全面深化乡镇综合配套改革实践报告

1、 全面深化乡镇综合配套改革实践报告 湖北是一个农业大省，长期以来农村积累的体制性矛盾比较突出，省委、省政府把解决制约农村发展的体制和机制性问题作为长远性、基础性、根本性的工作放在突出位置。乡镇综合配套改革起源于农村税费改革的要求，随着农村税费改革的深入而不断深化完善。湖北农村税费改革取得阶段性成果后，为从根本上减轻农民负担，建立与税费改革相适应的农村管理体制、运行机制，加强农村基层政权建设和制度建设，省委、省政府经过充分调研，2003年11月出台了中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）（鄂发200317号）； 2005年7月下发了中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进

2、乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见（鄂发200513号）；2006年3月又下发了湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见（鄂办发200614号），全面推进并不断深化乡镇综合配套改革。 一、改革动因 湖北进行乡镇综合配套改革的目的，是适应完善社会主义市场经济体制的要求，改革与农村生产力发展不相适应的上层建筑和生产关系，通过体制和机制创新，转变政府职能，加强编制管理，构建新型农村公益性事业服务体系，切实提高对“三农”的服务水平，推进基层民主政治建设，促进农村经济社会持续、协调发展。湖北省委、省政府作出这个决策，主要是为了应对四个方面的

3、挑战。 第一，应对农民负担反弹的挑战，巩固农村税费改革成果。从2002年开始，湖北进行农村税费改革，取得明显成效。农民负担不断减轻，农村分配关系逐步规范，呈现出农村经济社会稳步发展，农民收入稳步提高，干群关系大为改善的喜人局面。但是，防止农民负担反弹的长效机制尚未建立，许多深层次的矛盾和问题尚未解决。一是财政供养人数多。这在我国是一个带共性的问题，湖北这方面的矛盾更为突出，财政供养系数高于全国平均水平，也高于周边省份。湖北人口6000多万人，财政供养人员统计数为142万人（有人分析实际超过二百万，其中3/4集中在县乡两级），财政供养人员系数为2.36，而周边的河南、安徽、江西和湖南四省的财政供

4、养人员系数分别为2.14、1.64、2.28、2.16。吃财政饭的人多，发工资困难，一直困扰着各级政府，乡镇政府困难更多。二是财政收入来源窄。随着农村税费改革的深入，特别是免征农业税后，给予乡镇的转移支付资金是一个固定常数，乡镇的财政收入短期内难有大幅度的增长，收支矛盾将会越来越突出。由于经费不足，有些地方日常工作无法运转，只能靠借、赊、欠过日子。三是乡镇债务重。全省大部分乡镇负债，少的几十万元、几百万元，多的达千万元以上。这些情况表明，不精简乡镇财政供养人数，彻底改变“食之者众，生之者寡”的状况，必然导致一些地方、一些单位想方设法向农民收费，又会回到“收费养人，养人收费”的老路，农民负担势必

5、反弹。一些地方在税改后出现农民负担转移现象，收费由农业税费向行业税费转移；乱收费的对象由农民向学生转移；由直接要钱要物向强制服务收费转移；乱收费向乱罚款转移。一些地方流传“吃了财政吃专款，吃了专款吃借款，吃了借款吃罚款”的说法，反映了乡镇财政入不敷出的情况，吃来吃去，最终都是吃农民的。因此，精简乡镇机构和人员，是巩固农村税费改革成果无法回避的“坎”，是必须闯过的“关”。 第二，应对农村基层管理体制落后的挑战，加快转变政府职能。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，农村基层管理体制不适应的问题日益突出。一是机构设置层次过多，部门之间职责交叉重复，工作效率低。二是政企、政事、政社不分，政府包揽

6、了许多本应由企业、市场、社会团体和中介组织管的事，该管的事没管好，不该管的事管得过多。三是行政执法随意性大，侵权行为时有发生。乡镇职能的错位、越位、缺位现象非常普遍，与市场经济要求严重不适应，直接制约经济发展，危害党的执政基础。过去的改革由于没有抓住转变政府职能这个关键问题，或在改革中没有把它落到实处，只是在机构的裁减和隶属关系的转移上想“点子”、“抠人头”，乡镇究竟管什么、怎么管一直没有解决好，工作模式还是老一套，不少乡镇虽然领导叫累，干部叫苦，但农民还是不满意。建立与社会主义市场经济相一致的政治经济制度，从体制创新入手，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制

7、，建设服务型、法制型政府，实现政府管理职能和治理方式的转变，为经济发展提供良好的市场环境、法制环境和制度保证，已成为势在必行的现实选择。湖北从建立有限责任政府、建立新型的农村管理体制着眼，将乡镇政府职能概括为五句话：落实国家政策、发展乡村经济、兴办公益事业，提供公共服务，维护社会稳定。从乡镇行政机关和事业单位体制创新入手，全面改革农村中上层建筑不适应经济基础的部分，扩大基层民主，实行简政放权，建立充满活力的乡镇政府。 第三，应对基层干部工作方式简单的挑战，建立高素质乡镇干部队伍。乡镇干部素质的高低，关系到党的路线、方针、政策和各项工作措施能否落实到基层，关系到党和政府在人民群众中的形象。广大乡

8、镇干部长期战斗在第一线，任务重、待遇低、风险大，在完成急难险重任务，促进农村经济发展，保持农村稳定方面，发挥了重要作用。但随着改革开放的深入，民主政治建设进程的加快，广大人民群众的民主意识、法制意识和参政意识不断增强，农村的社会、政治、经济状况发生了很大变化，对乡镇干部的要求越来越高。乡镇干部的整体素质与新形势、新任务的要求还有较大差距，干部队伍的知识结构、专业结构、年龄结构不够合理，对现代行政管理知识、市场经济知识、法律知识掌握不够，创新意识和创新能力不强。适应农村发展新形势，既要靠干部的自我加压来学习提高，也要靠良好体制的推动来促进他们。推进乡镇综合配套改革，引入竞争机制，有利于提高乡镇干

9、部的整体素质，有利于转变工作作风，改进工作方法，提高工作水平。 第四，应对农民科技服务缺乏的挑战，加强农村公益性服务。农村生产力水平高不高，一个重要的标志是农村社会化服务体系是否完善。以传统的“七站八所”为主要载体的农村公益服务体系，作为政府向农村提供公益服务的主体，曾经做出过重要贡献。但是，由于管理体制与运行机制的原因，农村社会化服务体系不适应新形势发展要求的问题越来越突出。主要表现是，用人机制不活, 缺乏竞争，做好做坏一个样，做不做事都拿钱，真正懂技术的人才难以留下来，留下来的人大多数不懂技术，服务质量不高；经费保障不足，县乡财政困难，拔给事业单位的经费不足，主要靠向农民收费办事养人，税费

10、改革后堵死了向农民收费的渠道，许多乡镇事业单位，已经负债累累，难以为继，一大批人员在另谋生路，不少单位多年来处于“有牌无人，有名无实，有人无技”的状态，早已是“线断、网破、人散”的局面；职责不清，乡镇政府对应该承担的公益性服务职能，没有真正履行到位，农民没有得到应有的公益服务。这些问题的存在，影响了对农民的服务，阻碍了农村生产力的发展。因此，必须通过改革，创新机制，把农村社会化服务提高到一个新水平。 实践证明，农村税费改革已直接触及到农村积患已久的深层次体制和上层建筑问题，单抓减负，不仅税费改革难以深入，而且已取得的成果也难以巩固。省委、省政府深感解决根本问题要做好“加减法”，一方面要大力发展

11、经济，增加总量；另一方面要压缩财政供养人员，减少支出。只有下定决心，突破乡镇改革这个难题，否则，加快湖北发展，实现中部崛起的战略目标难以实现。省委、省政府的领导同志讲，现在搞改革很难，不改今后更难，我们这一届共同解决了这一难题，下一届就好办了。只有在农村税费改革的同时，配套抓好乡镇体制改革，才能避免“减轻加重再减轻再加重”的“黄宗羲定律”怪圈；只有适应社会主义市场经济发展的需要，转变政府职能，理顺各方面的关系，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，才能避免“精简膨胀再精简再膨胀”的“帕金森定律”怪圈；只有同时抓好这两方面的综合改革，才能跳出“黄宗羲定律”和 “帕金森定律”这两个怪圈。

12、 二、改革内容 乡镇综合配套改革是继农村税费改革后更为深刻的农村改革。改革内容，概括起来主要包括乡镇行政机关改革和乡镇事业单位改革这两个大的方面。 （一）推进乡镇行政机关改革。核心是“一规范三精简”：即规范乡镇机构设置，精简领导职数，精简内设机构，精简工作人员。同时逐步推进基层民主政治建设。 1、规范乡镇机构设置。乡镇设党委、人大、政府三个领导机构，不再设立政协机构（政协工作由一名党委成员分管）。乡镇设立人民武装部。乡镇共青团、妇联、工会组织的设置按有关章程执行。乡镇与村之间不设立中间层次的管理机构。 2、精简领导职数。实行领导班子交叉任职。每个乡镇设党委委员7-9名。其中，党委书记原则上兼任

13、乡镇长；党委副书记3名，1名担任人大主席，1名兼任纪委书记，1名兼任常务副乡镇长；其它党委委员兼任副乡镇长、人武部长、组织宣传委员等职务。 3、精简内设机构。将原乡镇的所有内设机构按相应职能重新合并，成立三个“办公室”，即党政综合办公室（加挂综治办牌子）、经济发展办公室（加挂防汛抗旱指挥部牌子）、社会事务办公室（加挂计划生育办公室牌子）3个内设机构。规模较小的乡镇，只设1个综合性办公室。 4、精简工作人员。在各县（市、区）已核定的乡镇行政编制总额内，一、二、三类乡镇的行政编制分别不超过45名、40名、35名。按照这个要求，清退非在编人员，重新核定编制。机关干部按照“公平、公正、公开”的原则，采

14、取考试和考评相结合的办法，实行全员竞争上岗。 5、加强基层民主政治建设。一方面扩大乡镇领导干部选拔任用中的民主。坚持党管干部原则，扩大党员群众在乡镇领导干部选拔任用中的民主，在乡镇领导班子换届选举中，逐步推行党员推荐、群众推荐、党代表大会和人民代表大会选举的“双推双选”办法产生乡镇党委和政府班子成员，具体办法是：自荐报名，资格审查；“海选”推荐，组织审定；差额竞选，依法选举。召开由党员、人大代表、村民代表参加的推荐会，推选出党政班子的初步候选人，经县市委审查批准后，再召开党代会，差额选举党委书记。根据领导班子交叉任职要求，从党委书记、副书记、委员中提名正副乡镇长和人大主席候选人，提交乡镇人民代

15、表大会依法选举产生。同时，进一步试行乡镇党代表大会对党委书记、副书记“差额直选”。另一方面建立健全乡镇政务公开制度。依法规范乡镇干部行政行为，强化对乡镇领导干部的民主监督。规范政务公开的内容和形式，建立和完善各种制度，公开办事依据、程序和结果，让群众依法享有对乡镇政务的知情权、参与权、决策权和监督权。 （二）推进乡镇事业单位改革。核心是“两转三建立”：即转变经费管理方式，转变单位用人机制；建立养老保险制度，建立“以钱养事”新机制，建立公益性服务考评机制。 1、设立新的财经所。将原财政所与经管站合并，重新设立财经所，属乡镇直属事业单位。编制实行总量控制，动态管理，以县（市、区）为单位，平均每乡镇

16、不得超过17人，人员由原财政所与经管站人员按同比例竞争上岗组成，并根据免征农业税的实际逐步核减。 2、规范设置县级延伸、派驻乡镇机构。县级法院、公安、司法、工商、地方税务、国土资源、交通、林业机构可以延伸、派驻乡镇，原则上实行区域设置，不搞一镇一所（站），精简人员，定编定岗。江汉平原及沿江滨湖地区的原乡镇水利站，在精简人员的基础上，由省有关部门提出范围和标准，按流域（水系）整合、组建水利管理站，属县（市、区）水利部门的派出机构，为公益性事业单位，人员实行招聘。延伸、派驻乡镇的机构，人员经费由县市主管部门统一管理，党的组织关系属地管理，人事任免等重要事项必须按有关规定征得乡镇党委同意。 3、引导

17、乡镇直属事业单位面向市场转换机制。按照“行政执法职能由县级行政主管部门行使，行政管理职能并入乡镇政府，公益性服务由政府采购，经营性活动走向市场”的规定。除农村中小学、卫生院、财经所和按规定设置的延伸派驻机构外，乡镇其他直属事业单位在清退非在编人员的基础上逐步转为公益性服务组织或企业，到民政或工商部门办理法人登记手续，成为独立法人，依法产生法人代表。乡镇事业单位转制后，人员退出事业编制管理序列，其个人档案资料移交县（市、区）人才交流服务机构或劳动保障就业机构代管。如果仍在转制后的企业或服务组织工作，由转制单位与其签订劳动合同，按企业职工有关规定管理。 4、对乡镇公益事业服务人员实行总量控制。以县

18、（市、区）为单位，乡镇财政所、国土资源所、林业管理站、交通管理站和由县（市、区）派驻的动物防疫监督、血吸虫病防治人员，加上乡镇定岗招聘从事农村公益性服务的人员（或县级业务主管部门派出的从事农村公益性服务的人员），按乡镇平均40人进行总量控制。 三、改革障碍 乡镇综合配套改革涉及干部职工的切身利益，由于长期受封建传统和计划经济体制的影响，“官本位”思想在人们头脑中根深蒂固，很多人习惯于“铁饭碗”、“铁交椅”、“铁工资”，存在许多不利于推进改革的思想，加上客观条件的限制，改革中遇到许多障碍。 第一，认识障碍。在基层领导干部方面：一是观望等待思想。主要表现在乡镇事业单位改革方面。乡镇事业单位人员多，

19、困难大，改革非常复杂，加上在“以钱养事”模式的选择和转变事业单位性质等方面认识不够统一，导致一些地方改革的决心不大。特别是国家有些文件下发后，一些部门、一些同志对坚持我省乡镇综合配套改革政策心存疑虑，刻意强调自身部门的重要性，竭力维护部门利益，对所属站所改制有抵触情绪。二是求稳怕乱思想。当前农村改革发展的任务很重，各种矛盾焦点集中，特别是乡镇综合配套改革涉及到很多人的切身利益，容易引发一些事件的发生。一些乡镇领导拉不开情面，既不敢得罪上级职能部门，又不愿得罪身边工作的同事和下属，难以精简分流人员；还有一些人认为不搞改革也能混得下去，只是多发几个人的工资。在这种情况下，一些同志对改革缺少动力，对

20、一些棘手而又必须从根本上解决的问题，能拖就拖，能压就压，能推就推，甚至于掩盖矛盾，求一时的表现稳定。三是依赖上级思想。目前的农村综合改革不像农村税费改革那样上面可以给钱。一些地方片面强调困难，不愿向内使劲，过于依赖上级拨款，改革缺乏主动性。 在乡镇干部职工方面：一是怕失业。认为精简人员意味着失去工作，失去饭碗，以后生活无着落。二是感到丢面子。主要是在职乡镇领导认为自己在基层奋斗十多年，好不容易才熬成乡镇领导干部，自己又没犯错误，也不是能力不行，只是由于改革后职数减少，又变成了一般干部，觉得在父老乡亲面前抬不起头来。三是对补偿期望值过高。分流人员往往跟金融、石油、烟草等行业的高标准补偿相比，希望

21、一次性安置费达到七、八万甚至十多万元。四是心理不平衡。主要是40-50岁年龄段的人，有的跟自己原先的同学比，跟外单位比，认为自己的主要精力和青春都奉献给了乡镇，现在家庭负担重，年龄偏大，技能落伍，很难实现再就业，觉得不公平。 第二，资金障碍。从长远看，推进乡镇综合配套改革能起到减支作用，但近期在安置分流人员和参加社会保险方面需要大量的资金，而目前国家没有政策支持，县乡财政又比较困难，难以承受。大部分乡镇债务沉重，许多地方欠发乡镇工作人员津补贴，有的工资没有完全发齐，还有不少乡镇工作人员为单位垫付了资金。现在分流人员要求一次性补发工资、收回垫付的资金，改革使这些历史遗留问题成了必须迅速解决的难题

22、。 第三，政策障碍。由于湖北的改革比较超前，中央虽然提出了改革的大方向，但没有明确具体的政策，基层干部担心搞快了，将来有些方面与中央政策要求不符，基层不好操作。因而一方面在摸索和试验，另一方面在等待中央的政策出台。省内各地财政状况不同，干部收入差异大，补偿的金额大有差异，统一政策与地方实际难以衔接。 第四，法律障碍。由于改革是试验，现行的有关法律规章并没有被废止，在强调依法行政的今天成了重要的障碍。如农技推广法、计划生育法、地方政府组织法、公务员管理条例等法规对乡镇机构设置、机构性质和公务员身份等方面的规定，使改革中机构设置和人员身份转变等工作面临许多困难。 四、改革难点 乡镇综合配套改革的重

23、点和难点主要是四个方面，即“钱从哪里来”、“人往哪里去”、“公益服务事业如何办”、“改革成果如何巩固”。 （一）多途径筹措改革成本。总的原则是，各地自力更生为主，省里适当支持为辅。改革成本以县市为单位统筹考虑，县乡主要通过调整财政预算、拍卖闲置资产、划转有效债权、分期支付补偿等办法解决资金困难。省里对改革的直接支持，主要是对分流在编在册人员给予一次性人平4000元的奖励补助，2004年全省共拿了亿元；对7个试点县（市、区）给予提前借支2005-2007年转移支付1.2亿元。在保持原有支持政策连续性的基础上，省委、省政府2005年又筹措12.6亿元的资金，用于支持乡镇事业单位改革建立基本养老保险

24、制度。 （二）妥善分流富余人员。湖北乡镇财政供养人员较多，加上一些地方经济发展不够，就业比较困难，人员分流的压力比较大。改革中各地坚持以人为本，有情操作，努力探索人员分流办法。 一是妥善安置乡镇行政机关分流人员。省里明确规定，行政机关竞岗必须在具有公务员身份的人员中进行，人员精简工作与选派优秀干部到村党支部任职相结合；机关分流人员的公务员身份给予保留，并严格按政策发放生活费；对公务员自愿要求辞职的给予支持，并按规定办理手续。不对公务员采取买断分流的方法，公务员的社会保障也不能比照企业人员的办法，随着全国统一的公务员社会保障制度的建立，逐步考虑和实施。 二是为转制事业单位的人员办理养老保险，解除

25、后顾之忧。2004年，省财政已经安排1.2亿元为试点县（市、区）转制分流人员办理养老保险。2005年，又筹集12.6亿元帮助全省其他地方转制事业单位人员补缴1995年-2005年的养老保险。保留的事业单位在人员竞争上岗中，对骨干技术人员特别是国家大中专学校毕业分配到乡镇工作的技术人员，给予一定的政策倾斜。 三是规范自愿置换身份人员的手续。做到“六个一”：一张表（自愿置换身份申请表）、一张榜（自愿置换身份各种数据公示榜）、一份合同（自愿置换身份合同）、一个存折（经济补偿金由财政直达个人的银行账户）、一本手册（基本养老保险手册）、一个证（再就业优惠证）。 四是多途径安置分流人员就业。对改革中分流的

26、干部职工，不搞一分了之，而是制定相应的优惠政策，帮助和支持他们开拓新的就业渠道。主要采取：通过农村“养事”项目消化一批，鼓励创业扶持一批，外出谋职送走一批，充实基层安置一批，转制单位留用一批，提前退休休息一批，全省不少地方的分流人员又重新找到新的就业岗位。 （三）加快发展农村公益性服务事业。改革的一个重要目的，就是要让农民得到优质的科技服务。湖北在乡镇事业单位改革中的最大特点，是率先实行“政府采购，花钱买服务”，即建立“以钱养事”的新机制。核心是解决五个问题： 第一，解决事的问题。首先明确什么是农村公益性服务之事。 一是明确服务内涵。乡镇农村公益性服务主要是由政府组织实施，财政筹措经费，为农民

27、生产、生活和农村经济社会发展提供的基本公共服务。 二是明确乡镇公益性服务的基本内容。为便于指导，省直有关部门分别就农业技术服务、畜牧兽医服务和监督、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务等，提出了农村公益性服务的基本内容，供各地在实际工作中参考。 三是明确如何确定乡镇的公益性服务内容。主要依据法律法规和政策的规定、当地的实际、财力的许可及农民的基本需求，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门提出本地的日常公益性服务项目，县（市、区）政府统筹确定服务的重点内容。对突发性、不可预见性的公益性服务项目临时安排。 第二，解决人的问题。农村公益性服务的各项任务，归根结底由人来完成。落实服务

28、人员，调动其积极性，是实现“以钱养事”的重要一环。 一是明确农村公益性服务的责任主体和服务主体。政府是提供农村公益性服务的责任主体，负责确定项目、提供经费、拟定标书、组织实施、兑现合同。业务主管部门负责技术指导。所有具备承担农村公益性服务资格和能力的公益性服务组织、事业单位、企业和个人都可以成为服务主体。 二是明确农村公益性服务人员的资格准入制度。从事农村公益性服务的人员，必须具备相应的资格。资格审定由县级业务主管部门和人事部门共同负责。通过面向社会公开考试、考核等办法，对达到学历、职称、业务技术、思想素质等要求的人员，认定其具有从事农村公益性服务的资格，发给相应的资格证明。不具备相应资格的人

29、员，不得从事农村公益性服务工作。 加强服务人员业务培训。由县（市、区）业务主管部门制定培训计划，选定符合条件的培训机构, 对农村公益性服务人员，分批进行年度培训。 三是明确农村公益性服务人员的聘用和管理办法。选择定岗招聘制或县级业务主管部门派出制的行业，以县（市、区）为单位，乡镇财经所（原财政所、经管站合并而成）、土资源所、林业管理站、交通管理站和由县（市、区）派驻的动物防疫监督、血吸虫病防治人员，加上乡镇定岗招聘从事农村公益性服务的人员（或县级业务主管部门派出的从事农村公益性服务的人员），按乡镇平均40人进行总量控制。由县（市、区）政府根据实际，合理调剂人员构成，科学确定岗位数量；由乡镇政府

30、或县（市、区）业务主管部门会同人事部门面向社会公开招聘、竞争上岗、择优聘用具有从事乡镇农村公益性服务资格的人员。 选择委托服务的行业由委托服务主体聘用有资格的人中完成农村公益性服务。 对长期坚持在基层直接从事农村公益性服务的骨干技术人员，特别是国家大中专学校毕业分配到乡镇工作的技术人员，在聘用时应给予一定的政策倾斜。 第三，解决钱的问题。实行“以钱养事”新机制，需要一定的资金作保证。机制不好，有资金不能搞好服务；有好的机制，没有资金同样不能搞好服务。政府坚持“三个不变”，即乡镇公益性事业单位原有国有资产产权不变，保障公益性服务的经费渠道和原有基数不变，乡镇公益性事业固定资产的投资主体不变，并在

31、此基础上，保证“十一五”期间政府投入有较大幅度的增长。 一是明确财政保障农村公益性服务的资金来源渠道。按照中共湖北省委湖北省人民政府 关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见（鄂发200513号）规定的项目和标准，县级财政按照部门预算的要求，纳入年度财政预算的农村公益性服务经费资金；省级财政对实行“以钱养事”新机制乡镇的补助资金；农村税费改革转移支付中专项用于农村公益性服务的资金；上级拨付的其他农村公益性服务专项资金。 县级财政农村公益性服务资金最低预算标准为：种植业每亩不低于1元；畜牧防疫每户不低于2元；文化体育每人不低于0.5元。计划生育按有关规定核定预算，广播电视、水利、水

32、产、农机和其他社会公益性事业也根据实际，确定最低预算标准。 二是明确省级财政补助资金的测算与使用方法。从2005年起省财政对46个粮食主产区，按每个乡镇3万元的标准，安排专项资金，补助公益性农业技术推广。2006年对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务（含水产、农机）、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按每个农业人口5元的标准确定。从2007年起，省财政按每个农业人口10元的标准对乡镇农村公益性事业进行补助，全省共计4亿多元，乡平40多万元。 三是改革服务经费核算方法。财政对农村公益性服务的经费不再按服务主体人数的多少安排，改为按服务主体承担服务项目的多少提供。按照项目合同管理办法

33、，农村公益性服务经费必须落实到每个具体的服务项目，资金随着项目走，不得用于项目之外的人头经费或其他开支。发包单位在核算每个项目需要的经费数量时应考虑以下几项因素：一是直接承担公益性服务项目人员的劳务报酬；二是直接承担公益性服务项目人员应由单位负担的养老保险费；三是开展公益性服务项目必要的物化投入。 四是完善服务经费拨款方式。农村公益性服务的项目经费，根据合同规定，按时间、工作进度拨付，并预留一定比例的资金，按年终考核的结果结算。财政部门采取国库直接支付的办法直达给承担服务的主体，保证专款专用。 五是搞好资产管理和使用。承担农村公益性服务的主体应有固定的场所和必要的资产。改革时经核定的国有净资产

34、和改革后由财政投入形成的资产属国有资产，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门统筹管理。建立健全国有资产管理体制，不得随意改变国有资产产权性质和用途，确保国有资产保值增值。在确保农村公益性服务固定资产功能不变的前提下，可以实行所有权与经营权相分离的运营模式，采取国有民营、公开招标、委托经营等方式，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门通过签订合同的形式，无偿提供给农村公益性服务使用，或者有偿租赁给经营性活动使用。 第四，解决模式问题。省委、省政府总结各地的经验，在单位转变性质，人员转变身份的前提下，确定三种具体形式供选择。 第一种：委托服务制。原乡镇事业单位转制为企业或服务组织后，既承担乡镇政府委

35、托的公益性职能，又从事经营性服务。乡镇政府提出公益性服务项目，与企业或服务组织签订合同，明确经费数额和考核方式。企业或服务组织接受委托后，组织工作人员完成合同规定的公益性服务项目。 第二种：定岗服务招聘制。乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门，面向社会公开招聘具有从事公益性服务资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。 第三种：县级行政主管部门派出制。即“管理在县，服务在基层”。县级行政主管部门会同人事部门根据需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，从原乡镇事业单位人员中公开招考、竞争上岗、择优录用工作人

36、员，签订一定期限的聘用合同，派驻乡镇或区域专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和县（市、区）业务主管部门共同对派驻人员进行考核，人员实行动态管理。 具体采用哪种形式，由市州或县（市、区）决定，一个市州或一个县（市、区）对一种行业采取一种形式。无论采用哪种形式，都要体现“以钱养事”的要求，都要改革用工制度和工资制度，都要让农民群众得到实惠。 第五，解决管的问题。解决过去对农村公益性服务管理的薄弱环节。由政府承担的公益性职能，按照“财政出钱，购买服务，合同管理，农民认可，考核兑现”的要求落实。 一是明确实行项目合同管理。农村公益性服务项目发包单位和承担的服务主体，必须按照合同法的规定签

37、订服务合同，明确约定双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核结算、兑现办法等事项。服务项目必须一次性发包到服务主体，不得转包。合同期限按不同行业特点确定，一般以2年左右为宜。 二是明确考核方式。采取定时考核和随机抽查相结合的方式进行。可以采取百分制的评分方式考核。要积极探索建立村民代表、专业技术人员和领导小组相结合的考核评价机制，推行服务对象签字登记制度、服务项目台帐管理制度和考核评价结果公示制度，加强对项目事前、事中、事后的监管。考核尽量做到量化，不能量化的采取群众满意率进行考核。既要考核完成服务项目的数量，更要考核完成服务项目的质量和效果。 三是明确奖惩兑现办法。实行

38、绩效挂钩的兑现办法，考核结果与服务费用结算挂购。服务费用必须经过服务对象对服务质量签署意见，有关部门按合同进行绩效考评后才能最终结算。从事农村公益性服务人员的收入报酬不再执行事业单位的工资标准，按照承担公益性服务任务的多少和工作量的大小以及完成服务质量的高低，由合同约定。公益性服务搞得好，对农民增收贡献大的服务人员，其收入可以高于本地乡镇公务员的工资水平。对做出突出贡献的服务主体，各级政府或业务主管部门要给予适当的精神和物资奖励。 （四）努力巩固改革成果。以往多次机构改革后又出现反复，主要是编制控制不严，尤其是乡镇进人的渠道杂而乱。根据中央“乡镇机构编制只减不增”和“坚决堵住乡镇机构人员进口，

39、敞开出口，做到只出不进”的要求，强化编制管理，实现“实名制”、公开化。全省乡镇行政、事业编制重新定编，并实行省一级总量控制。各部门、各单位要将行政编制和事业编制严格区分，并逐一将编制落实到人；在此基础上，所有党政群机关、全额拨款事业单位以及具有行政管理与执法职能事业单位的人员编制情况，包括人员超编的单位，都要在网上公开，接受群众监督。目前，全省已经基本完成，在网上就可以查到每个乡镇的编制数额和人员情况。 五、改革做法 乡镇综合配套改革内容多，难度大。为了保证改革顺利推进，取得实效，省委、省政府在工作推动上重点突出了以下几个方面： （一）加强领导。省委、省政府把乡镇综合配套改革作为解决农村深层次

40、矛盾的基础性、根本性、长远性工作来抓。省委书记俞正声同志把改革工作拿在手上亲自抓，多次召开专题会议研究、协调解决重大问题，先后十多次深入到改革任务重、问题多、困难大的县市调查研究，指导试点工作。省委、省政府突出乡镇改革这个工作重点，为各地起到很好的表率和指导作用。京山县领导干部牢固树立正确的政绩观、积极的稳定观，在改革中不怕得罪人，不怕担风险，不计较个人得失，全力推进改革。改革伊始，县委就明确规定：没有竞聘资格的领导亲属必须先于其他人辞退，竞聘落岗的领导亲属一律不得走“后门”上岗或变相上岗，对科级以上领导干部的亲属逐一登记造册，接受广大干部职工监督。县委常委会专门作出规定：县“四大家”领导谁给

41、亲友所在单位、部门写条子、打招呼，就要谁把这个单位、部门的机构改革工作负责到底。在改革中，全县各级领导班子成员亲属有300多人下岗和分流，其中县级干部的亲属15人，正科级干部的亲属168人。通过领导垂范，全县上下在改革问题上形成共识，做到了一种声音，一个步调，一套方案。该县交管站要从14个合并为5个，人员由202人减为40人。县交通局长雷云安深有感触地说：这次改革是得罪了老领导、老熟人、老部下。如果没有县领导的坚定支持和各部门的密切配合，改革根本不可能完成。 （二）试点先行。乡镇综合配套改革没有现成经验，需要在试点中探索。推进改革有一个统一思想认识的过程。对此，省委、省政府对进展慢的地方不急、

42、不逼，而是采取典型示范的办法进行引导。省里选择咸安、麻城、老河口、安陆、监利、洪湖、天门7个县（市、区），在全面推进改革的同时，重点进行养老保险、人员自愿置换身份和推行农村公益事业“以钱养事”的试点，为全省的改革积累经验。每个市州都选定1-2个县，每个县选定2-3个乡镇先行试点。经过认真总结、提炼、规范，编写各地改革的典型材料，免费发送到乡镇，供全省各地学习借鉴。 （三）统一政策。为顺利推进改革，省委、省政府和有关部门颁发了一系列文件，主要在四个方面统一政策。一是统一机构编制政策。即统一乡镇机构设置、人员编制、党政领导班子职数、县级编制权上收到省。二是统一乡镇事业单位转制政策。规定的乡镇事业单

43、位一律转制为公益性服务组织或企业；人员退出事业编制管理序列，实行合同化用人管理制度。三是统一养老保险政策。对参保对象、保险种类、缴费标准、缴费方式作了明确规定。四是统一对共性问题的处理政策。省乡镇改革办公室对各地在实践中遇到的问题及时与相关部门协商，提出了一系列具体的处理意见。 （四）规范运作。严格按照“公开、公平、公正”的原则，实行全程阳光操作，在实际工作中坚持做到“四公开”。一是政策公开。把政策交给群众，凡群众关心的改革政策都通过印材料、发简报、设公示栏等形式予以公布。二是方案公开。在方案起草过程中，组织干部职工进行讨论，广泛听取意见和建议。正式方案下达后，再召开干部职工大会认真学习，细致

44、解释，使大家对方案清楚明白。三是过程公开。在干部职工竞编竞岗过程中，由人大代表、政协委员、纪检监察干部组成监督小组，对笔试、测评、答辩各环节实施全程监督。四是结果公开。考试成绩、民主测评结果都及时张榜公示。改革前的监利县，乡镇机关干部多达1302人，财政所多达773人。而号称“天下第一所”的容城财政所和红城财政所职工人数均在100人以上，由于两所很多职工是县里“头头脑脑”们的亲属，以往多次人事改革均“无疾而终”。监利县委决定，容城、新城两个财政所按“竞争上岗、全程公开”规则与全县同一比例分流。此举之后，机关冗员分流工作进展顺利。老河口市根据群众举报，发现有一乡镇干部在民主测评中有违纪行为，市委

45、立即责成市纪委立案调查核实，对3名当事人给予党纪政纪处分，严肃了改革纪律。 六、改革成效 乡镇综合配套改革的主要目标是“三个两”：即“两减”、“两提高”、“两发展”。“两减”是，减轻农民负担，减少财政支出；“两提高”是，提高党的执政能力，提高政府工作效率；“两发展”是，发展农村生产力，发展农村社会事业。目前，全省有改革任务的96县（市、区）1068个乡镇（办）都开展了乡镇综合配套改革，基本完成了乡镇行政机关改革，多数地方正在探索、完善“以钱养事”新机制。中编办派出9人到湖北挂职调研，全程参与我省的改革实践；全国有25个省级、几百个市县级代表团来参观考察，对我省的改革做法给予了充分肯定。中央电视

46、台、中央人民广播电台、人民日报、新华社、半月谈、经济日报、农民日报、南方周末和香港凤凰卫视等多家新闻媒体，对我省乡镇综合配套改革进行了全面深入的报道。我省改革的成效主要表现在： 一是从体制上开始消除机构臃肿的弊端。无论是乡镇管理机构设置，还是事业单位整体转制，都打破了旧有的管理体制，开始实现精简、统一、效能的目标，解决“食之者众，生之者寡”的体制性弊端。特别是变“以钱养人”为“以钱养事”的新体制，避免了再走“收费养人，养人收费”的老路，初步建立起预防和防止农民负担反弹的长效机制。 二是更新了干部职工的思想观念。改革使乡镇干部职工思想观念经受了一次大洗礼，看到了靠向农民收费吃饭已经行不通，吃财政

47、饭也不安稳，淡化了“国家干部、国家职工、财政供养”的思想，动摇了“铁饭碗”意识和“官本位”观念，增强了市场意识和竞争意识。农村公益服务出现了“四个改变”：在服务模式上，改过去的“纸上谈兵”为现在的以承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”；在工作作风上，改原来的“面上跑”为在“点上蹲”、“跟踪追”；在服务内容上，改原来的单一服务为多样化服务；在服务态度上，改“坐堂办公”为“上门服务”。 三是初步转变了政府职能。进一步明确了乡镇政府职能，规范了机关机构设置，落实了干部的工作责任。政府的职能由过去的主要是“催种催收”、“要粮要钱”，开始转变到提供公共产品，加强对农民的公益性服务上。切实转变

48、了政府职能，提高了政府工作效率。乡镇机关普遍实行民主推荐和竞争上岗，真正将那些素质高、能干事、民意好的优秀干部选进了乡镇领导班子，优化了班子结构，提高了干部队伍整体素质。上岗的干部十分珍惜自己的工作岗位，团结意识、责任意识、危机意识大大增强。现在，乡镇“领导少了，团结战斗力增强了；职数少了，爱岗敬业的增多了；干部少了，干群关系密切了”。 四是减轻了财政人员支出压力。目前，全省共精简分流财政供养人员36568人。其中：行政机关总人数由54567人精减到33977人，分流20590人，减幅为37.7%，乡平人数由59.8人下降到37.3人；财政所和经管站合并后，人员由19934人精减到10959人

49、，分流8975人，减幅为45%；每个财政所平均由27.5人下降到15.1人。延伸、派驻机构总人数由16903人减少到9900人，分流7003人，减幅为41.4%。全省“七站八所”77411人全部退出事业编制管理。人员的减少，大大节约了人头经费和公用经费，特别是从长远看，将大大减少财政支出。 五是提高了农村社会化服务水平。改革后，由于实行“以钱养事”，把竞争机制、资格准入机制引入农村公益性服务领域，服务人员由原来依赖财政拨款和收费变为依靠发挥自身专长，参于市场竞争求生存、求发展，使农村公益性服务格局发生了新的变化。一是有人干事。目前从事农村公益性服务人员的人数大幅度增加，通过竞争上岗，一大批有本

50、事、懂技术、会管理的优秀人才被留下来，服务队伍整体素质得到提高，他们工作积极性普遍提高，责任心大大增强，政府加强农村公益性服务的职能得到切实履行。二是有钱办事。各级财政用于农村公益性事业发展的经费大幅度增加，“以钱养事”的资金得到落实，避免了资金的挪用和截流，提高了资金的使用效率，从事农村公益性服务人员的收入大幅度增加。三是有章理事。农村公益性服务实行合同管理，钱随事走，以钱养事，拓宽了公益性服务的空间，使社会资源得到优化配置，一批新型的服务组织应运而生，焕发出生机和活力，呈现出“政府的公益性服务职能得到切实可行加强，为农服务质量得到切实提高，服务人员收入得到切实保障”的三赢局面。c29c91

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