我国土地征收制度存在的问题及对策分析

1、我国土地征收制度存在的问题及对策分析摘要：农村土地制度改革是当前三农工作的重点，而 土地征收制度创新关于农民土地权利的保护。我国现行调整 农村土地征收的制度规范还存有缺陷，土地征收制度的现实 运行中存在范围泛化、规避法律、补偿严重不足、纠纷解决 不畅等诸多问题。要从明确界定“公共利益”的标准，提高 补偿标准，扩大补偿范围，规范补偿费用分配程序，完善司 法救济机制等几个方面进行改革与完善。关键词：土地征收 缺陷 制度创新一、问题提出2015 年中央发布 关于农村土地征收、 集体经营性建设 用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 ，为推进城乡 一体化而提出了一系列农村土地制度的改革措施，其实质是

2、废除城乡不合理的土地剪刀差，树立新的城乡发展观。农村 土地改革的目标是破除城乡二元土地体制，建立符合城乡一 体化要求的完整的农村土地物权体系，切实保护好农民的合 法土地权益。党的十八大报告指出：解决好农业农村农民问 题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问 题的根本途径。这是在党的文件中首次明确阐述了城乡发展 一体化与破解“三农”问题的内在关系，从而显示了其在全 面建成小康社会中的重大战略价值。但是，就像著名三农学 者韩俊指出的那样：在统筹城乡的名义下，一些地方统农村 的土地资源多，筹农村的公共服务少，统城市的建设项目多， 筹农村的民生工程少，这从根本上背离了城乡一体发展的宗 旨。

3、因此，改革与完善我国现行的土地征用制度，建立城乡 互动发展背景下的农民土地权利保护制度是当前的重要内 容。土地征收、征用制度在整个农村土地制度中占有举足轻重的地位，是整个农村土地制度有效运行的关键一环。同时，中国城市化进程的推进和社会主义新农村建设的展开，必然 对土地征收、征用产生持久、强劲的现实需求。我国现行调 整农村土地征收、征用的制度规范还存有缺陷，土地征收、 征用制度的现实运行中存在范围泛化、规避法律、补偿严重 不足、纠纷解决不畅等诸多问题，这些问题的存在严重影响 被征地农民的生存和发展以及国家的长远利益。尤其是土地 征收、征用的范围限制和合理补偿问题，关涉农村稳定，必 须高度重视。因

4、此，应当进一步完善农村土地征收、征用规 范设计和运行机制，在满足加快城市化进程和开展社会主义 新农村建设对农村土地的现实需求与维护被征地农民的合 法权益、促进农业发展、维护农村稳定之间进行合理平衡。二、目前土地征收制度存在的问题（一）土地征收的补偿范围过窄我国土地管理法第 47 条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土 地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 ” 土地管理法实施条例第 26 条对农地征收补偿费的归属 作出了界定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上 附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 ” 尽管国家在 2004

5、 年土地管理法修改后又出台了一系列关于 农地征收补偿方面的政策和措施，在对农地补偿费的发放和 使用上作出了适当的调整，但是，在农地征收补偿范围的问 题上始终没有发生变化。换言之，我国对农地征收进行补偿 的项目即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补 偿费。其中， 根据土地管理法实施条例 第 26 条规定：“安 置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和 使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不 需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征 得安置人员统一后用于支付被安置人员的保险费用。 ”这样 只有当失地农民不需要统一安置的，安置补偿费才归失地农 民所有。从

6、上述法律条文上看，我国对于土地征收补偿的主 要特征是：以被征收土地带来的直接损失为最大范围的限度， 以原用途给予补偿原则为最大限额标准，国家对农地征收补 偿费制定强制性的分配方案，以货币补偿为主要补偿手段。我国宪法和土地管理法以及物权法都没有 明确提出和规定土地征收补偿的原则，这样直接制约着我国 土地征收补偿范围的确定，也是我国长期以来土地征收补偿 范围过窄的主要原因所在。（二）土地征收的补偿标准不合理 土地征收补偿标准问题是农地征收补偿乃至整个农地 征收制度中的核心问题。如何确定该土地的价格，确定的补 偿数额是否合理， 对于失地农民来说是 “生死攸关” 的事情。 我国现行农地征收补偿标准的法

7、律规定主要集中在土地管 理法第 47 条，即征收土地的，按照被征收土地的原有用 途给予补偿。其中，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征 收前三年平均年产值的三至十倍。征收耕地的安置补助费， 按照需要安置的农业人口计算。但是土地补偿费好安置补助 费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。我国现行农地征收补偿标准既不是土地价格，也不是土 地使用的租金。其核算依据仅仅是农地产值，实现的是农业 用途下的收益，并未体现土地的潜在收益和利用价值，没有 考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更 没有体现土地市场的供需状况，这是不符合市场经济规律的。 另外，失地农民的补偿标准不仅没有合理的

8、体现农地的区位 差异以及各地不同的经济发展水平，更没有真正体现土地对 农民的生存保障的价值。农地征收后，由于失地农民的农业 收入降低，这不仅影响到失地农民的日常生活消费水平，还 影响到失地农民家庭教育文化方面的支出，而这部分补偿目 前往往不被考虑，这实际上是对农民发展权的一种忽视。（三）土地征收的补偿程序不完善尽管我国现行法律法规对农地征收行政行为制定了一 系列的规范，但是农地征收及其补偿行为在程序上存在着许 多不足的地方，严重地限制或者剥夺了失地农民的合法权益。首先，被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。在 土地征收过程中，自土地部门同意征收机构受理后，与征地 的乡镇、村协商土地补偿、劳动力安置等有关事宜， 签订“征 地协议书”，这份协议书是办理土地报批手续的不可或缺的 要件之一，只有当征地手续齐全并经政府部门批准之后，征