行政垄断的改革探索

1、行政垄断的改革探索 作者：曹宇明单位：北京交通大学经济管理学院 一、现阶段行政垄断的表现和成因分析 行政垄断主要是指独家或少数几家政府办企业占有市场的大部分至全部,控制价格,排斥他人的进入和竞争。在表现形式上讲,行政垄断包含多种多样的具体形式,如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、地方保护和封锁、党政机关兴办行政性公司等。有学者研究指出,行政垄断的主要特点包括:垄断企业大多为国有独资或国家绝对控股;垄断企业或者由政府直接经营,或者在企业治理结构中,政府主要通过经营者人事权的控制实行内外结合的监管;垄断企业市场力量的获得来源于法律合法性和行政合法性;垄断企业具有纳税人和向政府贡献利润的双重身份

2、;垄断企业之间的竞争是一种低效率的竞争,表现为不计成本的重复投资和少有创新的经营管理;市场结构以行业性的寡头垄断为主,即竞争主体一般只有210家。1笔者认为行政垄断的成因主要有以下两个方面: (一)利益的驱动是行政垄断问题产生的根本原因 在改革开放的背景下,中国经济发展条块分割、财政“分灶吃饭”所形成的“地方利益”、“部门利益”与行政垄断相结合,地方政府和特定政府部门追求地方利益或部门利益进一步导致这些利益实现的制度基础各种各样的行政壁垒不但没有减弱,反倒有加强的趋势。中国在从计划经济体制逐步向市场经济体制转轨的过程中,为了促进经济发展,曾一度推行经济放权,尤其是地方政府和行业主管部门管理经济

3、的职能从“工具性”变为“自主性”,地方政府和行政垄断部门的自主权不断扩大,加之同期的财政和税收改革又大大强化了其对地区和部门利益的持续追求。有学者认为,现阶段政企之间的关系正从“政企不分”走向“政企同盟”,这为行政垄断的延续提供了利益基础。2在这种分析框架下,规制者既是产业规制政策的制定者,也对该地区或部门国有企业的赢利状况负有一定责任,尤其是企业盈利状况与官员政绩密切相关。在这种逻辑下,地方政府为了确保地方财政收入和提高政绩,就想方设法使本地企业创收,甚至不惜通过行政手段来干预市场,其惯用方式就是限制外来企业的产品流入或进入本地经营。甚至在一些属于竞争性行业,行业主管部门仍然拒绝开放引入竞争

4、机制。 (二)法律制度中可操作性条款的缺失是行政垄 断日益泛滥,不合法行政垄断屡禁不止的外在原因现有法律对规制行政垄断显得有些软弱无力。1993年中华人民共和国反不正当竞争法第六、二十三条分别规定了禁止公用企业及其他依法具有独占地位的经营者限制竞争行为及其法律责任,第八、三十条还规定了禁止政府及其部门滥用权力限制竞争及其法律责任。但是,中国目前对于行政垄断的相关法律规定仍然很少,也很不明晰。1993年中华人民共和国反不正当竞争法虽然要求依法对行政垄断进行监管,并提出了一些制约手段,但无论是从法律效力还是从执法效能上来讲仍显薄弱。为了规范市场和促进市场经济深化发展,中国于2007年颁布了中华人民

5、共和国反垄断法,但该法对规制行政垄断到底能起到多大作用还需时间检验。首先,中华人民共和国反垄断法第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”也就是说中华人民共和国反垄断法将国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业排除在反垄断法的规制范围之外,而我们知道这些行业正是行政垄断的密集地带,因而很难预期该法会有效地消除甚至减少行政垄断。其次,中华人民共和国反垄断法对行政垄断行为的制裁不力

6、。例如,中华人民共和国反垄断法第五十一条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除,限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。” 然而,由“上级机关”处理的立法很值得商榷,因为上下级机关一般都存在着许多利益关系,由上级机关做处理很难保证处理的公正性,并且,“行政处分”属于内部处罚,其制裁力度是否能够见效很难保证。从理论上讲,在行政垄断的条件下,使政府、企业和消费者三方都满意的均衡点是找不到的。但在受管制市场上,消费者永远是管制博弈的输家,因为裁判加入到了对手

7、的行列。在公共决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益集团之间的“谈判”和“缔约”过程。政府部门及其工作人员极有可能在执行产业政策时谋求自身私利,而利益集团的影响则可能使政府在政策制定阶段就被他们“俘虏”。就是政府(官员)没有自身的特殊利益,并有能力判断社会公共利益之所在,行政垄断下的利益集团仍然可以通过向政治家和议员游说,向他们提供市场信息和专业技术信息,从而使有利于自己的立法或政策通过。 二、行政垄断的改革整体政府下的联合与协调 行政垄断的产生和存在,有其体制和历史原因。从体制上来看,中国的垄断企业从产权和组织上与政府密切相关,它们既承受政府方面的压力和政治任

8、务,也获得政府保护。从历史上来看,改革开放前计划经济时代的某些制度得以延续,尤其是长期以来中国的公有制企业的行政级别制度下,与这种级别相联系的企业干部的升迁任免,都由相应级别的党委和政府主管部门决定。加之当前背景下政府与垄断企业的结盟日益紧密,这使得行政垄断改革日趋艰难。笔者认为在理顺现有体制存在困难的情况下,应当借鉴公共管理中的整体政府理论,将理顺组织结构作为首要目标,实现协调公共利益的目标。 (一)整体政府的内涵和主要内容 整体政府是西方国家继新公共管理改革之后的新一轮改革,它强调政府组织通过联合、协调和跨界的方式来实现功能整合,克服公共组织兼容过程中产生摩擦。20世纪90年代中后期以来,

9、“整体政府”(wogwholeofgovernment)作为一种新型的政府改革治理模式在以英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等为代表的西方国家方兴未艾,它被视为新公共管理改革之后的第二轮政府改革运动。除wog外,“整体政府”还有多种称谓也被实务界和理论界广泛使用,如“合作政府”或“协同政府”(joined-upgovernment)、“网络化治理”(governmentbynet-work)、“水平化管理”(horizontalmanagement)、“跨部门协作”(cross-agencycollaboration)等。这些概念的共同的特征,就是强调通过制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公

10、共价值,强调政府组织通过“联合”、“协调”和“协同”的方式实现功能的“整合”。立足于“整体政府”的实践发展,学术界将“整体政府”的内涵概括为“是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括4个密切联系的目标:排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地联合使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作;为公民提供无缝隙而非分离的服务”。3基于上述四个指向性目标,“整体政府”的具体治理主张是:政府及其治理活动不应通过“分裂的组织活动”来实现,也不应通过建立所谓的“超级管理机构”来实现,4因为这两种治理机制都违背了整体政府的基本逻辑。现实中可供选择的治理机制应该是符合整

11、体政府理念的基于现有组织机构通过跨越组织边界的“合作、协调、整合”等方法促使治理主体协同活动来实现,5tom认为上述活动应该试图在将不同的文化、动机、管理制度和目标相结合的条件下,逐步形成部门间、跨政府间、中地间的联盟和伙伴关系以进行治理。6尽管学术界对整体政府的具体内容仍存在争论,但这更多反映着观察视角的差异。概括起来,整体政府的具体内容应该包括:从主体来看,整体政府既包括中央行政部门不同政策领域之间的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作、地方机构间的协作、政府与政府以外的组织的协作;从“层次”来看,既包括高层的协同,也包括旨在加强地方整合基层的协同、公私之间的伙伴关系;从治理内容来

12、看,包括整体预算、围绕结果定义组织、联合信息系统、个案工作者、基于结果的合同、预防性审记、强化预防工作的职责与地位、建立提供安全措施的预警系统、灵活性采购、文化审核、建立信息公开和有说服力的预算、跨功能的结果测量等12项;7(p1113)从治理系统来看包括组织结构从金字塔结构向扁平化的网络状组织结构转变、形成跨部门共享的信息整合、跨部门业务协同的流程再造、服务和提供途径的一体化整合。8 (二)整体政府与行政垄断改革的契合点 目前行政垄断的改革主要反映在政府规制的改革上。 首先,界定规制范围。由于政府干预存在内在矛盾,因而学者们建议政府的干预范围应至少遵循以下三次限定。第一次限定是政府作用应严格

13、被限制在市场失灵的范围内;第二次限定是政府干预应限于能够修补的市场缺陷内;第三次限定是政府干预应遵循成本收益原则。9(p122-131)这三次限定对于选择行政垄断改革的策略和政策非常重要。 其次,加强规制执行力度。中国现有的政府规制机构非常庞杂、规制主体众多,许多企业行为受到多个政府部门的交叉规制,使规制机构大多在执法中缺乏权威和效率,甚至有规制者与垄断企业未能真正政企分离。加强规制执行力度,提高规制机构的权威性是中国规制体制改革的当务之急。 再次,规范政府规制机构的行为。在政府规制活动中,由于自由裁决权的存在,使规制者有可能滥用职权。因而应促使行政程序法典化,保证规制者将消费者和企业双方利益

14、最大化作为行动基准。“整体政府”的治理模式要求政府、非政府机构在公共服务过程中采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术来促进各机构的功能整合,有效利用稀缺资源。因此,政府机构的功能“整合”(inte-gration)是其精神实质,而多种多样的“联合”或“协同”(joined-up)、“协调”(coordination)方式则是其功能在管理上发挥作用的基本机制。然而,中国垄断企业主要是国有独资或国家绝对控股,由政府直接经营,或者在企业治理结构中通过经营者人事权的控制实行内外结合的监管。一方面,垄断企业的市场力量来源于行政权力,另一方面,垄断企业具有纳税人和向政府贡献利润的双重身份。权力和利益的

15、这种结合无疑导致了政府与垄断企业之间坚实的同盟基础和“父子关系”。因此,要打破行政垄断现象仅停留在体制层面的改革是远远不够的,必须在“整体政府”理念下将调整现有组织结构,通过政府内部的结构调整或重塑来规范规制机构的行为,增强规制的执行力度相结合才能真正发挥作用。 那么,“整体政府”治理模式如何应用于中国的行政垄断改革领域呢?挪威的tomchristense等学者在对各国“整体政府”实践具体“联合”活动调查的基础上发现,10采取何种“整体政府”的组织结构形式取决于政治与行政领导的异质性程度。如果政治与行政领导是同质性的,重视权力集中和组织要素统筹协调的等级式组织结构将更为适用。例如,布莱尔政府在

16、英国通过横向和纵向两个维度强化中央政府的权力,首相在政治和行政上同时拥有强势地位,来统一财政管理、强化政府治理与责任机制等。反之,如果政治与行政领导是异质性的,则重视组织要素通过协商与合作进行功能整合的协商式组织结构更为适宜,这要求政府各部门、政府部门与其他专业机构之间在协商基础上的整合。 近年来,中国政府逐步在政府改革中引入“整体政府”理念,并将其形象地称为“大部制”改革正反映了等级式组织结构的理念。例如,中国政府将原来的“交通部、民航总局、国家邮政局”合并为交通运输部便于管理,将“国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局”合并为工业和信息化部,其目的在于加强行政监管权

17、力的集中和各要素的全国性统筹。这种改革的优势在于,一方面,有利于发挥科层制的优势,体现机构设置中的等级性;另一方面,有利于方便相关机构协商的展开,更好地整合利益相关者的意见。颜海娜研究了“整体政府”治理模式对中国食品安全监管体制改革的影响。112008年“大部制”改革中,中国政府对食品安全监管体制通过组织结构的改革和伙伴关系的建立实施了“整体政府”式改革。具体来说,组织结构的改革主要包括如下方面:将国家食品药品监督管理局整合到卫生部;统一食品标准制定权;加强食品安全监管综合协调机构的权威性;卫生部门退出食品生产和流通环节;减少具体领域的多头监管主体。伙伴关系的建立主要通过整合已有的部门政策,并

18、逐步实现食品安全监管领域的信息资源整合。这次改革是“整体政府”理念在中国行政垄断改革中的一次大胆尝试,值得我们密切关注。然而,“协商式组织结构”尚未被有效引入行政垄断改革,这主要是因为中国长期存在的强政府干预传统和社会组织不发达所致。 三、结语 从整体政府的实践来看,各国有不同的途径,加之不同力量的交织综合会把它们拉向不同的改革方向。当前中国的改革实践进程中,迫切需要借鉴整体政府理论来推动行政垄断改革的深入发展。行政垄断的改革同时涉及制度层面及其微观机制。一方面,改革应考虑制度层面的宏观设计,如通过权力制约和平衡的宪政体制和监督机制,达到改变政府规制手段的目的。另一方面,还应适当引入市场条件下的竞争机制。竞争机制的引入不应局限于简单的成本收益比较,正如马克思指出资本主义市场经济内蕴含着生产力和生产资源的内部矛盾,卡尔波兰尼认为自动调节的市场机制是不可行的。因而政府手段的规制出现问题时,利用市场手段的调节同样可能面临无法克服的弊病。因此,本文认为应在总结“整体政府”改革的经验与教训基础上,实现“内、外、上、下”四个维度的联合。“内”是指行政垄断企业内部的合作,意味着一种新的组织结构形式,它的“联合”途径包括新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等;“外”是指行政垄断组织之间的合作,意味着一种跨组织的工作方式,它的“联合”途径包括分