体系中的地位和作用。体系中的地位和作用。 （一）行政法规、规章与法律的效力关系：（一）行政法规、规章与法律的效力关系： 行政法规、规章的效力从属于法律行政法规、规章的效力从属于法律 （二）行政法规、规章和地方性法规的效力关系：（二）行政法规、规章和地方性法规的效力关系： 关于行政法规与地方性法规的关系：关于行政法规与地方性法规的关系： 立法法立法法第第7979条第条第2 2款款：行政法规的效力高于地行政法规的效力高于地 方性法规、规章。方性法规、规章。 （三）关于行政规章与地方性法规的关系：（三）关于行政规章与地

44、方性法规的关系： 1.1.地方政府规章的效力低于地方性法规；地方政府规章的效力低于地方性法规； 2.2.国务院部门规章与地方性法规的关系：国务院部门规章与地方性法规的关系： l地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不 一致的，不能确定如何时，由国务院提出意见。一致的，不能确定如何时，由国务院提出意见。 国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在 该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部 门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员门规章的，应当提请全国人民代表大会常务

45、委员 会裁决。会裁决。 行政法规、规章适用规则：行政法规、规章适用规则： 1 1、上位法优于下位法、上位法优于下位法 2 2、特别法优于一般法、特别法优于一般法 3 3、新法优于旧法、新法优于旧法 4 4、一般不溯及既往、一般不溯及既往 n冲突裁决机制：冲突裁决机制： 1.1.国务院根据在其立法权限内制定的行政法规之间，就同国务院根据在其立法权限内制定的行政法规之间，就同 一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确 定如何适用时，由定如何适用时，由国务院裁决国务院裁决。 2.2.国务院根据授权事项制定的行政法规与法律不一致，不国务院根据授权

46、事项制定的行政法规与法律不一致，不 能确定如何适用时，由能确定如何适用时，由全国人大常委会全国人大常委会裁决。裁决。 3.3.同一机关制定的规章的新的一般规定与旧的特别规定不同一机关制定的规章的新的一般规定与旧的特别规定不 一致时，由制定机关裁决。一致时，由制定机关裁决。 4.4.地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能 确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当 适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规；适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规； 认为应当适用部门规章

47、的，应当提请全国人大常委会裁认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁 决。决。 5.5.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事 项的规定不一致时，由项的规定不一致时，由国务院裁决国务院裁决。 孙志刚事件 n20032003年年5 5月月1414日，一份名为日，一份名为“关于审查关于审查城市流城市流 浪乞讨人员收容遣送办法浪乞讨人员收容遣送办法的建议书的建议书”，传真，传真 至全国人大常委会法制工作委员会。这个建议至全国人大常委会法制工作委员会。这个建议 的提交者，是华中科技大学的俞江、中国政法的提交者，是华中科技大学的俞江、中国政法 大学的腾彪和北京邮电大学的许志永大学的腾彪和北京邮电大学的许志永3 3位法学博位法学博 士。他们认为，国务院士。他们认为，国务院19821982年颁布的年颁布的城市流城市流 浪乞讨人员收容遣送办法浪乞讨人员收容遣送办法，与中国宪法和有，与中国宪法和有 关法律相抵触。因此，作为中华人民共和国公关法律相抵触。因此，作为中华人民共和国公 民，他们建议全国人大常委会审查民，他们建议全国人大常委会审查城市流浪城市流浪 乞讨人员收容遣送办法乞讨人员收容遣送办法。 n立法法立法法具体提出程序是：中央军委、最