教育投资主体多元化

1、教育投资主体多元化随着知识经济时代的到来，知识产业正在逐渐成为社会的主导产业， 拥有高素质的人才已经成为衡量一国竞争力的重要因素。作为提供知 识、培养人才的教育事业，也必将成为经济发展和社会进步的重要动 力源。在我国，实施科教兴国和人才强国战略，坚持教育优先发展的 方针，是自“十五”规划以来的发展思路。教育事业发展规划的实施 需要一个强有力的经济支撑，教育投资体制创新就是实现教育发展规 划目标的制度基础。本文从我国历届五年规划中相关教育投资的规定 出发，以公共产品理论为基础，从教育投资主体多元化的角度对这个 问题实行了分析，为我国教育投资体制的改革实践提供了理论依据。一、我国历届五年规划中相关

2、教育投资问题的规定关于教育投资体制的内容，在历届五年计划或规划中都有所涉及，回 顾这些内容，我们能够发现，政府、社会、个人教育投资主体多元化 的格局正在逐步形成和完善。在“八五”计划中，提出了“合作办学、社会力量办学进一步发展的 要求”，初步建立了以政府办学为主、社会各界共同参与的体制，形 成了教育经费以政府拨款为主、社会其他渠道为辅的格局。这个时期 的教育体制改革还不能很好地适合社会主义市场经济的需要，基础教 育片面追求升学率和学生学业负担过重的问题尚未根本解决，全社会 兴办职业教育的机制还没有建立起来。在“九五”期间，我国更加注视社会力量办学的要求，而且增强了社 会力量办学的立法工作，以中

3、等以下教育特别是各级职业教育为重点， 积极发展各类民办学校。规定现有公办学校在条件具备时，也可酌情 转为“公办民助”学校或“民办公助”学校。提出了到 2010 年，基本 形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民 办学校共同发展的格局。其中，对于高等学校投资和管理体制的改革， 提出了以“共建”和“联合办学”为主要形式，扩大学校投资渠道和 服务面向，淡化和改变学校单一隶属关系的要求。到“十五”时期，我国教育管理体制改革持续完善，确立了“在国务 院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育 管理新体制，初步形成了“在国务院领导下，分级管理，地方为主， 政府统筹，社

4、会参与”的职业教育管理新体制，完善了“中央和省两 级管理，以省级政府管理为主”的高等教育管理体制。“十五”期间， 也是我国办学体制加快改革、民办教育快速发展的时期。到2005 年，全国各级民办学校（机构）学历和非学历教育在校学生已达 3057.55 万人，比 2000年增加了 1685.45 万人，年平均增长 17.38 。以政府 办学为主体、社会各界共同办学、公办学校和民办学校共同发展的格 局进一步形成。此外，还颁布了民办教育促动法及实施条例、 中外合作办学条例及实施办法，进一步从法律上确认了民办教育 的法律地位，放宽了教育投资的进入门槛。当前，教育问题已经成为影响我国社会经济健康发展的一个

5、焦点和热 点问题，以科学发展观为指导的“十一五”规划的出台，进一步强调 了要坚定不移地实施科教兴国和人才强国战略，要坚持教育优先发展 的方针，这是我国提升自主创新水平、建设国家创新体系的一项长远 的基础工作。要落实科学发展观，实现经济增长方式从“三高一低” 的粗放式经营转移到依靠科技进步和提升劳动者素质上来，必须把教 育放在优先发展的战略地位，加快教育发展，推动人力资源开发。在 新时期的“十一五”规划中，已经对我国的教育发展与改革做出了整 体部署，提出了以全面实施素质教育为核心的“普及、发展、提升” 的三大任务。具体来讲，就是要求强化政府对义务教育的保障责任， 普及和巩固义务教育，大力发展职业

6、教育，提升高等教育质量。此外， 增大教育投入，建立有效的教育资助体系，发体现代远程教育，促动 各级各类教育协调发展，建设学习型社会，也已成为社会各界的共识。 继续深化教育管理体制改革，持续巩固和完善已经建立的农村义务教 育、职业教育、高等教育的管理体制。推动办学体制改革，积极发展 民办教育，鼓励探索多种途径发展教育的新模式，促动教育多样化发 展。以上历届的五年规划中，虽然都多次提及到增大教育投入，积极发展 民办教育，促动教育多样化发展等问题，特别是在“十一五”规划中， 对职业教育的重视水准日益提升，但这仅仅我国教育体制改革的宏观 设想。如何从具体的操作层面，对教育投资问题实行理论论证和现实 分

7、析，提出切实可行的、符合我国现实国情的措施，才是加快教育体 制改革，改变当前教育问题成为社会矛盾的关键所在。二、公共产品理论为教育投资主体多元化提供了理论支撑我们这里所讲的教育投资主体多元化，是指广开投资渠道，充分调动 国家、社会各界和个人的力量，实现各个方面的系统配合，由过去计 划经济体制下的政府一元化投入转变为国家、社会、企业和劳动者个 人的多元化投入。随着社会主义市场经济的发展，公共财政在我国逐 步确立，作者认为，教育的准公共产品属性能够为教育投资主体多元 化提供理论支撑。按照现代公共经济学理论，全社会的产品能够分成三大类：私人产品、 公共产品和准公共产品。私人产品在消费时具有排他性和竞

8、争性特征， 购买者通过支付该产品价格而取得所有权，并排斥他人消费这种产品。 公共产品具有非排他性和非竞争性的基本特征，公共产品的效用在不 同消费者之间不能分割，任何消费者对公共产品的消费都不会削弱或 减少其他消费者对同一消费品的使用，也不会影响整个社会的利益。 因为这类产品无法实行成本核算或成本核算的费用较高，所以，这类 产品一般都是由国家免费提供。准公共产品兼有上述两种产品的特征， 这种产品所获得的收益一部分归所有者享有，另一部分由所有者以外 的社会公众享有，这种现象被称为收益的正外溢性现象。按照这个理 论来划分，作者认为，教育事业从整体上看属于准公共产品，它既具 有私人产品的性质，又具有公

9、共产品的特点。但是，不同阶段的教育， 公共性也有所不同。从初等教育到中等教育，再到高等教育，还有成 人教育和职业教育，教育的目的性在持续增加，与每个人职业的相关 性也越来越强，其公共产品的属性在逐渐淡化，私人产品的属性在持 续增强。所以，对于教育投资主体的理解，我们理应根据不同的教育 阶段，明确不同的投资主体。从义务教育来讲，它属于一种纯公共产 品，关系到一个社会的起点公平问题，是每个公民都理应享有的权利， 费用理应由政府承担。从发达国家的经验来看，政府教育支出的绝大 多数也都是用于义务教育上。而从我国当前的情况来看，在教育投入 的分工上，中央和省级财政的投入主要用于高等教育，基础教育则由 县

10、乡政府来承担。我国各地区经济发展差别比较大，财政体制改革还 没有到位，事权与财权不对应，层次越低的政府，财力规模越小，而 县乡财政收入不足的部分，中央和省级财政又不能即时给予支持，所 以，给县乡政府带来很大的负担。从我国乡镇一级的义务教育情况来 看，普遍实行的是乡级政府负责制，根据 2004 年的调查，在农村义务 教育投入中，乡镇负担 78，县财政负担 9，省地财政负担 11， 中央财政负担 2。乡镇财政负担的义务教育费用占乡镇财政收入的 70-80 ，而乡镇财政收入的绝大多数来自农民，也就是说，实际上 义务教育的费用绝大多数出自农民。可见，这种财政分配状况与不同 阶段教育公共产品性质的划分是

11、错位的。高等教育和职业教育，因为 其私人产品性质较义务教育阶段更加明显，所以，投资主体不应局限 于国家政府，能够采用多元化的投资渠道。在保证政府投资的基础上， 放宽教育投资进入的门槛，鼓励企业、社会组织团体、个人投资的加 入，形成多元投资主体共存的局面，这也是现代公共经济理论给我们 的启示。三、我国现实的国情和教育投资状况决定了政府、社会和个人共同负 担发展教育的必要性随着社会的发展，教育科技对经济增长的贡献越来越大，国家的综合 实力和国际竞争力将越来越取决于教育发展、科技进步和知识创新的 水平。简来说之，未来国家间的竞争，最根本的将是教育竞争。不过， 与世界各国相比，当前我国教育落后的状况仍

12、然十分严峻。就高等教 育来讲，我国高等教育的毛入学率 1993年为 3， 1999年为 10.5 ， 2000 年在高校普遍扩招后达到 11%。到 2005年，高等教育毛入学率达 到 21，比 2000年提升了 10 个百分点，能够说，进入了国际公认的 大众化发展阶段。但与发达国家相比，差别仍然较大。美国高等教育的毛入学率 1994年为 96，德国为 49.5 ，韩国为 50.8 ，日本为 59.6 。按照我国当前教育事业发展的规划，到 2020年高等教育的毛 入学率能够达到 40，而这仅为发达国家 20 世纪 90年代的水平，由 此能够看出我国教育事业落后的严峻形势。为了扭转教育科技的落后

13、局面，我国也增大了教育的发展力度。从十五大提出科教兴国战略以 来，逐渐提升了中央财政支出中教育经费所占的比例，不过与世界其 他国家相比，我国仍然是世界上教育经费占GDP比重较低的国家之一。教育经费占国内生产总值的比重，世界平均水平为 4.9，发达国家为 5.1，欠发达国家为 4.1 ，而我国的水平不但低于发达国家，也低 于世界平均水平，具体情况见表 1, 有限的财政资金投入根本满足不了 高等教育日益增长的需求。从表1的情况来看，虽然我国的教育经费占 GDP之比由1985年的2.5 % 增长到2002年的5.4 %，财政性教育经费占 GDP之比由1985年的2.5 % 增长到 2002 年的 3

14、.41 %，绝对数额也有极大提升，但是根据这个组数 据及相关资料，仍可反映出我国教育投资中存有的问题。首先，我国 教育经费增长虽然较快，但与现实需求仍有较大差别。在我国，除北 京大学等少数高等院校和一些大中城市的重点中小学校外，其他各类 学校普遍认为自己经费不足，特别是边远山区的农村，教育资源更是 严重不足。其次，国家财政性教育经费的增长较为缓慢，政府投入明 显偏低，而且投向不均衡，偏向高等教育，基础教育投入薄弱。相关 统计资料表明，中小学人均公用教育经费自1 999年以来实际上呈下降趋势，乡村小学生的人均公用经费每年不足28 元（程刚， 2003）。我国法律明确规定实行九年制义务教育，这是理

15、应依靠财政性拨款来支 撑的。政府作为国民教育投资最重要的主体，还有待于增强对教育的 投入，特别是对基础教育的投入。第三，在其他投资主体中，社会团 体、家庭、个人、企业对教育投资的作用未能有突出表现。据相关数 据显示，中国国有企业中，有 30%以上的企业人力资本投资仅仅象征 性地拨一些教育培训费，人均每年在 10 元以下； 20%左右的国有企业 对教育、培训方面的投入，人均每年在 10 元30 元之间；绝大多数亏 损企业已经基本停止了人力资本的投资；部分有水平的企业也已经放 弃或准备放弃岗前与中长期的教育培训。过去附属于国有企业的职业 教育机构近几年来被撤销的占总数的 45，被合并的占总数的 4

16、7。 第四，缺少调动民间资源的有效措施。改革开放以来，社会团体及企 业、个人热心教育公益投资的很多，但政府在调动民间资源方面仍然 缺乏有效的激励措施。例如，向教育机构捐赠虽然按照我国的捐赠 法能够享受相关免税优惠，但实际上这个规定因具体政策迟迟不能 出台而得不到落实，事实上抑制了民间资源投向教育事业的积极性。这些问题的存有，一方面与我国的实际国情相关，作为一个发展中的 大国，经济发展水平不高，人口众多，长期的计划经济体制偏重于教 育的意识形态功能，强调政府为主的投入。要实现教育的全面普及， 提升和实现高等教育大众化的目标，仅靠国家财政是难以提供充足资 金的。另一方面，也说明我国教育投资体制不合

17、理，急需完善。当前， 人民群众对高质量的教育有着强烈的需求，社会对人才的需求也日益 多样化，企业、个人群体中蕴含着投资教育的水平和动力，在这种情 况下，转变思想观点，发展民办教育，形成民办教育与公办教育共同 发展的格局，既符合教育产品属性的要求，也符合我国社会发展的现 实需要。所以，为了实现“十一五”规划提出的教育目标，我们在增 大政府投入的基础上，要努力实现教育投资主体的多元化。此外，从我国教育发展的整体水平来看，与现代化建设和人民群众的 需求仍有很大差别。 2004年，我国 15 岁以上人口平均受教育年限虽然 超过了世界平均水平，但与经济合作组织(OECD国家的平均水平相比,仍低 3 年以

18、上，并且从业人员中受过高等教育的仅为 7.2，明显低于 2000年 12.6的世界平均水平。城镇从业人员中，技能劳动者占 32.9 ，技师和高级技师仅占 4。高层次、创新型人才明显不足，这 些不但影响着我国自主创新水平的提升，而且从长期来看，已成为建 设创新型国家的主要障碍。三、实现教育投资主体多元化的思路20 世纪 70 年代末以前，我国高等教育一直实行由国家财政和各地财 政统一负担的单一化投入模式，人们能够不花钱上大学，这是沿袭了 高等教育社会责任说的投资理论，但是很明显，这个理论在我国现有 经济条件下是难以实现的。 80 年代以后，随着社会对高等教育需求规 模的持续扩大，其资金来源也举步

19、维艰。我国政府自 1985 年对整个教 育体制实行改革以后，随着个人教育补助制度的改变、收费标准的持 续提升、教育附加费用的征收以及各种鼓励社会团体集资办学等优惠 政策的出台和完善，政府预算外教育投资比重越来越高，我国的教育 投资开始形成了多元化的格局和态势。 1995 年颁布的中华人民共和 国教育法第 50 条规定：国家建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措 经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育 经费的稳定来源。虽然我国高等教育多渠道筹措教育经费的格局已经 形成，但是，我国的教育发展仍然长期受到经费短缺问题的困扰。尤 其是自 1990 年以来，高等学校为了满足社会发展对高

20、等教育的需要， 持续的扩招使教育经费更显紧张。所以，为了缓解教育投资短缺的矛 盾，我们更应该积极实现投资主体的多元化。为此，从我国教育特别 是高等教育投资多元化的角度出发，作者提出了一些建议。其一，增大投入，突出重点。毫无疑问，我国政府有必要增大对教育 的投入，财政性教育经费占GDFP勺比重理应尽快达到4%,并尽可能早 地达到 5。政府教育投资的重点理应从高等教育投资转向义务教育投 资。在财政性教育经费的分配中,义务教育理应成为重中之重,政府 理应成为义务教育的完全责任主体,确保义务教育真正成为普适性的、 完全公平的福利教育。此外,特别要增强农村义务教育的普及问题。 政府理应每年拨出一定比例的农村义务教育专项资金,真正在农村普 及义务教育,提升农民的受教育水准。其二,积极鼓励、引导和规范企业对教育的投资,走官民结合的发展 道路。政府包办教育的时代已经成为历史,面对教育需求的持续扩张 和国民不同的教育需求,有必要走官民结合的发展道路。在高等教育 和职业教育投资上,形成政府、民间资本共存的局面。这样,一方面 能够有效地补充我国教育投入经费不足的问题,满足人们的不同需求； 另一方面还能够形成一个政府与民间教育共存的竞争局面,有利于教 育质量的