城市地下空间开发利用问题分析及对策建议

1、专题报告2012年第16期（总第25期）市规划委研究室2012年9月17城市地下空间开发利用问题分析及对策建议城市地下空间是一个巨大而丰富的空间资源，向地下要土地、要空间已成为世界城市发展的必然趋势，是衡量城市 现代化的重要标志。开发利用地下空间、实行土地综合利用， 已成为北京加快建设中国特色世界城市的重要选择。一、 现阶段我国城市地下空间开发利用实践中存在的问题（一）规划制定与实施方面1. 缺乏综合利用的战略规划地下空间规划具有综合性和系统性的特点。一方面，地下空间规划作为对城市关键性资源的战略部署，涉及国 土、规划、城建、市政、环卫、民防等多个城市行政管理部 门，综合性很强。另一方面，地下

2、空间规划具有系统性，需 要考虑在地面条件的制约下，科学规划功能布局，合理安排 建设时序，促进地上、地下两大系统以及地下空间各功能系 统之间的协调发展。地下空间资源供给的稀缺性、开发结果 的不可逆性和利用效果的外部性等自然和经济属性，要求政 府对地下空间资源进行统一规划，实施保护性开发利用。目前，从各地操作的实际情况来看，绝大多数城市都缺 乏超前的、整体的地下空间规划，更没有对未来深层地下空 间开发的安排，造成城市地面的大规模建设对未来地下空间 开发利用的影响，如大量高层建筑的建设，对地铁的规划、 选线、建设产生了严重影响。因此，在我国快速城市化的今 天，各个城市面临的一个重要问题，就是亟需制定

3、涵盖地下 交通系统、市政设施系统、防灾系统、物资储备系统、资源 再循环系统等综合的城市地下空间战略规划。2. 规划的先行性和强制性难以落实一方面，前瞻性是城市规划的固有属性，但与地面建设 不同，地下空间的开发具有不可逆性，一旦建成很难改造和 拆除，同时地下工程建设的前期投资大，投资回收期长，后 期运营和维护成本较高，而地下空间的环境、防灾及社会等 间接效益体现较慢，这些都决定着地下空间规划需要以更加 长远的眼光，立足全局。另一方面， 城市地下空间规划中的有关发展战略、 规模、 功能、布局等问题都不是单纯的技术和经济问题，而是关系 到城市可持续发展的重大问题。这些重大问题的解决必须以 相关法律法

4、规和方针政策为依据，以保证规划的强制性与实 施。然而我国在地下空间规划方面的专门立法还没有，只是 在原建设部发布的 城市地下空间开发利用管理规定 （建设 部令第 108 号 ）中有所提及，法律约束力不强。（二）制度建设方面1. 缺乏综合性的协调管理组织 有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良 性秩序的关键。我国城市地下空间管理的现状是缺乏专门的 政府管理组织，造成政府在地下空间开发利用上的多头管 理、相互越位，导致最终实际上的无人管理或管理缺位。从 多头管理的角度看，国内城市一般由市政部门负责人行过街 地道等市政设施类地下工程的建设，由建设部门负责一般地 下工程的建设，由人防部门负责人

5、防工程的建设，由管线产 权单位负责各类管道的铺设， 等等。由于相互之间缺乏协调， 常常出现地下反复开挖、设施破坏等问题。从无人管理的角 度看，如果不是地上地下一体开发建设的项目，而是单独建 设的地下工程，应该向哪些部门申请和办理手续、接受申请 的部门根据什么核发许可证，以及项目的建设和后期运营应 该由哪些部门负责监督和管理，都不明确。2. 相关法规建设滞后在国家法律层面上，与地下空间有关的法律规范内容分 散在城乡规划法 、土地管理法 、城市房地产管理法 、 人民防空法 、矿产资源法 、环境保护法 、建筑法 等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开 发建设步入“快车道”的背景下，亟待

6、制定一部完整、权威 的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际 问题，实现城市地下空间开发利用的统一规划、统一标准和 统一管理。目前我国关于地下空间的专门立法尚属空白，仅存在部 门及一些地方性的行政规章，这些规章虽然以专章的形式规 定了城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等方面内 容，但是其法律效力较低，无法满足日益增长的开发需求。（三）投资融资方面1. 投资主体单一长期以来，我国对城市地下空间的开发主要集中于人防 工程上，在投入上也形成了单一的政府投资格局，政府仍然 承担着地下空间建设投资的主要责任，投资主体多元化的改 革在地下空间开发利用领域尚未真正开展。由于城市地下空 间项目

7、具有投资额大、建设期长、公益成分多、经济效益不 明显等特点， 造成投资力度不够， 资金不足的问题十分突出。 尽管城市地下空间开发利用管理规定第25 条规定：“地下工程应本着 谁投资、 谁所有、 谁受益、谁维护 的原则”， 但政策过于笼统和模糊，没有制定切实可行、合理的政策细 则，对社会资本的进入缺乏必要的政策支持。2. 融资手段有限我国城市建设的资金来源主要包括政府财政拨款、土地 出让收入和城建相关税费等。随着政府对民生领域的投入加 大以及国家宏观调控的深化，地方政府依靠有限的财力去投 资耗资巨大的地下空间项目，已显得力不从心。虽然像银行 贷款和利用外资这样的传统间接融资方式，缓解了一部分建

8、设资金短缺的压力，但商业银行和外资贷款大多数期限短， 而地下空间项目建设周期一般很长，这种放贷短期限与借款 长周期之间的矛盾，使得借款成本提高，还贷压力增大。诸 如债权融资、股权融资、项目融资等直接融资方式在地下空 间开发利用中还不多见。3. 运营方式守旧在我国，地下空间项目建成后基本上由政府部门或其委 托单位负责运营与维护，体制僵化，方法守旧，尚未实行市 场化的管理，大多数项目处于运营亏损和维护不善的状态。 经常出现的局面是，项目开工建设时热火朝天，项目建成后 资产无人问津，或者出现多头管理、各取所需的局面，导致 国有资产的闲置甚至流失。例如对于政府资金投资建设的地 下人行通道，一般由城管部

9、门负责日常管理和养护，由于管 理方式粗放，加上还涉及到公安、交通、环卫、供电等部门 的参与，普遍存在管理缺位的现象，致使很多地下人行通道 的使用效率极低。二、 北 京市地下空间开发利用的对策建议（一）北京市地下空间开发利用的规划建议1. 编制北京市地下空间的总体规划、重点地区的控制性详 细规划和地下室市政设施的专项规划北京市目前缺乏一套地下空间开发利用的专门规划，这 方面的工作已刻不容缓，应尽快编制北京市地下空间的总体 规划和重点地区的控制性详细规划，对城市未来地下空间的 建设工作进行指导，规范城市地下空间开发利用行为。由于 以地下共同沟、地下物流系统、地下变电站为代表的地下市 政设施与城市发

10、展要求密切相关，需求动力大，其发展潜力 将超过地下快速路、地铁等类型的地下空间开发，因此，应 关注此类地下功能设施的发展趋势。2. 突出重点，分步实施从前瞻性的角度出发，前期以开发地下交通、一般市政 设施空间为主，同时保护深层地下空间资源，为未来大规模 开发利用地下空间创造有利条件。在地质条件允许的区域重 点发展，其他区域满足配套需要，突出城市重点区域以及交 通枢纽点的地下空间开发利用。注重地下空间开发的层次 性、设施的安全便利性、功能的兼容性和人防项目使用的有 效性。在竖向层次规划方面，近期主要开发利用浅层地下空 间（地下 30米以上 ），目标是提高土地利用效率、扩大城市空 间容量、缓解城市

11、矛盾； 中期开发利用中层地下空间 （地下 30 50 米 ），以提高城市生活质量和改善城市环境质量为主要 目标；远期开发利用深层地下空间 （地下50 100 米），以实 现城市可持续发展、建立城市安全保障体系为最终目标。3. 利用现状，整合体系 北京市地下空间开发利用的早期工作是整合现状地下 空间，提高其连通性、兼容性和功能性，形成网络，同时加 强对未开发利用的地下空间资源的保护。在城市建成区，地 下空间的开发利用必须同地面建设有机结合；在城市新建 区，应将地下空间与地上空间作为一个整体来规划，提高城 市空间利用的集约化和综合化。（二）北京市地下空间开发利用的制度建设建议1. 整合政府资源，成

12、立专门的地下空间管理机构 政府作为地下空间开发利用的主导者，应发挥宏观指 导、推动保障、组织协调和监督管理的职责。建议组建北京 市地下空间综合管理领导小组，由市政府主要负责人担任组 长，市发改委、财政、建设、规划、国土、交通、民防、公 安、消防、市政、电力、供水、燃气等部门负责人担任成员， 负责审议北京市地下空间的政策制定、规划和开发战略等重 大事宜。在实施初期，建议在规划部门下设立地下空间综合管理 领导小组办公室，统一协调城市地下空间开发利用的具体事 宜。待条件成熟时，综合北京市其他部门的职能，设立北京 市地下空间管理办公室，作为北京市地下空间开发利用的主 管部门， 具体负责地下空间开发利用

13、的政策、 规划、投融资、 建设和运营等方面的综合管理工作。2. 加快制定地方性政策法规，规范地下空间开发利用行为 城市地下空间开发利用必须实施法制化管理，北京市地 下空间开发利用的推进工作，不能坐等国家层面立法的完 善。建议在符合上位法的精神下，先制定地方政府规章，大 胆进行管理制度的改革，规范地下空间开发利用行为，待条 件成熟后再制定地方性法规。地方性政策法规如何与国家现 行法律相衔接，是目前的研究难点，建议北京市积极开展地 下空间相关立法课题的研究。（三）北京市地下空间开发的运作模式建议1. 实行“投资、建设、运营、监管”四分开，形成地下空间 开发利用的产业链鉴于目前北京市地下空间大规模开

14、发正处于起步阶段， 建设项目主要是具有公益特征的地下基础设施及兼顾人防 的地下工程。为了增进开发效率、加强监管，建议将北京市 公共地下空间项目的投融资、 建设、运营三项基本活动分开， 分别由独立的投融资主体、建设主体和运营主体来承担，由 政府设立的专门机构北京市地下空间管理办公室对地 下空间开发利用行为实施监督、协调和管理。在北京市公共地下空间的投融资方面，建议由国资经营 公司出资组建北京市地下空间投资有限公司，在政府资金、 政策支持下负责行使北京市公共地下空间开发利用的投融 资职能和地下空间资源的储备。在北京市公共地下空间的建设、运营方面，建议由北京 市轨道交通建设管理有限公司、北京市基础设

15、施投资有限公 司、北京市政建设集团责任有限公司等组建北京市地下空间 建设管理有限公司和北京市地下空间运营管理有限公司。通 过培育大型的、专业的地下空间开发与运营龙头企业，发展 一批与地下空间开发相关的生产与研发企业 (如工程安装、 装 备制造、 安全技术等企业 )，形成北京市地下空间开发利用的 产业链。2.引入PPP模式，形成政府监管下的市场化运作机制在世界很多城市地下空间开发利用的初期，政府的国有 化开发模式发挥着主要作用，如纽约、柏林、莫斯科、汉城 等城市的地铁。但随着地下空间的大规模开发，这种开发模 式暴露出许多问题，已无法满足城市建设高速发展的需要。 20世纪80 年代初，英国率先在西

16、方国家开展了一系列私有化 的改革，并将私有化推向许多地下空间项目，如英法海峡隧 道重组融资、伦敦地铁 PPP合约等。PPP(Public Private Partnership) 是一种“公私合 作”的模式，指为了完成某些具有公共性的基础设施项目的建设与运营，政府与私人机构通过合约明确双方的权利和义 务，达成合作伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。它否 认了传统的“政府万能”的思想，提出了“有限政府”的概 念。它强调政府提供不等同于政府直接提供，政府可以通过 招投标方式，对私人部门进行激励和约束，达到间接提供公 共物品的目的，用市场机制弥补“政府失灵” 。PPP北京市地下空间的开发利用要摆脱以往单靠政府投资 的模式，逐渐向政府主导、多主体投资、多渠道融资的方向 转变。以北京市地