应急预案体系建设

1、应急预案体系建设应急预案是针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅 速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定 的有关计划或方案其目的是解决 突发事件事前、事发、事中、事 后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做 ”的问题。应 急预案体系包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、企 事业单位应急预案以及重大活动应急预案等。一、我国应急预案体系建设存在的主要问题衡量应急预案体系建设水平的标准有四个，即：全（覆盖全 面）、细（可操作性）、练（经过演练）、改（经常更新）。一个 应急预案体系如果能全面体现全、细、练和改着四个方面，就能切 实发挥在应对重大突发事件中应发挥

2、的提供应对指南的作用。仔细 研究我国目前现有的应急预案体系，不难发现，并没有完全体现这 几个方面。具体来说，存在以下几个方面的问题：（一）应急预案编制的主要依据缺乏科学性预案编制工作是应急救援工作的前提和基础，一旦发生事故， 及时启动应急预案，实施有序、科学、有效的救援，可以将事故控 制在最小范围之内，把损失降到最低。我国应急预案制定的主要依 据并非建立在结合实际的风险评估基础之上，其内容往往直接来源 于法律法规和上级文件，编制者往往只满足于对上述内容的简单梳 理、排列组合甚至重复、抄袭，而缺少对时间经验与教训的总结提 炼，以及与同类预案的比对，更谈不上通过实战演练实现预案的循 环更新，从而使

3、应急预案丧失了作为一种具体工作方案应当具备的 可操作性。（二）应急预案的内容规定比较粗略一个完备的应急预案，应当详细规范以下四个方面的主要内 容：一是明确问题及等级；二是确定目标和任务；三是做好方案的 执行规划；四是做好各种预算等。我国的应急预案，在 确定问题及 等级”方面都做了较为详细的规定；在 确定目标和任务”方面，总体 目标规定较为详细，而对于细化目标领域和关键目标领域的规定就 显得较为粗糙，甚至有些预案干脆没有规定。绝大多数预案规定了 执行方案”但并不是可供选择的 多种”执行方案；在 方案的执行 规划”方面，并未明确规定执行计划的具体方法或方法体系；在 做 好各种预算”方面，虽然也做了

4、一些规定，但不够细化，不够具体。（三）应急预案的可操作性较差应急预案作为应对可能发生的突发事件的计划或方案，其最大 的特点在于可操作性。纵观我国现有的应急预案，因其制定的主要 依据并非建立在结合实际的风险评估基础之上，而是主要依据有关 法律的规定和政府文件，绝大多数的预案内容只是对上述内容的简 单梳理、排列组合甚至重复、抄袭，因而预案的针对性、可操作性 较差。（四）应急预案内容更新缓慢预案”应急预案是为了控制突发事件的发生和扩大而制定 的，应根据实践和演练的成果以及经济社会发展状况及各单位具体 情况的变化，及时调整、修订预案内容，以使其更加具有指导性、 针对性、实效性。许多的应急预案自制定出来

5、就被束之高阁，更谈 不上更新。有的单位对应急预案进行了更新，但仅仅是基于上级的 行政命令，而并非情境的变化。有的应急预案有更新，但仅仅是偶 尔有所更新，总体上更新比较还比较缓慢。二、加快完善我国应急预案体系建设的几点思考建立健全应急预案体系的主要目的，不仅在于发生突发事件时 启动预案予以处置，更重要的是未雨绸缪，平时根据预案有关预 防、应急准备等方面的规定，采取有效的防范措施、做好应对可能 发生的突发事件的各种准备工作，做到有备无患，防患于未然，尽 量及时化解可能导致发生突发事件的风险隐患，最大限度地避免、 减少突发事件的发生，而当不可避免的突发事件发生后，尽最大可 能减少人员伤亡和财产损失。

6、因此，加快完善预案体系，提高预案 质量就显得尤为重要和紧迫。（一）确立制定和完善应急预案体系的原则目前，在制订和完善应急预案体系时，应注意以下原贝（1）风险评估先行的原则。突发事件风险评估是消除和防范各类突 发事件发生的根本；是有效利用资源、有的放矢进行安全保障工作 的前提。构建突发事件风险评估体系主要包括成立风险评估专家 组、制定保障措施、制定预案、定期演练等四个环节。通过风险评 估体系保证应急预案的针对性和可操作性，避免预案流于形式化或 格式化，确保预案的质量。 （2）突出地方特色的原则。地方政府制 定应急预案，必须审慎分析本地所处的地理位置、气候条件、经济 社会发展等实际情况，分析总结以

7、往突发事件发生的原因、背景和 趋势，发现潜在隐患，科学预测可能产生的突发公共事件。（二）细化应急预案内容 针对应急预案内容粗略的情况，应从以下几个方面进一步细 化：（1）应确定问题及等级。应急预案不能设定某突发事件在何 时、何地发生，但预案可以假设某一类型的突发事件的发生，并对 这一突发事件进行等级设定。只有这样，应急预案的制定工作才能 继续开展。（2）应确定目标和任务。根据已经设定的某一等级的 “问题”的处理确定相应的目标和任务。主要包括：处理的总体目 标。总体目标下的细化目标，细化目标的领域确定，关键目标机领 域的确定，可供选择的多种执行方案，选择与确定目标，规定预达 到的效果等。（3）应

8、制定方案的执行规划。这包括制定实现目标的 一系列行为，制定纪律、法令，以确保目标的实施等。实现目标的 一系列行为包括：明确参与部门的目标（任务分解） 、职能及其性 质范围，明确执行计划的具体方法或方法体系等。 （4）应做好各种 预算。包括该等级的突发事件应急处理的内容（包括现场、支援系 统、救援系统等）及人员分配与调动，该等级的突发事件处理过程 中，特别是现场部门可能动用的物资装备，计算每一行动需要的时 间及完成目标所需要的时间总量，突发事件发生后各项重建工作大概所需要的资金等。（三）通过多种方式进行应急预案演练应急预案的演练是应急准备的一个重要环节，相关法律法规和 应急预案对预案的演练都有明

9、确的要求。应急预案的演练包括桌面 演练、功能演练和全面演练。我们平时所进行的预案演练主要是指 全面演练，即是针对某类事件发生而开展的整个预案演练。通过演 练，可以发现应急预案存在的问题，检查预案的可行性和应急反应 的准备情况，进一步完善应急运行工作机制，提高应急反应能力。 应急预案的全面演练需要投入很大人力、物力和财力。针对我国很 多地方应急财政经费紧张的实际状况，在对预案进行全面演练的同 时，为减少应急演练支出，提高应急演练的效果，对重大突发事件 的预案进行演练可采取桌面演练、功能演练方式进行。桌面演练是指相关应急单位的代表和关键岗位的人员，按照应 急预案的运作程序讨论紧急情况时应采取的行动计划。桌面演练一 般在会议室进行，通过讨论，解决应急预案存在的问题，锻炼应急 管理人员解决问题的能力。桌面演练主要解决各部门的协调行动， 检查各单位的应急准备情况。通过演练，评估预案存在的问题，提 出改进的措施和建议。桌面演练结束后提出书面报告，根据报告中 的改进意见，要对应急预案进行修订完善。桌面演练的成本低，通 常也为功能演练和全面演练做准备。功能演练是指针对应急预案中的某项应急响应功能或其中某些保障功能进行的演练。功能演