区县级推进国库集中支付改革的若干思考1

1、 区县级推进国库集中支付改革的若干思考 口张长季（南京市鼓楼区财政结算中心江苏南京210009）摘要：国库集中支付具有传统资金拨付方式不可比拟的优点区县级全面深入地推进国库集中支付改革已经是大势所趋。但区县级在推进国库集中支付改革过程中需要提高财务人员专业素质、提高预算编制水平、建立健全规章制度，以保障国库集中支付改革的顺利推进。关键词：区县级国库集中支付改革一、国库集中支付的特点国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，根据年初预算和资金使用计划，由预算单位提出申请，经财政部门审核后，将财政资金通过单一账户体系拨付给支付对象的制度。国库集中支

2、付具有以下特点：（一）资金支付全部通过国库单一账户体系。国库单一账户体系包括财政部门在同级人民银行设立的国库单一账户、财政部门在代理银行设立的财政零余额账户、财政部门在开户行设立的预算外资金财政专户以及财政部门为预算单位开设的单位零余额账户和特设专户。（二）资金支付方式分为直接支付和授权支付两种。直接支付是预算单位提出用款申请，财政审核同意后，拨付直接支付用款额度，由支付中心签发支付令，通过财政零余额账户将资金直接支付给商品或劳务的提供者：授权支付是预算单位提出用款申请，财政审核同意后，拨付授权支付用款额度，由预算单位自行签发支付令，通过预算单位零余额账户将款项支付给商品或劳务的提供者。二、国

3、库集中支付具有传统资金拨付方式不可比拟的优点（一）资金拨付流程简洁高效。传统财政资金拨付流程是：财政部门一一级预算单位一-级预算单位一基层预算单位，基层预算单位将款项用于购买商品和劳务的支付，资金按照行政级次从上到下层层划拨。由于财政资金被拨付到各个预算单位账户上，资金分散管理，不利于财政资金的灵活调配，财政资金的使用效率大打折扣。国库集中支付通过国库单一账户体系完成财政资金的拨付，预算单位申请资金使用时，通过零余额账户直接将资金拨付给商品或劳务的提供者，提高了资金的拨付效率。同时，实行资金集中管理，拨付到零余额账户的是资金额度，而不是真实的资金，代理银行支付完毕后，和人民银行进行清算时才发生

4、了真实的资金支付，这样，财政资金余额完全沉淀在国库单一账户和预算外资金财政专户上，这对于财政部门来说，大大增强了资金调度的灵活性，提高了资金的使用效率。（二）强化了对财政资金的有效控制。对于预算单位来说，由于预算单位每个月都要根据年初预算做出下个月的资金使用计划，使用每一笔资金时都要进行申请，这就迫使预算单位增强了对资金控制的主动性。同时预算单位提出支出申请时，财政部门对照预算指标，对支出申请进行审查，批给相应额度。在这个额度申请到批复下达的过程中，预算单位和财政部门进行了一次及时的沟通，因而，预算单位也就能及时掌握预算资金额度的使用情况，从而及时制定出资金使用的调整策略。（三）增强了预算的约

5、束力。传统的资金划拨方式下，资金划拨到各个单位的账户上后，财政部门对于预算单位资金的使用是否超出预算很难及时干预，因为预算单位在资来自www.l金使用上超出预算后，为了平衡收支，很可能对财政部门施加压力，要求追加预算，从而造成预算的软约束。实行国库集中支付后，财政部门牢牢抓住年初预算指标和资金使用计划，对预算单位的资金使用申请进行严格审核，包括细化到各个项目的支出是否超支，杜绝超预算使用情况的出现。预算单位使用的每一笔资金，财政部门都可以进行实时监控，这就大大增强了预算的约束性，提高了财政部门预算约束的主动性。（四）促进了预算编制的科学性和合理性。国库集中支付方式下，对预算的编制提出了更高的要

6、求，一是预算编制要尽可能细化，最好细化到经济科目。例如某个项目支出，劳务费、办公费、招待费、会务费等如果在预算编制时能够一一细化到位，最终得出的该项目的预算支出总额，才是一个比较科学的预算控制指标。有了这样科学的预算控制指标，国库集中支付在资金控制上就有了科学的依据。二是预算编制的时间上要加强及时性。各级政府部门预算的通过，必须经过人大会议的批准，而人大会议一般都在年度的四、五月份才召开，预算通过时，第一季度都结束了，一季度无疑成为了预算控制的空白点。解决这个问题的关键需要抓住两点，首先，人大会议尽可能提前召开，尽量减少这个预算控制的空白点；其次，预算编制上，对一季度的项目支出要提出更加科学合

7、理的依据，同时对支出金额的估算要更加科学合理。无疑，实行国库集中支付，迫使预算单位编制预算时更加细致、更加及时，提高了预算编制的科学来自www.lw性和合理性。（五）提高了财政资金的使用效益。传统资金拨付方式下，预算单位对预算的编制上比较粗放，往往参照往年的预算做简单的加减，实际使用资金时的随意性也比较大。实行国库集中支付，迫使预算单位细化预算编制，避免资金使用过程中的随意性和无原则性，减少资金浪费，防止了截留、挤占、挪用、奢侈浪费等现象，从而提高了财政资金的使用效益。三、区县级全面深入地推进国库集中支付改革是大势所趋如前所述，国库集中支付具备的优点，使国库集中支付成为西方市场经济国家普遍采用

8、的一种政府资金的有效管理方法。2001年，我国在借鉴西方市场经济国家国库集中支付成功实践的基础上，结合我国实际情况，选择国家水利部等6家中央单位率先试点，开始推进国库集中支付改革，2002年省市级财政开始国库集中支付改革试点。根据财政部的部署，“十二五”期间，我国将全面深化国库集中支付改革，进一步扩大改革级次和范围，实现所有中央预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付。显然，我国集中支付改革的推进是沿着中央到地方、由点到面、先试点后推广的思路循序渐进的。国库集中支付改革已经深入到基层政府，区县级全面深入推进国库集中支付改革已经成为大势所趋。四、区县级国库集中支付

9、改革中存在的问题（一）预算单位对国库集中支付改革的认识不足，财务人员专业素质有待提高。由于习惯了传统财政资金拨付和使用的方式，预算单位财务人员对于国库集中支付这个新生事物一时难以接受。主要原因有两方面，一方面是预算单位财务人员的工作量有所增加，表现在资金使用上必须先在国库集中支付系统中进行申请，报支付中心审核；同时，每月下旬需要将下个月的资金使用计划报告给财政部门进行审核，相比传统的报账方式，这些就是多出来的i丁i作量。另一方面，预算单位财务人员往往都是兼职，财务知识短缺，专业技能跟不上改革的需要。（二）预算编制的科学性、合理性有待提高。目前很多区县级预算的编制，还没有达到完全意义上的零基预算

10、，预算单位往往是在历年预算数字基础上适当调高，然后上报财政，财政审核时根据财力测算结果对上报的预算数字和项目进行适当的压缩。这样的预算编制无疑是比较粗放的，缺乏科学性和合理性，特别是专项的预算，没有细化处理，加上绩效评价制度的缺失和不完善，给预算编制提供了调节的空间。（三）倾向授权支付，回避直接支付。预算单位实行直接支付的项目包括工资支出、政府采购支出、_丁十程采购支出、物品和服务采购支出。实际执行中，财政部门可以通过工资统发、政府采购中心对工资支出、政府采购支出、工程采购支出进行直接控制，实行直接支付，但对于物品和服务采购支出，预算单位往往倾向于授权支付。（四）变相回避国库集中支付。目前，区

11、县财政国库集中支付改革启动时间不长，多数处于试点向推广的过渡阶段，账户管理上，基本户和集中支付户处于并行状态，对于委托银行代扣的水电费、社保费等代扣项目，先从基本户支出，再从集中支付户直接支付到基本户，将从基本户代扣的银行存款补足，这样就避免了基本户银行存款的倒挂，这就是所谓的同户名划转。有些预算单位正是利用这一点，把不属于同户名划转的业务也先从基本户支出，再从集中支付户将银行存款划回，形成形式上的集中支付，变相回避集中支付。五、对策建议（一）加强业务学习和交流，提高预算单位财务人员的专业素质。为提高基层预算单位财务人员的专业素质，可以由财政部门牵头，进行基础的财务知识培训，对于专职从事财务管理的人员，如街道办事处的预算会计，要求必须具备会计从业资格才可以上岗。财政部门作为国库集中支付改革的推进单位，还可以组织预算单位财务人员集中到一起，召开研讨会，对存在的问题进行分析研讨，也可以组织预算单位财务人员到其他有良好经验的基层财政部门参观学习，进行经验交流，取长补短，相互促进。（二）提高预算编制水平，完善对项目支出的绩效评价。严格运用零基预算方法进行预算编制，关键是细化专项的预算编制，尽可能按照经济科目进行细化。年度终了，对重点项目要进行绩效评价，从长远来看，要尽快建立起比较完备