汶川灾后社区能力建设(-201105)

1、汶川地震灾后社区汶川地震灾后社区重重建存在的问题建存在的问题及建设途径探讨及建设途径探讨 西南财经大学社会工作系成都市田园社会工作服务中心 韦克难联系方式： 一、对汶川地震灾后重建对口援建一、对汶川地震灾后重建对口援建的反思的反思 震后，国家编制了灾区重建规划，震后，国家编制了灾区重建规划，四川省内纳入国家规划的项目为近四川省内纳入国家规划的项目为近3万个，概算总投资万个，概算总投资8613亿元。此外，亿元。此外，中国中央政府还启动了对口援建工中国中央政府还启动了对口援建工作，由指定的省作，由指定的省(市市)对口灾区各地区对口灾区各地区进行援建。总数在进行援建。总数在848亿。亿。 平均每个县

2、在平均每个县在42亿以上。国内外亿以上。国内外通过各种形式支援灾区，捐赠款物通过各种形式支援灾区，捐赠款物总计达总计达592.74亿元。（邓国胜，亿元。（邓国胜，760亿）亿）4285万多名党员共交纳万多名党员共交纳“特殊特殊党费党费”90.41亿元。亿元。 2008年年6月月11日，国务院办公厅印发日，国务院办公厅印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方汶川地震灾后恢复重建对口支援方案案。方案方案确定广东、江苏、上海、确定广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江

3、西、吉林等黑龙江、重庆、江西、吉林等19个省市个省市立即组织开展灾后恢复重建对口支援工立即组织开展灾后恢复重建对口支援工作；各支援省市每年按照本省市上年地作；各支援省市每年按照本省市上年地方财政收入的方财政收入的1来安排对口支援实物来安排对口支援实物工作量。工作量。 （一）成绩（一）成绩 政治效益：（政治效益：（1）提升全社会对）提升全社会对我国政治体制的信心；（我国政治体制的信心；（2）锻炼和）锻炼和强化了各级行政系统的组织能力。强化了各级行政系统的组织能力。 管理效益：使原先自发形成的错管理效益：使原先自发形成的错综复杂的各地支援局面变得清晰有综复杂的各地支援局面变得清晰有序，有利于中央政

4、府统筹把握对口序，有利于中央政府统筹把握对口支援大局，节省了大量的行政管理支援大局，节省了大量的行政管理成本。成本。 经济效益：（经济效益：（1）缓解了中央财）缓解了中央财政压力；（政压力；（2）探索了财政横向转移）探索了财政横向转移支付模式。支付模式。 社会效益：（社会效益：（1）为灾区提供了）为灾区提供了强有力的人力、财力、物力和信息资强有力的人力、财力、物力和信息资源的支撑；（源的支撑；（2）创造了地区之间长）创造了地区之间长期合作交流的机制和条件。期合作交流的机制和条件。 举国体制举国体制对口支援是发挥社会主义制度优势对口支援是发挥社会主义制度优势的伟大创举的伟大创举对口支援是增强中华

5、民族大家庭凝对口支援是增强中华民族大家庭凝聚力的伟大工程聚力的伟大工程（二）对口支援工作中的问题（二）对口支援工作中的问题 （1）在法律体系、实施机制上还存在不足和缺陷 一是法律法规与实施政策之间存在矛盾冲突。1995年1月1日起施行的中华人民共和国预算法第十三条、第十五条规定，我国县级以上地方各级政府编制本级财政预算、决算都必须向本级人民代表大会报告，不得随意修改、撤销；本级人民代表大会对本级财政预算、决算有权审查、批准和监督，并且有权改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。 根据以上法律条款，国务院在根据以上法律条款，国务院在汶川地震灾后恢复重建对口支援汶川地震

6、灾后恢复重建对口支援方案方案中关于中关于“各支援省市每年对各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的上年地方财政收入的1%考虑考虑”的规的规定与定与中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法的的规定存在权限冲突。规定存在权限冲突。 二是实施机制上存在着随意性和不二是实施机制上存在着随意性和不可操作性。例如，国务院有关规定可操作性。例如，国务院有关规定缺乏对口支援比例的上限规定，比缺乏对口支援比例的上限规定，比较笼统，缺乏详细的配套措施。因较笼统，缺乏详细的配套措施。因此，在实际工作中，可能会出现政此，在实际工作中，可能会出现政策文件与法律法规冲

7、突甚至以权代策文件与法律法规冲突甚至以权代法的人治现象。法的人治现象。 （2）行政管理体系不完善）行政管理体系不完善 对口支援的省市与被援助的县的对口支援的省市与被援助的县的行政管理级差大，且支援方的派出机行政管理级差大，且支援方的派出机构不纳入当地行政管理体系，这些临构不纳入当地行政管理体系，这些临时性安排造成的行政级别的不对等对时性安排造成的行政级别的不对等对接，与常态的行政体制存在一定的矛接，与常态的行政体制存在一定的矛盾。盾。 利益和目标取向存在一定差异。支援利益和目标取向存在一定差异。支援方的利益和目标取向是在有限时间、有方的利益和目标取向是在有限时间、有限范围内完成有限任务，而受援

8、方考虑限范围内完成有限任务，而受援方考虑的方面则比较复杂。支援方和受援方各的方面则比较复杂。支援方和受援方各自纵向对行政上级领导负责，支援方还自纵向对行政上级领导负责，支援方还要考虑到本省市企业的受惠，因此双方要考虑到本省市企业的受惠，因此双方在利益和目标取向上必然会产生一定的在利益和目标取向上必然会产生一定的差异。差异。 （3）资金分配和支出不平衡，资源配置）资金分配和支出不平衡，资源配置不合理。由于支援方和受援方在财政收入、不合理。由于支援方和受援方在财政收入、人口等方面差异较大，资金分配和支出存人口等方面差异较大，资金分配和支出存在严重的不平衡。一方面是受援方接受分在严重的不平衡。一方面

9、是受援方接受分配资金的不平衡。按照配资金的不平衡。按照2007年地方财政收年地方财政收入入1、年递增、年递增25预计，人均分配对口预计，人均分配对口支援资金平均约支援资金平均约21830元，最高的是汶川元，最高的是汶川县，三年约县，三年约77257元，最低的是剑阁县，元，最低的是剑阁县，三年约三年约2490元，二者相差约元，二者相差约31倍。倍。 从三年支援资金与受援方从三年支援资金与受援方2007年财政支出比看，平均约年财政支出比看，平均约86倍，最高的是广东省支援汶倍，最高的是广东省支援汶川县，约川县，约24.4倍，最低的是重庆倍，最低的是重庆市支援崇州市，仅市支援崇州市，仅1.9倍，二者

10、倍，二者相比接近相比接近13倍。倍。 另一方面是支援方的支出也存另一方面是支援方的支出也存在不平衡。一些地方财力相对较在不平衡。一些地方财力相对较弱的省份负担较重，如河南、湖弱的省份负担较重，如河南、湖南、江西、安徽等省，南、江西、安徽等省，2007年人年人均地方财政收入和支出均低于四均地方财政收入和支出均低于四川省。川省。 （4）宏观统筹的欠缺和相互之间的）宏观统筹的欠缺和相互之间的攀比攀比虽然对口支援的任务范围比较虽然对口支援的任务范围比较明确，但各省市在具体操作中各自明确，但各省市在具体操作中各自为政。比如相邻乡镇因不一样的对为政。比如相邻乡镇因不一样的对口支援方在同类项目上的安排就会口

11、支援方在同类项目上的安排就会不一样，往往出现相互攀比、脱离不一样，往往出现相互攀比、脱离实际的现象。实际的现象。 对口支援可能产生的负效应：对口支援可能产生的负效应： 一是同样受灾能否得到同样的一是同样受灾能否得到同样的对口支援待遇？二是对受灾地区对口支援待遇？二是对受灾地区的投入是否会影响对其他地区、的投入是否会影响对其他地区、其他方面的必要投入。其他方面的必要投入。 援建的公共服务基础设施建设援建的公共服务基础设施建设的规模和标准比灾前有大幅度提升，的规模和标准比灾前有大幅度提升，维护营运费用从何而来？维护营运费用从何而来？ 中央政府评估灾区的实际损失中央政府评估灾区的实际损失和灾区需求存

12、在较大差距。和灾区需求存在较大差距。 （5）政府角色的缺失和援助形式的单一。 有的地方政府和灾区群众过分依赖中央和对口支援省市，只希望获得更多的人、财、物的援助，缺乏积极主动、自力更生的精神。 有的支援单位看重政绩工程，忽视社会民生；注重物质投入，轻视精神援建。 如何全面调动全社会各个方面的力量和积极性？ 目前，我国灾后重建工作缺乏政府部门与企业、非政府组织之间的横向沟通、协调机制。 对口支援中工作中的问题是在灾后恢复重建任务非常艰巨、时间非常紧迫的情况下出现的问题，是在参与主体众多、利益关系复杂、援助量大面广、缺乏经验情况下出现的问题，是完全可以通过健全应急管理体制、机制和法制解决的。二、汶

13、川灾后社区重建：现状与存在的二、汶川灾后社区重建：现状与存在的问题问题（1）重社区公共基础设施建设，轻社）重社区公共基础设施建设，轻社会服务、轻社区文化与精神建设会服务、轻社区文化与精神建设每个社区（村）都有图书室、会议室、活动室、卫生站、社区广场等。居委会（村委会）成为不是政府的政府，执行政府的行政事务，没有能力从事社会服务或公共福利服务。 灾区社区福利设施具有弱可或得性。提出我国社区福利服务设施的弱可获得性问题是王思斌教授，他根据吉尔伯特等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，根据吉尔伯特提出的社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得，以及社会福利服务的输送体系存

14、在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性的思想，认为“可获得性是指服务需求者可获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。” （2）政府全方位主导、包办，忽视非政府组织参与、居民参与汶川地震灾后恢复重建总体规划正式发布，并提出“三年基本恢复，五年发展振兴，十年全面小康”的灾后恢复重建总体目标。 汶川地震灾后恢复重建条例明确提出：“地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针。”（第二条） “非地震灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国家和当地人民政府的安排，采取对口支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。

15、国家鼓励非地震灾区的企业、事业单位通过援建等多种形式支持地震灾区恢复重建。”（第六十三条） 在国家全能主义主导下，政府以在国家全能主义主导下，政府以行政命令为导向，注重政绩与形象行政命令为导向，注重政绩与形象工程。工程。 灾后社区重建只有任务目标，没灾后社区重建只有任务目标，没有过程目标。有过程目标。 有些政府排斥民间组织的参与灾有些政府排斥民间组织的参与灾后社区重建。后社区重建。（3）重视外来援助，忽视灾区）重视外来援助，忽视灾区群众自力更生精神的培育与发挥群众自力更生精神的培育与发挥 汶川地震灾后恢复重建条例明确提出：“地震灾后恢复重建应当遵循“受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支

16、援相结合”的原则。”（第三条） 特别强调：“自力更生、艰苦奋斗。灾区各级政府要充分发挥领导组织作用，充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，增强信心、振奋精神，自己动手、生产自救，苦干实干、重建家园。” 导致灾区群主和政府依赖思想严重，形成等、靠、要的行为习惯。 违背社会工作“助人自助”的理念。 （4）灾后社区重建缺乏社会工作人才及社）灾后社区重建缺乏社会工作人才及社会工作专业方法的运用会工作专业方法的运用 我们我们2010年调查，还有年调查，还有12家社会工作机家社会工作机构在灾区。构在灾区。1家机构没有专职员工数；家机构没有专职员工数；7家机家机构有构有26名专职员工数；另外名专职员

17、工数；另外4家机构有家机构有1026位专职工作人员数。位专职工作人员数。12家机构中，家机构中，1家家机构没有社会工作专业背景的专职员工；机构没有社会工作专业背景的专职员工；9家机构有家机构有15位社会工作专业背景的专职员位社会工作专业背景的专职员工；剩下的两家机构，工；剩下的两家机构，1家有家有8位，另一家有位，另一家有26位社会工作专业背景的专职员工。位社会工作专业背景的专职员工。三、社区重建途径三、社区重建途径1. 以社区能力建设为本以社区能力建设为本 社区能力建设是很多社工服务组织关注社区能力建设是很多社工服务组织关注的重点，但是，很多社工组织只是简单地做的重点，但是，很多社工组织只是

18、简单地做一些培训，培训结束后就不再管理。要想加一些培训，培训结束后就不再管理。要想加强社区能力建设，不但要举办各类培训班，强社区能力建设，不但要举办各类培训班，更关键的是还需要通过各种途径把这种能力更关键的是还需要通过各种途径把这种能力固化。其中一个有效的途径是固化。其中一个有效的途径是“社区组织社区组织+社区领袖社区领袖+社区活动社区活动”三位一体的社区能力三位一体的社区能力建设。即建立各种社区组织，作为能力建设建设。即建立各种社区组织，作为能力建设的平台，同时也是发展社区协作网络的平台。的平台，同时也是发展社区协作网络的平台。 2将社会工作纳入灾后社区重建政府将社会工作纳入灾后社区重建政府

19、体系体系 社会工作在灾后重建中能起多大作用，社会工作在灾后重建中能起多大作用，关键在于制度化建设。国家民政部门应关键在于制度化建设。国家民政部门应设法整合社工专业资源，把社工纳入国设法整合社工专业资源，把社工纳入国家救援体系、特别是灾后重建体系当中，家救援体系、特别是灾后重建体系当中，才能更有效协助灾区生活重建，整合社才能更有效协助灾区生活重建，整合社会工作资源，提高社会工作的效益。会工作资源，提高社会工作的效益。 纳入灾后重建政府体系纳入灾后重建政府体系官办官办相关部门应出台相关政策规定，相关部门应出台相关政策规定，将社会工作纳入政府救灾体系，将社会工作纳入政府救灾体系，明确社会工作者在灾后社区重建明确社会工作者在灾后社区重建中的地位、角色、权利，以便让中的地位、角色、权利，以便让社会工作者参与灾后社区重建的社会工作者参与灾后社区重建的工作与决策。工作与决策。 3.促进非政府组织的发展并鼓励它们促进非政府组织的发展并鼓励它们介入灾后社区重建，促进灾区社会工作介入灾后社区重建，促进灾区社会工作专业化、长期化、本土化专业化、长期化、本土化 512地震之后，由于大多数在灾区的地震之后，由于大多