第五章 公共预算管理

1、第五章 公共预算管理 耿旭 深圳大学管理学院 2016-11 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府 的任何活动都需要资金以推动其运转；实际上，政府机构以 其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。 资金的使用决定了政府活动的性质和范围，也决定了在 争取财政支持的政治竞争中的成功与失败。政府的预算过程 实质上是公共部门之间激烈竞争和较量的过程。 引引 言言 第一，公共预算的含义、功能和要素； 第二，地方政府预算的参与者及其职能； 第三，地方政府预算管理过程（其中两上两下的预算过 程是重中之重）。 重点内容重点内容 n2013年10月1日中午12时， 美国国会两院没有就新预 算案

2、达成一致。白宫已经 下令联邦政府机构关闭。 除国家安全等基本职能外， 很多政府部门将受影响， 约1/3的联邦政府雇员停 工。直到10月18日，奥巴 马签署临时拨款议案，公 务员才恢复上班。 美国政府停摆 n自美国国会预算程序于1976年正式执行以来，美国政府一 共停摆过18次。 n2013年停摆中，联邦政府有文职雇员超过200万，现役军 人约140万，其中80万雇员休假。 n实质：实质：美国政府关门（US government shutdown），实 际上就是美国政府没钱了。预算拨款的权力掌握在美国国 会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，很 多需要花钱的工程无法继续，员工的工资也将

3、难以支付。 但是，包括军人，联邦执法机构的特工，联邦医院的医生 与护士，空中交通管制员等在内的“应急人员”将会维持 工作。 美国政府为什么总是被威胁关门？ n择一届政府，就象选择一样商品。每次大选，各总统候选 人都提出不同的政纲，告诉选民自己领导的政府是一种什 么“产品”，让选民像消费者一样进行选择。政府作为产品 的制造者，估价出制造成本，据此向国会要预算。美国 议员代表民众对产品评估，花钱过多选民可以选择不买 。 n2013年停摆原因年停摆原因：民主党和共和党对奥巴马医保方案“患 者保护和平价医疗法案”存在分歧。该方案旨在为没有医 疗保险的美国人提供政府补贴的医保产品。 一、政府预算一、政府

4、预算(government budget)(government budget) n在最一般的解释中，预算就是致力于将财政资源 转换成人类有目的的活动。 瓦尔达沃夫斯基 (Wildavsky，1979) n按照某些目的来分配资金在资源有限情况下， 通过某种决策方式谁将得到帮助而谁不会。 n政府以某种方式来调和非常多样化和颇具竞争性 的政治要求之间的资金分配。 什么是政府预算？ n政府预算政府预算，是一种通常由立法机关立法机关批准、行政首脑行政首脑批准的法 律文书，其主要包括一定类型的国家收入和开支。 n收入和开支是所有预算的核心内容收入和开支是所有预算的核心内容。在许多政府情况，收入 主要来自

5、税收税收。政府开支则包括现行的产品及服务产品及服务等，经济 学家称之为“国家消费国家消费、政府支出政府支出”。其中包括基础设施投 资、研究经费，还有转移支付转移支付比如失业补助或退休金等。 政府预算的四个维度 n理解公共预算的四个维度：政治维度、管理维度、经济维度、财务管理解公共预算的四个维度：政治维度、管理维度、经济维度、财务管 理维度。理维度。 公共资源的稀缺性，使得公共预算必须考虑不同利益相关者的需求， 也反映了政府政策的优先性，即公共预算的政治性； 公共预算也是管理的工具，应利用特定的管理方法与技术使公共服务 和公共项目的提供更有效； 公共预算还是经济平衡的工具，承担着刺激经济增长、抑

6、制通货膨胀 等宏观经济职能； 公共预算也是财务管理工具，以此来约束参与者的行为。 政府预算的功能 （三）强化公共服务职能，提升公共服务质量 1 2 3 4 计划。计划。确定组织目标，测算为了实现这些目标所需要的资源以及 决定怎样获取、使用这些资源等一系列过程，回答“做什么”问题。 5 管理。管理。确定组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源 以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题。 控制。控制。为了确保有效实施特定的工作任务二进行的对具体的人、 财、物的控制，所以控制职能常常是建立在对预算支出的详细分类上。 优先排序。优先排序。因为公共资源稀缺性，预算只能满足部分公共需求， 需要对

7、预算申请进行优先排序，优先性排序反映决策者政策偏好。 预算问责。预算问责。确保政府花钱的行为对纳税人负责。 二、地方政府预算参与者与职能二、地方政府预算参与者与职能 三、省级政府预算周期三、省级政府预算周期（以2008年为例） 四、政府预算过程管理四、政府预算过程管理 2014年年 5月月21日日 2013年年 2014年年 4月月28日日 预算编制预算编制 审查监督审查监督 预算执行预算执行 政府决算政府决算 预算编制的依据和方法 原则：量入为出、收支平衡，不 列赤字，略有结余 依据：相关法律、法规；本级政 府的指示和要求以及本级政府财 政部门的部署；本部门、本单位 的职责、任务和事业发展计

8、划； 定员、定额标准等 人员支出-定员定额 公用支出-定员定额和渐进预算 项目支出-零基预算和渐进预算 预算编制“两上两下”过程 课堂案例：年底突击花钱2万亿？ n2012年1-11月中国财政支出10.49万亿元，同比（较上年 同期）增长17.9%，而年初的预算安排为12.43万亿元， 这意味着今年最后一个月有近2万亿元待支。 n年底因素，“三公”支出此时也会有所抬头，部分地方官 员将结余视为“浪费”，大手花钱、公务吃喝等现象比较 严重，这也在很大程度上助长了年底突击花钱的恶习。 n思考：为什么会出现这种现象？ 课堂案例：年底突击花钱2万亿？ n原因：原因： 增量预算模式并不能对某个项目实际需

9、要资金进行准确估计。 增量预算对项目支出有严格限制，不允许把某一个项目的剩余资金转 移到其他项目。（想想为什么？想想为什么？） 在增量预算模式下，部门下一年预算的多少取决于上一年的实际开支， 如果上一年预算没有花完，将被上级部门回收，并可能导致下一年预 算的减少。 n破解之道：破解之道：英国的做法（修正版零基预算）：每隔三年或者 五年，对整个政府的政策和支出进行一次全面的审查，然后确定未来 三年或者五年的政策重点，进而确定支出重点。在此基础上，要求部 门根据政府重新确定的政策重点，制定部门的战略计划，确定新的战 略目标，然后选择能够实现战略目标的活动（即项目），再对这些项 目进行绩效测量，同时

10、对项目进行运作分析测算活动成本（马俊2.预计预算总收入超 收或减收的; 3.预算总支出需要增加或减少的 ;4.上年结余未列入预 算而动用的; 5.农业、科技、教育、社会保障支出预算需要调减 的;6.人代会批准的预算决议中规定确保的支出项目需要调减支出 的;7.不同部门之间资金需要调剂的。 预算追加：预算追加：指县级以上地方政府财政部门在预算执行中，对原批 复部门、单位预算在收支平衡的基础上做出的增加预算支出的行为。 01 1.增收节支，平衡预算 2.年终收支清理 3.确定审查重点，提高决算质量 4.确定处理原则与方法 5.决算编审的组织领导 6.决算报告的期限和份数 国家财政部要拟 定和下达政

11、府决 算的编制方法 03 1.预算管理体制的结算 2.对不列入财政收支包干基数的事项进 行年终结算 3.预算划转结算 4.两级财政资金转移部门的结算 做好财政总结算 的年终结算 02 1.核对相关数字 2.清理应收应支 3.结算拨借款 4.清理款 组织年终收支清理 工作 04 1.正表 2.基本数字表 3.附表 财政部门要修正 和颁发决算表格 编制政府决算的准备工作 政府决算的编制方法 基层单位的 决算报告 1.预算数字 2.会计数字 3.基本数字 基层部门的 决算说明书 1.各项事业发展的 成果和费用开支 水平、定员定额 的分析比较情况 2.预算管理、财务 管理等方面的措 施、经验、问题、

12、改进意见等 财政部门的 决算说明书 1.预算收入 2.预算支出 3.预算结余 4.预算变动情况 5.总结制度执行情况， 存在问题等 6.其他变动因素 7.编制决算的经验 及问题 政府决算的审查和批准 审查方式 就地审查 书面审查 汇报审查 具体形式 自审 联审互查 上级部门审查 审查类别 政策性审查 技术性审查 立法机关的预算权力 在预算批准前，是否有权力制定中长期财政预 算或管理战略规划，是否有修正权，是否有足 够的专业人士和技术来完成审查工作 01 02 在预算执行过程中，立法机关是否具有 批准预算调整的权力 03 预算执行后，立法机关是否具有独立的 预算审计权 人大审查与监督政府预算的基

13、本框架 1.以部门预算为基础 2.加强人大预算监督立法 3.加强组织能力建设 4.确立审查基本程序 5.重视初审 监督重点 1.提高知情权与参与度 2.要求政府遵守预算的全面性原则 3.预算的调整与追加要报人大审批 4.加强人大有政府部门的预算信息沟通 5.对重点领域进行审查 6.开展培训，提高审查人员的专业技能 实践创新 预算审查监督权存在的问题 本章小结 n1.公共财政预算决策是公共管理中最重要的决策活动之一，公共财政 预算从来都不是一个单纯的技术问题，而是一个政治问题。提高财政 与预算管理水平是提高公共治理水平的重要内容 n2.我国目前的预算管理还处在起步阶段，20世纪90年代开始的一系列 预算改革，包括综合预算改革、政府采购制度改革、国库集中支付制 度改革，特别是部门预算改革，以及由此拓展的人民代表大会在预算 审查监督方面的一系列努力，构建了现代化预算管理制度的基本框架 。地方政府近