评析WTO框架下的特保机制

1、评析WTO框架下的“特保机制”2004级政治经济学 闫永博【摘要】：随着对外开放的深入，我国遭遇的国际贸易争端越来越多。在我国加入WTO议定书中，“特保机制”可能是对我国最不利的条款。本文首先介绍了“特保机制”的由来，继而分析了“特保机制”的适用要素和启动条件，最后，本文就如何应对“特保机制”和国际贸易争端提出了一系列观点和建议。【关键词】：特保机制；市场扰乱；贸易转移；国际贸易争端自我国加入WTO以来，在对外贸易中所遭遇的非关税壁垒的案例日益增多，比如去年中欧、中美之间的纺织品和服装贸易争端，欧美国家使用“特保机制”对来自我国的纺织品和服装进口作了数量限制。现在，中欧、中美纺织品和服装贸易争

2、端虽已暂告一段落，但仍有许多令人深思之处，其中，“特保机制”尤其值得关注。一、“特保机制”的由来所谓“特保机制”，全称为“特定产品过渡性保障机制”，是指某一WTO成员，为防止另一WTO成员的出口产品对其国内产业造成损害，而针对由后者进口的产品采取限制的措施。“特保机制”由来已久，并非专门针对中国所设。“特保机制”源自美国的国内法。1942年，美国政府与一些周边国家签订了含有一定自由贸易内容的“互惠贸易协定”，这些双边协议中都包含一个“躲避条款”（escape clause），规定当关税降低、某种外国产品的进口急剧增加，从而严重损害本国同行业企业利益时，允许进口国实行暂时性的贸易限制，即暂时“躲

3、避”自由贸易原则。1947年拟订的GATT，将“躲避条款”纳入第19条，作为保证多边贸易体制安全运转所必不可少的机制之一，从此“特保机制”开始成为国际法的组成部分，并在GATT/WTO框架下得到应用和发展。从客观上讲，“躲避条款”虽然对进口国起着保护作用，使相关企业不致收到严重冲击，是贸易保护主义的体现，但另一方面，GATT在强调降低关税、取消贸易壁垒、倡导自由贸易的同时，设置“躲避”保障机制，正是为了给成员国在遇到暂时困难的时候能有一个自我保护的机会，因此GATT才能吸引众多发展中国家参加，从这个意义上讲，“躲避条款”又为推动自由贸易作出了重大贡献。“特保机制”常被GATT/WTO原成员用来

4、限制新进成员，成为国际贸易争端中的有力武器。比如20世纪60年代末、70年代初，波兰、罗马尼亚、匈牙利等国要求加入GATT，由于这些国家具有计划经济和国营贸易的性质，因此在其议定书中接受了“特保”条款。1976年1987年间，欧共体分别对波兰6次、对罗马尼亚3次、对匈牙利3次使用了“特保机制”，后来均由争端双方磋商并达成一致的解决办法。二、“特保机制”的法律依据和适用要素现在，在WTO法律框架内，涉及“特保”条款的主要有GATT1994第19条及其增订规定WTO保障措施协定、多种纤维协定（MFA）与WTO纺织品与服装协定第6条、自愿节制出口协议、农业协议第5条“特殊保障条款”，以及我国加入WT

5、O议定书第16条“特定产品过渡性保障机制”、中国加入WTO工作组报告书中的“242条款”等。这些协议条款共同构成了当前WTO法律框架内的“特保体制”，成为国际贸易争端中采取“特保机制”进行贸易保护的法律依据。总结上述协议条款，“特保机制”的适用需具有如下两个要素： 进口数量绝对或相对迅速增加。WTO法律框架中对“数量增加”定义为包括绝对增加和相对增加两种情况。绝对增加指进口数量的绝对数字增加，相对增加是指进口的绝对数字不变，但由于进口国对该产品的国内生产量减少而发生的进口国国内该种产品市场变化。保障措施协定规定，当某一成员认定“正在进口入其境内的产品其数量之增加，绝对地或者与国内生产比相对地，

6、和所依之条件，对生产相同或直接竞争产品的国内行业造成或威胁造成严重损害，该成员可对该产品采取保障措施”。但在实际操作中，对于相对数量或绝对数量“迅速增加”的认定还缺乏统一的数量标准，这就给国际贸易争端造成了诸多不确定因素。比如，根据美国政府宣布的数据，自从2005年1月1日全球取消纺织品配额，13月份期间中国对美国出口的内衣比去年同期增幅超过300，衬衫、上衣和长裤的出口则高达1000以上。这成为美国对我国采取“特保”措施的理由。而在1991年1993年间，阿根廷进口鞋数量由886万双增加到2198万双，但当时阿根廷并未启动“特保机制”。 进口产品对国内相同行业造成或威胁造成严重损害或实质损害

7、。在保障措施协定中对“损害“的英文表述为“serious injury”，译为“严重损害”；而在我国加入WTO议定书中则表述为“material injury”，通常译为“实质损害”。这两种表述方式在含义上有很大不同。按照保障措施协定规定，“严重损害”是指进口产品造成国内相同行业的重大、全面减损，“主管机关应该评估该行业状况的一切客观和可量化有关因素，尤其是该产品进口增加的比率和数量、进口产品占国内市场份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用、利润与亏损、就业等方面的变化”。在我国加入WTO议定书中，对“实质损害”的定义则比较含糊，只是说“受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产

8、品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内行业的影响”。由此可见，我国加入WTO议定书中所表述的“实质损害”比保障措施协定中所表述的“严重损害”在标准上比较低，对我国比较有利；但同时也增加了对“损害”认定的不确定性。三、“特保机制”的启动条件：市场扰乱与贸易转移我国加入WTO议定书第16条第1款规定，“如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法”；第8款规定，“如一WTO成员认为造成或威

9、胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商”。由此可见，对于我国的对外贸易而言，对方（进口国）启动“特保机制”的先决条件是来自我国的产品对其国内市场造成“市场扰乱”，或存在“贸易转移”的行为。 市场扰乱按照我国加入WTO议定书第16条第4款的规定，所谓市场扰乱，是指“一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因”，“在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直

10、接竞争产品的国内行业的影响”。如此可见，与对“实质损害”的认定一样，对“市场扰乱”的认定也具有很大的不确定性，没有统一的、具可操作性的数量标准。而且，针对我国的“特保机制”具有单向性，即只能在我国向他国出口时由他国提出“特保”，而我国对进口的他国产品却无提出“特保”的权利。这显然对我国非常不利，使我国在国际贸易争端中处于被动地位。 贸易转移根据我国加入WTO工作组报告书第247款规定，“贸易转移是指由于中国或其他WTO成员根据议定书第16条第2、3或7款采取行动而使来自中国的一产品进入一WTO成员的数量增加”，“议定书要求确定任何贸易转移应是重大的，且为处理市场扰乱而采取的行动造成或威胁造成了

11、此种转移”。贸易转移涉及两个以上的WTO成员方，如果中国出口到A国的某种产品，被A国认定为造成“市场扰乱”，并受到“特保机制”的限制，则在该产品转而出口到B、C、D等国并出现增长时，这些国家可不需再进行“市场扰乱”的认定，只需证明该产品对其存在“重大贸易转移”，即可启动“特保机制”。我国加入WTO工作组报告书第248款规定，对贸易转移的认定“应适用客观标准”，具体而言，需审查的因素包括： 进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长； 中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度； 由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长； 有关产品在该WTO进口成员市场中的供

12、求关系； 来自中国的产品对于根据议定书第16条第2、3或7款实施一措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。由此可见，对“贸易转移”的认定也没有规定具有可操作性的数量标准，因此和对“市场扰乱”的认定一样具有不确定性。另外，对“贸易转移”的认定具有明显的缺陷：进口国可以不查明进口产品是否对其国内相关行业造成或威胁造成实质损害即启动“特保机制”。这为贸易保护主义提供了一个有效武器，从而可能有损自由贸易。对于我国而言，“贸易转移”条款增大了我国陷入国际贸易争端的可能性，强化了我国在国际贸易争端中的被动地位。四、结论与建议 “特保机制”不符合WTO的规则和宗旨，并使我国在国际贸易中处于

13、被动地位，是对我国贸易地位的歧视。在我国加入WTO议定书中，涉及“特保机制”的第16条可能是最不利的条款，我们必须对此保持清醒认识，并积极研究对策，努力变被动为主动，化不利为有利。 “特保机制”是贸易保护主义的集中体现。从历史上看，美欧各国在倡导自由贸易的同时，贸易保护主义势力也并不曾断绝。这在美国尤其表现明显。美国政府和国会往往会受到国内利益集团的影响，因此其对外政策容易偏向保守。但是在国际贸易中，无论是自由贸易，还是贸易保护，归根结底都是出于各国自身利益的需要。在市场经济条件下，国际贸易争端是一种常态，因为市场经济是竞争经济，有竞争就必然有摩擦和争端。随着我国对外开放的深入，将来遭遇的国际

14、贸易争端可能会更多，这一方面是对我国政府和企业的考验和挑战，另一方面，也可以增强我国政府和企业从事国际经济活动的能力，促使我国日益深入地融入国际经济体系。 问题的关键在于，我们应该以何种方式处理这种争端。“贸易战”是最坏的选择，因为这只能导致两败俱伤，不符合国际贸易利益最大化的本义。因此，只能是采取谈判、协商的方式，互相妥协，求同存异，共谋发展，这才能达到“双赢”或者“多赢”的效果。我国既不能再恢复到以前那种闭关锁国的状态，也不能在国际贸易中咄咄逼人，只能怀着与人为善的平常心态，平静地看待和应对对外开放中所遭遇的贸易争端。 虽然纺织品和服装贸易争端暂告一段落，但这并不意味着以后可以一帆风顺。一

15、方面，除了“特保机制”之外，美欧或许还有其他限制措施在等待着我们的纺织品和服装产品；另一方面，除了纺织品和服装产品之外，我国的其他类型产品将来在国际市场上也许还会遭遇类似“特保机制”的限制措施。因此，我们必须对今后可能发生的新的贸易争端作好充分准备，制定各种防范和反制预案，以最大可能地减少损失，保障我国对外贸易的顺利开展。 我国的企业长期以来一直是长于生产，而短于研发和营销。美欧启动“特保机制”对来自我国的部分纺织品和服装产品实行数量管理。其实，纺织业在美欧只是夕阳产业，就业人数有限，即使停止从中国的进口，也会有其他国家的纺织品填补空白。但纺织业在我国却是传统的支柱产业，直接就业人口达到180

16、0万人，间接就业人口则超过1亿。所以，在这场博弈中，我国显然处于被动地位。同时，我国出口美欧的纺织品和服装大多属于中低端产品，价格低，利润微薄，虽然数量很多，但创收有限。为了克服这种局面，今后我国的纺织品和服装企业应该将经营的重点转移到研发和营销方面，提高产品的技术含量和品牌价值。有实力的企业还可以考虑将生产基地转移到第三国，或者直接在美欧国家设生产厂，以避免“特保机制”的限制。 （完稿时间：2006年4月）参考文献： 欧阳晓东，中国加入WTO领导干部读本，长春，吉林摄影出版社，2002； 对外贸易经济合作部世界贸易组织司，中国加入世界贸易组织法律文件，北京，法律出版社，2002； 鲍志才，世界贸易组织经典案例评析，成都，四川辞书出版社，2003。several group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c