--公共行政决策讲述

1、第五章第五章 公共行政决策公共行政决策第五章第五章 行政决策行政决策l第一节第一节 行政决策概述行政决策概述l第二节第二节 行政决策的程序和体制行政决策的程序和体制l第三节第三节 行政决策的模式与方式行政决策的模式与方式第一节第一节 行政决策概述行政决策概述l一、行政决策含义一、行政决策含义l二、行政决策的特点二、行政决策的特点l三、行政决策的类型三、行政决策的类型l四、行政决策的地位和作用四、行政决策的地位和作用一、行政决策含义一、行政决策含义l1、决策的含义、决策的含义lDecisionmaking l“出主意出主意”、“做决定做决定”l 一定的行为主体为实现既定目一定的行为主体为实现既定

2、目标或某种价值观所做的选择。标或某种价值观所做的选择。一、行政决策含义一、行政决策含义l2、行政决策的含义、行政决策的含义l享有行政权力的行政行为主体，为享有行政权力的行政行为主体，为实现特定的公共行政目标（行政职实现特定的公共行政目标（行政职能）所进行的行为设计和方案抉择能）所进行的行为设计和方案抉择过程。过程。3、行政决策的构成要素：、行政决策的构成要素：l决策主体决策主体l决策客体决策客体l信息信息l决策理论与方法决策理论与方法l决策效果决策效果二、行政决策的特点二、行政决策的特点l1、一般决策活、一般决策活动共有的特点：动共有的特点：l预测性预测性l目的性目的性l过程性过程性l优化性优

3、化性l可行性可行性l可变性（弹性）可变性（弹性）l信息信息l系统性系统性二、行政决策的特点l2、区别其他决策的特点：、区别其他决策的特点：l主体的特定性主体的特定性l客体的广泛性客体的广泛性l代表利益的公共性代表利益的公共性l决策依据的法律决策依据的法律l约束的权威性约束的权威性三、行政决策的类型三、行政决策的类型l1、按照决策主体人数的多少可以将行政、按照决策主体人数的多少可以将行政决策分为集体决策和个体决策决策分为集体决策和个体决策 l2、按行政决策所具有的条件和可靠程度、按行政决策所具有的条件和可靠程度分为确定型决策、风险型决策和不确定分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策型决策 l3

4、、按决策程序的重复性可将行政决策分、按决策程序的重复性可将行政决策分为程序化决策和非程序化决策为程序化决策和非程序化决策2、确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策、风险型决策和不确定型决策 l确定型决策是指在稳定（可控）条件下确定型决策是指在稳定（可控）条件下进行的决策。在确定型决策中，决策者进行的决策。在确定型决策中，决策者确切知道自然状态的发生，每个方案只确切知道自然状态的发生，每个方案只有一个确定的结果，最终选择哪个方案有一个确定的结果，最终选择哪个方案取决于对各个方案结果的直接比较。取决于对各个方案结果的直接比较。l风险型决策也称随机决策，在这类决策风险型决策也称随机决策，在这

5、类决策中，自然状态不止一种，决策者不能知中，自然状态不止一种，决策者不能知道哪种自然状态会发生，但能知道有多道哪种自然状态会发生，但能知道有多少种自然状态以及每种自然状态发生的少种自然状态以及每种自然状态发生的概率。概率。l不确定型决策是指在不稳定条件下进行不确定型决策是指在不稳定条件下进行的决策。在不确定型决策中，决策者可的决策。在不确定型决策中，决策者可能不知道有多少种自然状态，即便知道，能不知道有多少种自然状态，即便知道，也不能知道每种自然状态发生的概率。也不能知道每种自然状态发生的概率。3、程序化决策和非程序化决策、程序化决策和非程序化决策l程序化决策：又称常规决策，是指对经程序化决策

6、：又称常规决策，是指对经常出现的活动的决策。常出现的活动的决策。l非程序化决策：又称非常规决策，一般非程序化决策：又称非常规决策，一般指涉及面广、偶然性大、不定因素多、指涉及面广、偶然性大、不定因素多、无先例可循、无既定程序可依的决策。无先例可循、无既定程序可依的决策。三、行政决策的类型三、行政决策的类型l4、依据决策的规模和影响程度可分为战、依据决策的规模和影响程度可分为战略决策和战术决策略决策和战术决策l5、依据决策主体行政管辖权限可分为国、依据决策主体行政管辖权限可分为国家决策和地方决策家决策和地方决策l6、依据决策的方式方法分为经验决策和、依据决策的方式方法分为经验决策和科学决策科学决

7、策四、行政决策的地位和作用四、行政决策的地位和作用l1、公共行政活动的基础和首要环节、公共行政活动的基础和首要环节l2、公共行政活动成败的关键、公共行政活动成败的关键l3、行政领导者的主要职责、行政领导者的主要职责l4、公共行政活动高效化的保证、公共行政活动高效化的保证l5、促进民主行政、科学性的实现、促进民主行政、科学性的实现第二节第二节 行政决策的原则、程序和体行政决策的原则、程序和体制制l一、行政决策原则一、行政决策原则l二、行政决策程序二、行政决策程序l三、行政决策体制三、行政决策体制一、行政决策原则一、行政决策原则l1.预测原则预测原则l2.程序适应原则程序适应原则l3.系统分析原则

8、。系统分析原则。l4.对比择优原则（满意原则）对比择优原则（满意原则）l5.信息准全原则信息准全原则l6.切实可行原则切实可行原则l7.动态调整原则动态调整原则l8. 民主参与原则民主参与原则 二、行政决策程序l逻辑顺序和基本步骤：逻辑顺序和基本步骤：l问题界定问题界定l目标确立目标确立l方案设计方案设计l方案评估（后果预测）方案评估（后果预测）l方案抉择方案抉择l实施与追踪反馈实施与追踪反馈第一、调查研究，问题界定第一、调查研究，问题界定l通过对整体环境的探查、研究，找出决策的理通过对整体环境的探查、研究，找出决策的理由；由；l找出问题，界定问题的范围、程度和差距。找出问题，界定问题的范围、

9、程度和差距。 第二、科学预测，确定目标第二、科学预测，确定目标l在探查出所积累材料的基础上，分析和辨明决策的条在探查出所积累材料的基础上，分析和辨明决策的条件，进而确立决策目标。对问题的准确、完整的陈述件，进而确立决策目标。对问题的准确、完整的陈述和抽象，是决策目标正确的前提。和抽象，是决策目标正确的前提。 l确定目标，应注意：有针对性，能够解决问题；决策确定目标，应注意：有针对性，能够解决问题；决策目标明确；必须合法，合乎公众利益；有系统性；有目标明确；必须合法，合乎公众利益；有系统性；有可行性。可行性。l决策目标有几个来源：（决策目标有几个来源：（1）人大制定的法律；（）人大制定的法律；（

10、2）上级机关下达的目标；（上级机关下达的目标；（3）党的政策规定的目标；）党的政策规定的目标；（4）行政机关自身确定的目标。）行政机关自身确定的目标。第三、拟定备选方案第三、拟定备选方案l列出备选方案；列出备选方案；l确定备选方案的执行后果；确定备选方案的执行后果；l对备选方案可能的后果进行对比性评价。对备选方案可能的后果进行对比性评价。l这种设计活动是基于人类的创造性思维，这种设计活动是基于人类的创造性思维，按照综合、整体、效用、动态的原则，按照综合、整体、效用、动态的原则，选择最优或者是次优的过程选择最优或者是次优的过程第四、评估、抉择方案第四、评估、抉择方案l在备选方案拟定之后，就进入选

11、定行政在备选方案拟定之后，就进入选定行政方案的关键阶段，因为它直接关系到行方案的关键阶段，因为它直接关系到行动方向以及达到什么目标的问题。动方向以及达到什么目标的问题。l方案的价值标准一般是方案实施后的作方案的价值标准一般是方案实施后的作用、效果、利益等。用、效果、利益等。l抉择方案抉择方案第五、决策过程反馈第五、决策过程反馈l这是指在整个决策过程的确定目标、拟这是指在整个决策过程的确定目标、拟定方案和选择方案的不同阶段中，不断定方案和选择方案的不同阶段中，不断地通过信息反馈，对最后的抉择进行实地通过信息反馈，对最后的抉择进行实践性评价和检验，验证决策的正确与否践性评价和检验，验证决策的正确与

12、否及其程度，及时修正决策方向或弥补决及其程度，及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。策遗漏，从而避免重大决策失误。 二、行政决策体制二、行政决策体制l以制度化为特征的行政决策权、行以制度化为特征的行政决策权、行政决策行为主体和行政决策机构相政决策行为主体和行政决策机构相结合的组织体系。结合的组织体系。l指承担行政决策的机构和人员所形指承担行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其相应的制度。成的组织体系及其相应的制度。l构成：中枢、咨询、信息、控制构成：中枢、咨询、信息、控制决策中枢系统（决断）决策中枢系统（决断）l由拥有决策权力的领导者（个人或集体）由拥有决策权力的领导者（个人

13、或集体）组成的，是决策的组织者。组成的，是决策的组织者。l特点：权威性、主导性特点：权威性、主导性l作用：作用：l界定问题界定问题l确立目标确立目标l组织设计组织设计l抉择方案抉择方案决策的咨询系统决策的咨询系统l由掌握各门类知识的专家、学者和富有由掌握各门类知识的专家、学者和富有实际经验的内行组成的，是决策的辅助实际经验的内行组成的，是决策的辅助系统。系统。l特点：科学性特点：科学性 、相对独立性、相对独立性l作用：作用：l提出问题提出问题l提供方案提供方案l方案评估方案评估l追踪分析追踪分析决策的信息系统决策的信息系统l由掌握信息技术的专职人员、设备由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作

14、程序组成的，是决策的及有关工作程序组成的，是决策的神经系统神经系统l特点：准确、及时、全面、适用特点：准确、及时、全面、适用l作用：信息的收集、加工处理、传作用：信息的收集、加工处理、传递、储存递、储存决策的控制系统决策的控制系统l由决策子系统之外的人员和机构组成的，由决策子系统之外的人员和机构组成的，对行政决策行为及决策的过程进行的依对行政决策行为及决策的过程进行的依法监控的机构。法监控的机构。l特点：法治、民主、程序特点：法治、民主、程序l作用：防止决策者滥用职权作用：防止决策者滥用职权l 促使决策内容更加符合实际促使决策内容更加符合实际l 监督决策的落实和有效性监督决策的落实和有效性第三

15、节第三节 行政决策的模式与方式行政决策的模式与方式l一、行政决策模式一、行政决策模式l二、行政决策方式二、行政决策方式一、行政决策的模式一、行政决策的模式l1、概念、概念l是人类决策实践规律的总结和理论简化。是人类决策实践规律的总结和理论简化。l也就是决策者有规律的、反复出现的、标准的、也就是决策者有规律的、反复出现的、标准的、可以使人照着做的标准样式。可以使人照着做的标准样式。 2、类型l以决策活动过程的基本步骤及其所运用的方法以决策活动过程的基本步骤及其所运用的方法为标准，将决策模式划分为下面几种类型：为标准，将决策模式划分为下面几种类型：l理性决策模式理性决策模式l有限理性决策模式有限理

16、性决策模式l渐进决策模式渐进决策模式l垃圾桶式决策模式垃圾桶式决策模式l系统分析决策模式系统分析决策模式理性决策模式l这是由亚当斯密提出，西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。l在这一模式中，人被假定为具有全知全能理性的人，他们“有一个完整而内在一致的偏好体系，使其总能够在他们面临的备选方案中作出选择；他们总是完全了解有哪些备选的替代方案；他为择善从而进行的计算，不受任何复杂性的限制；对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘。”l经济人在应付复杂的“现实世界”中，能够为他所要完成的特定目标采取各种措施，选择最佳方案，即选择经济效益（利润）的最大化。决策者能够通过其理性的认识能力确切知晓整个社会的价值

17、重心，能够寻找到达成目标的所有决策方案及其后果，知道每个决策选择方案的收益与费用比例，知道每个方案的价值和优劣性，从而排出优先顺序，然后从中选择最有效的决策方案。l理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。l理性决策模式是一种过于理想化的决策模式。有限理性决策模式l代表人物西蒙在批评了理性决策模式之后提出的一种决策模式。l西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为，l第一，人的知识具有不完备性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。l第二，预见的困难。决策是面向未来的，方案的选择是以对未来的预见为前提。由于

18、对未来的预见是以现象、而非实际体验为基础，任何预见都不可能是完整的。l第三，选择范围的有限性。按照纯粹理性的要求，决策主体要在全部可能的备选方案中进行比较和选择，但实际上人们只能想到全部可能方案中的很少的几个。l第四，时效的局限。即使每种可能的行动方案以及每一种行动方案的全部后果都能够考虑到，这在成本上也往往是不合适的。l正是由于理性有限，决策者不可能达到如理性决策模式所要求的那么完善，只能在有限的力所能及的范围内，对可能找到的备选方案作出“满意的”或是“够好的”决策，因此，行政决策的模式只能是有限理性决策模式。渐进决策模式l这是由美国著名经济学家、政策学家林德布洛姆针对理性决策模式的缺陷提出

19、的一种决策模式。l林德布洛姆认为，人的理性由于受到种种不利因素的制约，决策无法达到完全的理性，因而理性决策模式提出的决策必备的条件是不现实的。它不仅使决策成本大大提高，而且使决策分析过分依赖于专业技术人员，强化政府权力，减少了公民参与决策的机会和可能性，并且无法解决决策面对的价值冲突和不确定性政策问题，与政府实际的决策活动不大相符。l林德布洛姆认为，政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上只是根据过去的经验，经由对现行政策作出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。l因此，决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评

20、估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。l新政策的出台就是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。l所以，决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。垃圾桶式决策模式l垃圾桶模式最先是由Michael Cohen, James March, Johan Olson等人于1972年提出 l这种模式首先用来了解无政府状态组织 的决策过程。无政府状态组织有三个特征：l目标模糊 l对如何达成目标的方法不清楚 l流动性参与 l其决策常常决定于四个要素

21、：l问题 (problems)l解决方案 (solutions)l参与人员(participants)l决策的机会 (opportunities） 系统分析决策模式系统分析决策模式l代表人物是美国政治学家伊斯顿。这一模式是动态的、研究政府运行过程的政治系统过程。l这一模式将政治系统简单地视为一个“箱子”，从外部环境流进箱子内的便是输入。然后，在这个箱子或系统内，这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出或政策，反过来又影响社会环境经济、文化、社会结构、生态等，或者影响政治系统自身。然后，这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再流回即反馈到政治系统中，开始影响下一轮的输入，如此循环不已。l重要的

22、输入有两种：要求和支持；l输出被设想一种，即具有约束力的决策l总之，系统分析模式描述了涉及政治决策过程的诸因素，即系统、环境、需求和支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。一、行政决策的模式一、行政决策的模式l2、依决策主体的构成和活动方、依决策主体的构成和活动方式不同式不同l精英决策模式精英决策模式l（多元）集团决策模式（多元）集团决策模式 1精英决策模式精英决策模式l这一模式是托马斯戴伊和H齐格勒提出的，它是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。l基本观点是，公共政策不是

23、由人民大众通过他们的需求和行动决定，而是由占统治地位的精英们决定，然后由政府官员和机构加以实施。精英决策模式的具体内容是精英决策模式的具体内容是l（1）社会总是分为掌权的少数人和无权的多数人。社会价值的分配是由少数人来决定，群众因无权而不能决定公共政策。（2）少数的统治者和杰出人物主要是来自社会中经济地位较高的那个阶层，他们不是被统治者的代表。l（3）在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法一致，并竭力维护这种制度。l（4）公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的利益、感情和价值观念，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。l（5）群众麻木不仁，活跃的杰出人物

24、很少受群众的直接影响。相反，杰出人物影响群众远远超过群众对他们的影响。局限性局限性l是一种唯心主义的英雄史观。l在任何一个大众参政议政程度比较高的社会中，人民群众的影响占主要地位。从现代民主政治的要求看，政府最基本的目标是维护和增进公共利益，为此，他们在制定政策时，必须要反映广大民众的利益要求和价值取向，必须获得他们的认同和拥护，否则任何一个政治系统都不可能稳定和发展。 2（多元）集团决策模式（多元）集团决策模式l 这是西方决策理论的主要模式之一。l其基本假设是，集体之间的相互作用和斗争是政治生活中的基本事实。一般而言，具有某种共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他

25、们的利益要求，并希望通过影响政府的决策行为，来实现自己所追求的价值取向。利益集团的存在是政治生活的主要特征之一。l作为一个个体，要影响政府的行政决策行为，必须要借助代表其利益的集团的力量。个人在政治上要有其重要地位，就必须代表团体利益而行动。“个人只有当他是团体的成员或代表时，他在政治上才是重要的。只有通过团体，个人才能试图获取他的政治优先权。”l 因此，集团便成为个人和政府间的重要桥梁。政府的行政决策过程实际上是集团间设法影响政策的过程，在这种影响下，政策便成为各个利益集团之间竞争后所造成的均衡。这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。二、行政决策方式二、行政决策方式l全体一致规则全体一致规则l多数规则多数规则l过半数规则过半数规则全体一致规则全体一致规则l是指行政决策方案的通过需要参与行政决策的全体投票都对某项行政决策方案投赞成票。l在这种决策规则之下，一项行政决策方案的通过，取决于全体投票人一致同意，只要其中任何一个投票人投了反对票，其他人的一致选择结果就无效。 l联合国安理会常任理事国形成决议.全体一致规则主要有以下特征全体一致规则主要有以下特征l一票否决一票否决:决策人形式上都平等地享有决策权，任何