2733999164完善地方政府债务融资机制

1、完善地方政府债务融资机制摘要：本文回顾了我国地方政府债务融资的演变路径以及国际经验，并提出了我国地方政府债务融资的改革路径。国际经验表明，允许地方政府适度举债融资，是全球多数国家的通行做法，而且饱尝地方债务风险苦果之后的各国已摸索出一套地方政府债务融资风险管理的配套措施。在我国地方政府债务融资的改革过程中，需要制定地方政府债务管理的法律法规，健全地方政府性债务信息披露制度，建立政府债务风险预警和偿债机制，完善地方政府发债其他配套机制。关键词：地方政府债务，融资机制，演变路径，改革路径，信息披露一、我国地方政府债务融资的演变路径第一阶段是以地方政府融资平台为主的城投债。20世纪90年代初，基于隐

2、形的政府信用担保，地方政府成立投融资平台公司，公开发行城投债，大力支持了城镇化建设，有效刺激了经济复苏。但由于管理不规范甚至无序发展，引发虚假出资、信息弱透明度、高度依赖土地财政等问题，潜在的系统性财政金融风险相当大。第二阶段是中央发债转贷地方。1998年，为应对亚洲金融危机，财政部将部分国债转贷地方，用于地方经济和社会发展项目建设。国债转贷是过渡性融资，其发行人是财政部，而债务人是地方政府，但既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，进而导致监督不利、资金使用效率不高以及配套资金难落实等问题。第三阶段是以地方政府为主的试点发债融资。2009年，为应对国际金融危机，增强地方调配

3、资金和扩大政府投资能力，我国在部分省市试点自办发行、单独招标的自行发债，试图建立规范的以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。2014年8月31日表决通过的预算法修正草案规定，举债主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市；对举债的方式、用途、偿债资金等作出规定；明确债务规模和管理方式；明确地方政府举债只能用于公益性资本支出。但毋庸置疑，地方自行发债仍存“自主权”受限及中央对地方隐性担保和“兜底”责任等问题。二、地方政府债务融资的国际经验国际经验表明，允许地方政府适度举债融资，是全球多数国家的通行做法，而且饱尝地方债务风险苦果之后的各国已摸索出一套地方政府债务融资风险管理的配套措施。这为我国规范地

4、方政府债务融资，逐步从赠款支持转变为依靠地方政府自身筹集资金提供了准绳。第一，制定地方政府举债的法律法规，加强财政纪律约束。地方政府债务管理比较成熟的国家都设计了一套行之有效的法律制度框架来保障地方政府举债合法、用债合规、偿债有序、风险可控。比如，美国几乎各州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，利用缜密的预算规则及其强有力的执行机制来防控地方政府债务风险；日本地方自治法明确规定，地方政府有权举债，但地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可；巴西财政责任法规定地方政府举债额不得超过资本性预算规模，州政府债务率要小于200%，市政府债务率要小于120%，新

5、增债务率不得大于18%，担保债务比重必须低于22%。第二，编制和公布地方政府资产负债表，增强地方财政透明度。基于市场化需求以及国际惯例，发行地方债的政府必须编制和公布其广义政府资产负债表，进行滚动预算和长期财政预测。这不仅有利于增强债务透明度，而且也便于投资者判断当期政府债务风险，分析政府债务可持续性，进而对地方政府债务总量以及各种显性和隐性担保行为构成制约。比如，英国、加拿大、澳大利亚等国已经编制了完整的政府资产负债表，英国甚至将政府净负债作为其财政指标的重要内容之一，用以揭示流量数据无法反映的政府财政风险。虽然每个国家在编制政府资产负债表时都有各自的实践方法，但都必须满足两个基本条件：一是

6、全口径预算；二是独立审计。第三，完善债券市场机制，充分发挥市场约束作用。成熟市场经济国家普遍建立了较为健全的债券市场机制，让市场决定地方政府举债能力，将隐性风险显性化，这样既可以保证地方适度举债，还方便中央对地方债务管理。一是信用评级制度。在美国，信用评级已成为辨识市政债券风险的有效工具。二是公开披露制度。巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每四个月须发布政府债务报告。三是债权人纠错机制。许多国家都设计了一套鼓励当地居民直接购买和持有地方债的机制，同时地方政府在发行过程中还要向投资者路演，甚至在二级市场价格波动时还要出面解释或澄清原因，这些都促进地方政府提高信息透明度，接受社会和

7、市场的广泛监督。第四，建立债务风险预警制度和债务重组机制，破解道德风险困局。通过可量化的风险指标，评估和预警地方政府债务风险程度，在保证地方基本公共服务稳定性的前提下，增强地方政府预算硬约束，让不负责任的下级政府受到足够警告和处罚，从而制约地方发债冲动，培育投资人风险意识。例如哥伦比亚通过一系列财务指标打分制，为地方政府举债构建了“黄灯区”“红灯区”等预警体系，以此达到防控地方债务风险的目的。第五，建立偿债准备金制度，完善债务融资风险补偿机制。对地方政府发债执行偿债准备金制度，即每发行一笔债务就提取一定比重的准备金，这是确保按期偿还债务本息、降低地方政府融资杠杆率、减少债务融资风险对地方财政正

8、常运行的冲击、维护政府信誉和财政可持续发展的必要措施，也是世界各国防范政府债务融资风险较为普遍的做法。美国的偿债准备金额为政府债券发行额的10%，印度有14个联邦政府都建立了统一的偿债基金，日本地方政府每年须按照债务余额的13提取偿债准备金。三、我国地方政府债务融资的改革路径第一，制定地方政府债务管理的法律法规。我国政府性债务风险总体可控，但局部地方也存在一定的风险隐患，一个重要根源就是防范与化解政府债务立法工作严重滞后。要从根本上改变这一现状，就要做到“法无授权不可为”，通过立法奠定地方政府预算硬约束的法律基础，必须抓好政府债务管理的立法工作。虽然2014年表决通过的预算法修正草案为地方政府

9、发行债券提供了法律依据，但要建立健全地方债务融资机制，仍需在预算法修正草案基础上，尽快制定地方政府债务法及相关条例，进一步细化地方政府的偿债责任、危机处理、地方人大的审计责任以及对违规者的具体惩罚措施等，使地方政府依法举债，合规用债，有序偿债，执法必严，违法必究。第二，健全地方政府性债务信息披露制度。具体而言，地方政府债务信息披露应包含三方面内容：一是要求地方政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制广义的政府资产负债表，并向上级政府提供全口径财务报告；二是要求地方政府对债务风险状况进行滚动预算和长期财政预测，并将其分类纳入预算管理，接受人大及立法机关的监督；三是要求地方政府通过新闻媒体向

10、社会公开披露举债情况，以便社会公众进行监督与约束。第三，建立政府债务风险预警和偿债机制。地方政府债务风险预警和偿债机制就是通过对地方财政收支活动进行监控，构建科学的预警指标体系及偿债机制，达到风险预警并规范地方政府举债行为的目的。从各国情况看，建立债务风险预警和偿债机制是管理地方政府债务融资的有效手段之一。借鉴哥伦比亚交通信号灯预警模式，我国应构建一套科学的、可量化的预警指标体系，包括负债率、债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度等，并明确给出确定性的参考标准值，对出现问题的每一级地方政府发出警告，对那些债务情况比较严重、还款能力差的地方政府禁止举债并追责，而对财政状况和经济发展较

11、好的地方政府允许其量力举债。根据警示程度不同，督促地方政府设立地方政府财政的“储水池”偿债准备金、风险补偿基金等偿债机制，并将政绩考核与地方政府债务风险挂钩，加大对官员举债的问责力度，进而督促地方政府既要合理举新债，也要妥善处理旧债，从而保证财政稳定和地方政府信誉。第四，完善地方政府发债其他配套机制。一是完善地方政府信用评价机制，建立地方政府发债审批制度，明确地方政府发债标准，逐步形成能支撑债务定价的利率期限结构和信用结构，深入揭示地方债信用风险，促进地方政府提高信息透明度，督促政府规范举债行为；二是设立地方政府发债监管机构来管理发债的规模与结构等相关事务，对地方性债务进行动态监管，把政府债务全面置于国家能够掌控的“笼子”里，实时掌控地方债务风险；三是建立类破产等地方政府债务风险处置机制，约束地方发债冲动，提高投资人风险意识，有效隔离地方债务风险向中央财政的传递；四是加强改革的综合配套，消除市场约束发挥作用的体制机制障碍，真正形成激励相