智能交通领域的PPP建设模式

1、浅析智能交通领域的PPP建设模 式作者:日期:浅析智能交通领域的PPP建设模式一、什么是PPPPPP,是Public-Private Partnership的缩写，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，简译为公私合营，在中国又常被翻译为公私合伙、 政企合 营等。2014年11月29日，财政部印发的关于印发政府和社会资本合作模式 操作指南（试行）的通知中，明确规定 PPP项目运作方式模式包括0M（委托 运营）、BOT、BOOT （建设-拥有-经营-转让）、DBFO （设计-建设-融资-运营）、 TOT （转让经营转让）、BOO （改建-运营-移交）等等。投资规模较大、需 求长期稳定、价格调

2、整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目， 适宜采用PPP即政府和社会资本合作模式。通常模式是由社会资本承担设计、 建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过 使用者付费及必要的政府 付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管， 以保证公共利益最大化。PPP模式因其在资金和效率上的优势，可广泛应用于自然资源开发，电厂、 供水或污水处理厂，通信，公路、隧道或桥梁，铁路、地铁，机场、港口等建设 领域。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而 是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基

3、于某个项目而形成以双赢或多赢为理念的相互合 作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。ppp模式的目标是多方参与、多方共赢。PPP的巨大优越性是很明显的：PPP模式实现了政企的真正合作；由于能够吸引社会资本的广泛参与；最重要的 是PPP模式将风险管理透明化，PPP模式通过对政府和企业双方股权结构的设 计来合理分配风险和权利，这样的风险管理能够很好的契合市场对风险的定价机 制。但是PPP模式也存在一些不足。首先，PPP模式解决的是政府层面的融资 问题，却没有解决参与其中的企业的融资问题。 有人撰文称，PPP项目的融资可 以将基金搭配债务、银行贷款，如基金出 20%，银行贷款20%

4、，基金要求10% 的回报，银行要求7%的回报，1:1配比，综合成本就变成8.5%，比基金低一 些，比银行贷款高一些。在传统的智能交通领域的融资建设项目中，大多采用的是 BT模式，由社会 资本垫资，建好后转交给政府，政府分期付款，但 BT项目都需要市一级政府审 核批准，非批准项目不得采用 BT模式。但PPP模式明显排除了 BT模式，因为从PPP所包含的建设模式中，所有 模式都包含了一个O，也就是运营，而BT只是简单的建设-转交。之所以排除 BT模式，主要原因还是在于目前地方债规模已经远超出地方财政支付能力（一 般口径为15万亿，2014年我国财政总收入也不过14万亿多一点），我们也经 常听到某某

5、集成商抱怨某某项目拖款严重， 导致企业现金流非常紧张，无法按计 划参与下阶段的BT项目。二、交通管控项目的PPP在2014年以前，智能交通领域的大型项目多为交通管控项目，如道路交通 监控、信号控制、交通诱导、系统集成等，业主和发包方基本上为地方政府，因 此智能交通领域的BT项目基本上全部来自交通管控领域。高速公路机电领域的 项目也很大，但其中有相当部分为民营资本所组建的高速公路管理公司所发包建 设，BT项目也不多。BT项目的好处是，集成商可以在短期内汇集资金、设备、人员，完成项目 建设调试，然后抽身参与其他项目；坏处在于，BT项目的合同金额往往超出合同约定，且分包严重、项目质量难以保障。整体而

6、言，交通管控项目多是管理需求而产生的项目， 属于政府付费的模 式，不能对管理对象进行收费，在运营方面，也不可能产生直接的经济效益。所 以经济较发达的城市和地区大多采用财政投资建设方式，很少向社会融资，在中西部部分经济实力不足的城市和地区，则倾向于采用BT以及其他融资建设模式， 通过分期付款的形式，缓解财政压力。交通管控项目的交通违法罚款收入是直 接进入到地方财政账户，项目建设和运营方不能参与 交通违法罚款收入的分 成，而且是被国家命令禁止的。现在有一些地方的项目，项目建设费用的来源， 从交通违法罚款收入中分期拨付，与以往建设方直接参与分成相比， 这一模式 是将建设方排除在建设运营之外的， 点位

7、设置、设备选型等都由业主方决定，而 以往则是直接由建设方负责，而且设置点位和设备类型在2007年公安部出台关 于规范使用道路交通技术监控设备的通知 前，都是不向社会公开的。但这一模 式是否违法国家禁令，还没有明确的意见。交通管控项目一直以来重硬偏软，在一些项目中，软件是作为硬件的附赠服 务存在的，项目建成之后，往往缺乏足够的力量进行维护和运营， 也缺乏明确的 标准对项目的质量进行评价。现在在一二线城市中，对交通管控系统的运营维护 工作已经非常重视，千万级别的运营维护项目也不断出现。正因为以往的项目中，建设方在运营环节是缺席的，所以现在大多数交通管 控项目会将系统的操作、维护培训作为要求之一写入

8、合同，而且不少地方政府都 越来越倾向于将项目打包给当地的电信运营商， 再由电信运营商进行项目的招投 标，项目建设的主体其实还是集成商， 但在这些项目中成为了影子英雄， 也就是 说，电信运营商在这其中不仅承担了项目总包的角色，还承担了运营的角色，项目有了本地化的运营维护企业，同时也可以根据项目建设质量和运行效果， 对项 目建设运营提出整改要求，更重要的是，本地的电信运营商大多是当地政府的长 期合作伙伴，在项目费用的支付方面，可以有很多的变通方式，不会造成因项目 费用支付不及时，导致项目建设进程拖沓、运营效率低下等情况发生。而对于参 与建设的集成商而言，其好处在于不用担心项目费用的拖欠。交通管控项

9、目所具有的管理属性，没有商业运营模式，不管采用哪一种模式， 最后的结果还是财政买单，加上目前政府拖欠工程款的现象不容乐观， 使得交通 管控项目设计成为PPP方式的难度较大，资本感兴趣的可能性较低。比较可行 的方式，一是上文所提及的，将交通违法罚款收入与交通管理水平相结合，用 科学的评价体系，在项目周期内测算道路交通通行效率和交通拥堵水平，然后从交通违法罚款收入中分期付清项目费用；二是与当地电信运营商合作，由电信运营商作为总建设和服务单位， 电信运 营商再公开招标选择集成商，政府只与电信运营商发生经济关系， 政府可用的支 付物品包括财政支付、土地支付以及其他抵押物，此外，交通管控项目所产生的 动

10、态交通信息和交通视频资源，也可以作为电信运营商向用户提供动态交通信息 服务的一个抵押。三、智慧交通与智能公交项目的 PPP先要了解的一点是，交通口的智慧交通项目大多是偏软的信息系统集成项目，重硬轻软也同样存在于这个领域。一段时间以来，交通口的智慧交通项目，大多小而散，主要为运输企业、公 交出租企业的自发需求，也是为企业的车辆安全管理、智能调度而建设，项目简 单，智能化水平较低。只有北上广等少数城市，所成立的交通信息中心/综合交通运行指挥中心等类似机构，有比较大型的信息系统集成和数据处理的项目。在2014年以后，智能运输领域的大型项目也开始增多，主要集中在公交智 能化、出租汽车管理信息服务、路网

11、监测和应急指挥、联网售票等方面，而且这 些项目的兴起，大多有来自交通运输部的政策支持， 前期的示范项目也大多有部 一级的财政支持。因为项目较少，项目总额不大，这个领域很少采用社会融资建 设模式，基本来自政府财政投资。当交通运输部所主导的一些示范性项目落地之后， 各示范城市（大多为省会 城市）所在省份的其他城市，受到示范城市的影响，也开始建设一些智慧交通项 目，主要为公交智能化、出行信息服务、出租汽车管理信息服务项目，这些项目从原来分散在各运输企业，逐步升级打包为市 /区一级项目，体量和项目总额都 迅速扩大。但整体来说，交通口在智慧交通领域的项目几年难得一个，在申请财政资金方面，不是很困难，所以

12、采用社会融资建设并不多见， 在招投标中也很少 见BT模式，印象中近几年只有前年的阜阳智能公交项目采用了BT。高速公路领域的交通智能化项目，比如ETC、高速公路监控等等，其建设主 体都是高速公路管理公司，大多是不差钱的主，有稳定的高速公路通行费收入。 即便高速公路建设是PPP模式，但高速公路机电以及其他智能化项目大多也会 是运营主体直接面向市场招投标建设。只有路网监测和交警口的视频监控设备， 面向于管理，项目费用来自政府投资，需要财政拨款，很少有社会融资的需求。交通运输部2014年开始推行的省级客运联网售票项目，意欲在 2017年实 现二级以上客运站的全国联网售票， 已有部分省份项目已建成，多是

13、当地交通运 输部门财政投资，也有部分 PPP项目，比如甘肃。甘肃省运管局采用PPP模式建设道路客运联网售票系统的过程中，其下属 的甘肃道路运输场站资产监管运营中心作为国投资金出资人，委托下属全国资的新陆港资产运营公司履行国有资金股东权益，与招标确定的社会资本方-北京盛 威南凌科技有限公司按照混合所有制企业模式， 成立股份制的甘肃公众道路客运 联网售票运营服务中心有限公司。 在具体运作中，甘肃道路运输场站资产监管运 营中心负责组织实施项目的招标、建设等具体工作，并引进社会资本2100万元, 填补了项目建设资金缺口，解决了 建设难问题；采用市场化运作模式，在道路 客运售票联网的同时开发商旅、广告等

14、业务，解决运营难问题；通过制定统一 规则，和客运站签订合同，确保其合法利益，解决了 组织难问题。城市智慧交通领域的项目包括综合交通运行指挥中心 /交通信息与应急指挥 中心、停车管理/收费联网、公交智能化系统/出租车管理信息服务、出行信息服 务、公共自行车等等。交通口的项目有面向管理需求的，也有面向服务需求的， 交通口的智能系统所覆盖到的交通参与者要远远超过交警口，服务对象也是面向所有出行者，而且其中有一些领域是可以合法合理的面向用户收费运营。综合交通运行指挥中心/交通信息与应急指挥中心，这个大多在一二线城市 才有，是整合了路政、运管、轨道、港航、城市客运管理等诸多系统内的交通信 息，一些城市甚

15、至接入了交警、气象等部门的信息资源，最大化的获取与城市有 关的交通数据，从而为交通组织、交通运行、交通应急提供决策参考，同时为市 民出行提供信息参考。这一类型的项目，将成为城市智慧交通建设的重要项目， 能够放入智慧城市框架下，作为其重要一部分，与其他城市管理信息系统互联互 通。这一类型的项目，基本上只能依靠财政拨款来维持运营，也没可能获得交通违法罚款收入，目前也很少看到社会融资，因为建设城市大多是经济发达的 城市，而且一个城市也仅有一个项目，多为财政投资，未来中西部城市或可能需 要社会融资，但PPP模式是否适用于这一领域，还有待资本来设计模式，以及 行业内的智慧支持。停车管理/收费联网、公共自

16、行车、出行信息服务等，都直接面向使用者， 尤其是前两者，每使用一次，都需要向运营方付费，这两个项目类型可以设计出 很多的PPP模式，而且政府也完全可以放手让社会资本参与，但前提是做好系 统规划和技术方案设计，同时出台严格的考核措施，规范收费费率和价格。只是 很可能在这个领域，政府的角色是既当运动员，又做裁判员，根本在于与民争利，尤其是停车管理/收费联网，因为这个领域，没有政府的牵头参与，市场力量是 很难完成资源整合，利益很难协调，前期投资成本巨大，或许成立国有与民营的 合资企业会比较靠谱，收入主要来自停车联网之后的停车位收费分成。路侧的停车位联网收费，不在这个范围之内，因为路侧停车位属于公共资

17、源，按要求是要 全部上缴财政。据了解一些要推行停车管理联网的城市， 多是成立市属企业来进 行运营，其主要收入来源就是路侧的停车位收费。至于公交智能化/出租车管理信息服务、出行信息服务，在示范城市中，建 设资金大多由交通运输部补贴一部分， 市级财政支持一部分，公交企业承担一部 分等来筹集，基本上不需要向社会融资。但在示范城市之外，尤其是中西部城市， 即便将系统、硬件、运营打包在一起，也不过一两千万，但对财政而言，这并不 是优先考虑的，如果示范城市以外的城市项目，要进行社会融资，将比较困难。 一是公交智能化系统在大部分功能设计上，是面向政府和公交企业的管理需求 的，面向公众的那一小部分，也都是没可

18、能收费的，能设计PPP模式？首先，一两千万的项目较难获得社会资本关注， 其次，中小城市的公交公司运营很难盈 利，再次，中小城市的浮动车数据对于交通信息服务企业而言，也缺乏吸引力， 建立在此之上的手机出行 APP，用户规模欠缺，也难以吸引到广告客户。公交 公司的车身广告、车载电视和站牌广告，早已经被承包完毕，唯一可能有运营收 入的，就只有电子站牌和出行信息服务 APP的广告收入。中小城市的公交智能 化/出租车管理信息服务、出行信息服务，可能的PPP模式，就是将车身、场站、 电子站牌、出行信息服务 APP的所有广告打包，作为运营环节的组成部分，合 同期内，双方协商分成模式。四、传统集成商的角色?从

19、目前来看，不管是交通管控领域，还是高速公路、智慧交通、智能公交领 域，甚少有传统的集成商和工程商参与到运营环节中去，目前所了解到，仅有千方科技、易华录等少数几家企业有参与到运营中去的可能，千方科技在2014年中标了阜阳智能公交BOT项目，特许经营4年，或许千方科技可以将此作为试 点。对于大多数的集成商而言，其角色依然是系统集成和产品设备提供安装， 参 与到运营环节，人力、资金都是不可承受之重，要知道对一些项目较多的集成商 来说，连项目的后期维护和人员培训都是一个让人头疼的问题，要分散不少的资源。所幸的是，不管项目建设模式如何变化，但集成商在项目建设中的核心地位 不可能改变，一些本地的电信运营商

20、中标之后， 通常会进行二次招标。只是一些 上市公司可能会有业绩和报表上的需求， 中标企业要一定是本企业出现，这会造 成一些困扰。未上市的集成商未来或可能与一两家有兴趣参与智能交通行业PPP模式的资本机构，达成战略合作，作为一个联合体，去参与PPP模式的建设、运营，资金由资本机构来承担，集成商只与资本机构发生经济联系。 或者，集成商与银 行、证券金融机构达成战略合作，由银行、金融机构提供授信，集成商承担整个 项目的建设、运营，但这样对集成商是一个非常大的挑战，在经营模式上，是一 个巨大的挑战。五、小结从大环境来看，缺乏运营环节的项目不管设计成哪种 PPP模式，社会资本 的兴趣都不会很大。国家发改委投资司副司长罗国三 4月24日表示，国家发改 委正准备建一个PPP项目库，目前正在收集、汇总地方的 PPP项目。全国各地 大概只有10% 20 %左右的项目签订了合同。另外，4月25日开幕的南京创洽 会集中发布37个PPP合作项目，总投资240亿元，拟引入社会资本146亿元 但有合作意向的洽谈者不到两成。这其中的原因，可能比较复杂，首先资本会对采用 PPP模式的项目利润进 行一个比较，是否合算