公共管理学第十章 政府工具

1、 一、政府工具概述 二、传统的行政方法 三、当代政府治理的新工具 1、政府工具的含义 又称政策工具、治理工具、公共管理的技 术或行政方法，是达成政策目标的手段。 2、政府工具的分类 荷兰经济学家科臣最早进行分类。 政策分析家狄龙将政府工具分为法律工 具、经济工具和交流工具。 胡德分为信息、权威、财力和正式组织。 奥斯本、盖布勒将政府工具分为传统类、 创新类和先锋派类。 本课认为，政府工具可以分为：市场化 工具、工商管理技术、社会化手段。 市场化工具是政府利用市场手段来提供 公共物品和服务的方式，包括民营化、用 者付费、管制和放松管制、合同外包、内 部市场等。 工商管理技术是将企业的管理理念和方

2、式 借鉴到公共部门中来，包括战略管理技术、 绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理 技术、全面质量管理技术、标杆管理技术 和企业流程再造技术。 社会化工具是政府利用社会资源，在互 动的基础上实现政策目标，如社区治理、 个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系。 3、政府工具的意义 从理论上，全面了解政府工具的 内涵、 性质、作用，形成官员政府工具的系统知 识，丰富公共管理理论内容。 从实践上，加强对政府工具的研究，有利 于促进我国政府管理方式、方法、技术手 段的创新，推动政府职能转变，提高政府 管理绩效、效率。 1、行政手段 行政手段政府凭借政权力量，依靠 行政组织制订的政策、指令、计划方法实 现国

3、家对行政工作的领导和管理。 具有强制性、权威性、非经济利益性、 垂直性、具体性、封闭性等特点。 行政手段具体包括4种： 行政命令手段（借助国家权力，运用命令、 指示等，按照行政隶属关系，直接控制和 指挥下级活动） 行政引导手段 行政信息手段 行政咨询服务手段 行政手段的作用 优点：简便灵活、有效处理问题；具有 无偿性特点；有利于贯彻上级的政策。 不足：不利于发挥下级的积极性、主动 性、创造性；信息传递易失真、横向沟通 困难。 2、法律手段 特点：权威性、强制性、规范性、稳定 性。 法律手段的类型 包括：行政决定、行政检查、行政处置、 行政强制执行4种。 A、行政决定 即行政机关依法对相对人的权

4、利、义务 作出单方面规定处理的行为。具有强制性、 单方性、直接处分等特点。 又包括行政许可、行政奖励、行政命令、 行政处罚。 B、行政检查（或行政监督检查） 即行政机关依法对相对人是否守法、是 否遵守具体行政决定而进行的检查、了解 行为。 特点：义务性、限制性、单方自主性。 如工商、税务、文化机关的检查，以 及人身检查、证件检查等。 C、行政处置（或即时强制） 即在国家安全受到威胁、社会公共利益 受到危害或即将受到危害时，有权行政机 关临时采取的特别强制性措施。具有即时 性、紧迫性和直接强制性特点。 如强制带离现场、扣留物品和嫌疑人、 强制治疗等。 D、行政强制执行 即为了保障法律、法规和行政

5、决定得到 落实，行政机关强制不履行行政义务的相 对人履行的一种执法行为。 其前提是相对人不履行法律或有关行政 决定。 如查封、扣押相对人的财产，强制拆除违 章建筑。 法律手段的作用 优点： 权威性、强制性有利于提高行政效 率。 不足：缺乏处理特殊问题的弹性和灵活性。 3、经济手段 即行政主体根据经济规律，运用价格、 信贷、财政、利率等经济杠杆，通过调整 利益关系而实施管理的方法。 特点：利益性、间接性、多样性。 经济手段的作用 优点：以物质利益为基础，能够有效调动 积极性和主动性。 不足：作用领域主要限于经济领域，不能 解决社会需求和精神问题。 4、思想教育手段 即依靠宣传、说服、沟通、精神鼓

6、励等 方式，激励行政人员去实施行政目标的手 段。 包括启发教育、说服劝告、建议协商、 树立典范及舆论推广等。 特点：潜在性和长期性、内在稳定性、 主动超前性。 思想教育手段的种类 包括行为激励方法、参与管理方法、行 政责任方法。 激励方法包括目标激励、奖励激励、竞 争激励、反激励。 参与管理方法包括团体决策、咨询制度、 建议制度、信访制度。 行政责任方法包括机关责任制和岗位责 任制。 思想教育手段的作用 优点：从根本上调动积极性、主动性； 不足：时间较长、工作艰巨，结果具有不 确定性，有时不能解决实际问题。 1、市场化工具 （1）民营化 即将原先由政府控制或拥有的职能交给 企业私人承包或出售给

7、私人，通过市场的 作用来提高生产力，提高国有企业效率。 民营化方式：向公众出售股份、特许投 标、合同承包、拍卖出售国有企业。 （2）用者付费 即公众在消费政府提供的公共服务时适 量交费。 优点：克服免费服务导致的资源浪费和 不合理配置；减少由于无偿提供公共服务 而对社会公平的损害；使价格真正起到调 节的作用；可以增加政府财政。 主要在公用事业领域运用。 （3）合同外包 即把民事行为中的合同引入公共管理， 以合同双方当事人的协商一致为前提，将 单方面的强制变为一种双方合意的行为。 有助于政府提高服务水平，缩小政府规模 和降低成本。 合同外包的形式主要是竞争性招标投标 （竞标）。 （4）特许经营

8、即公共部门授予私人企业经营和管理某 项公共事业的权利，通过特许协议明确双 方的权利与义务，承担相应的风险，从而 达到公共管理的目的。 主要运用于高速公路、铁路、水电、通 讯、垃圾处理、停车场等公用事业。 （5）凭单制 即借用私人市场凭单的理念和技术来改造 公共服务供给的政府工具。 凭单也称为有价证券、代金券、消费券， 是政府给有资格消费某种物品或服务的个 体发放的优惠券。 基本特征：围绕特定物品而对特定消费 者群体的补贴；不同于补助，是直接补贴 消费者而非生产者；使用代金券的方式。 （6）分散决策 即分权与权力下放的过程，主要目的是 通过公共组织政治和执行的分离来赋予执 行者更大的自主权，使授

9、权对象能够独立。 主要形式包括财政分权、建立内部代理 机构或组织、向非政府组织或私人机构放 权。 （7）放松管制 管制是行政机关制定并执行的直接干预 市场配置机制或间接改变企业和消费者的 供需决策的一般规则或特殊行为。如规章、 标准、许可、禁止、法律秩序和执行秩序 等。 大体上可以分为经济管制和社会管制（包 括健康、安全、职业歧视等）。 20世纪80年代后，放松管制成为西方政 府改革的重要内容。主要是在市场机制可 以发挥作用的行业完全或部分取消对价格 和市场的管制，使企业在制定价格和选择 产品时具有更多的自主权。 美国最为典型。 （8）产权交易 即对通过产权内容的明晰与重组，或者是 产权的整体

10、转让，或者在所有权、收益权 不变的前提下，将使用权、让渡权进行交 易，从而实现政策目标的方式。 例如交易性配额。 （9）内部市场 即将提供公共服务的公共部门人为地划 分为生产者和购买者，使公共部门内部形 成生产者和消费者角色，促使政府内部组 织之间形成竞争，从而提高服务质量的方 法。 2、工商管理技术 （1）全面质量管理（TQM） 即以质量为中心，建立在组织全体成员参 与基础上的一种管理。包括：对全面质量 的管理、全过程的管理、全员参与的管理 和科学的管理。 TQM追求质量第一和为顾客服务，以达 到大家受益和预防性管理的目的。 （2）目标管理（MBO） 即通过参与式的目标设置、实施和评价 等活

11、动来管理组织的一种方法。它以目标 为基础，实行以成果为中心的人事考核制 度，是提高组织绩效的有效方式。 从过程看，目标管理分为制定目标、实 施目标、评价超过和支付报酬等步骤。 目标管理的特征： 面向成果的管理（使员工的活动导向组织 的目标）； 分权与自我控制的管理； 参与式管理。 （3）绩效管理 即利用绩效信息协助设定统一的绩效目标， 进行资源配置与优先顺序的安排，以维持 或改变既定目标计划，从而符合目标的管 理过程。 绩效管理过程：绩效评估（对部门、岗位 及人员的绩效作评价）、绩效衡量（涉及 一定的指标体系）、绩效追踪。 绩效管理的意义 使组织的激励约束机制有了依据，有利 于调动部门和工作人

12、员的积极性，改进工 作方法，改进组织的成本与收益，有效配 置资源。 （4）战略管理 即管理者有意识的政策选择、发展能力、 解释环境，以集中组织的努力来达成目标 的行为。 意义：为组织发展提供战略方向、指导 资源配置的先后顺序、改善沟通，强化整 体管理能力、发展可行的政策制定过程， 改善政策绩效。 巴可夫和纳特的战略管理模式 A、根据环境发展趋势、总体方向描述组织 的历史关联因素； B、根据现在的优势劣势、机遇威胁来分析 形势； C、制定出当前要解决的战略问题议程； D、设计出战略方案以解决优先考虑的问 题； E、根据利害相关人和所需要的资源评价战 略选择方案； F、通过资源配置和对人员管理贯彻

13、需要优 先考虑的问题。 5、顾客服务 即公共管理以顾客满意为导向。其基本取 向：以顾客为中心、追求顾客满意为基本 精神、以社会和顾客的期待为理想目标。 新公共行政的代表人物弗雷德里克森认为 在组织设计上要坚持顾客导向。 奥斯本的企业家政府理论强调引入竞争 机制为顾客服务。 顾客导向技术的内容： 要求公共机构向管理其他资源来对待顾 客； 顾客至上，了解顾客，针对顾客的需求 生产和提供公共物品； 以顾客的价值作为政策的基点，注重与 顾客互动、沟通； 依据收集到的顾客信息来改善行政机关 的产品和服务，为顾客创造利益和价值。 （6）标杆管理 即通过帮助机构发现其他组织更高绩效 水平（即标杆）的过程，了解其他组织如 何达到其业绩，从而将这些方法和程序合 理运用到自己组织中的方法。 标杆管理不是简单的模仿。 （7）流程再造 即对政府活动的流程、组织结构和文化进 行彻底、急剧重组的过程，以达到提高绩 效的目的。 意义：可以提高政府提供公共物品和服务 的效率和质量、帮助政府应对风险和变化、 鼓励创造、有利于组织的生存。 3、社会化手段 （1）社区治理 即依靠社区组织来提供公共服务的方法， 包括社区照顾、社区环境管理、社区安全 管理等。 特点：不花或很少花政府的钱、调动公民 的积极性，受到广泛的欢迎。 （2）志愿者服务