政府经济政策分析

1、第七章 政府经济政策分析任何政府在行使其经济职能时，都离不开制定公共经济政策，公共经济政策是现代政府为实现充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡等特定的具体目标，面对经济进行有计划的干预的产物。具体包括：财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策和就业政策等，本章主要介绍了每项政策的意义、特点、功能及其在实践中的运用。7.1 财政政策7.1.1 财政政策概述1、财政政策的含义和特征财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和保持收支平衡的指导原则及其相应措施的总和。财政政策贯穿于财政工作的整个过程，体现在收入、支出、预算平衡和国家债务等各个方面，因此财政政策是由税收政策

2、、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。它是政府宏观经济政策的重要组成部分，是政府进行宏观经济管理和调控的重要手段。与其他政策相比，财政政策具有以下三个特征：（1）稳定性与灵活性相统一。财政政策从制定、实施到产生效应，需要一个过程，因此财政政策需要保持一定的稳定性。同时，财政政策的内容是随着社会经济发展条件和环境的变化而变化的，因此在实施财政政策的过程中，由于调节对象和运行环境的复杂性，又要保持财政政策的灵活性。（2）集经济手段、法律手段、行政手段于一体。管理经济的手段通常分为经济手段、法律手段和行政手段。财政政策既有法律性很强的税收手段，又有经济性明显的财政补贴、财政投

3、资等，同时财政政策的实施主体是各级政府，为保证财政政策的执行，政府也会通过一定的行政手段加以干预，因此，财政政策集经济、法律、行政等手段于一体。但在社会主义市场经济条件下，政企分开的要求使得政府不宜过多的用行政手段进行宏观调控。因此在运用财政政策时，也要求其调控方式从主要使用行政手段向更多地使用法律手段和经济手段转变。（3）间接性与直接性相结合。在市场经济条件下，财政政策一般不是直接去从事某种经济活动，而主要是通过诸如预算的制定和调整，财政支出规模、方向和结构的安排，税种、税率的确定，以及财政转移支付、国债等间接性手段来影响经济，并实现宏观调控的目的。但有些财政政策工具也具有直接性，如财政投资

4、，从项目的选取到资金的拨付，一般都是由政策主体直接负责。所以，财政政策是以间接性为主、直接性为辅的宏观经济调控手段。2、财政政策的功能财政政策在宏观经济管理与调控中主要有以下四方面的功能 公共财政学梁朋主编 首都经济贸易大学出版社 2003年 274页。（1）导向功能财政政策的直接作用对象是财政收支及其平衡关系，是财政分配和管理活动，而财政分配和管理涉及人们的物质利益，从而影响到人们的经济行为。财政政策的导向功能正是通过调节物质利益，对个人和企业的经济行为以及国民经济的发展方向发挥导向作用。财政政策的导向功能主要表现在：1）财政政策可以配合国民经济总体政策和各部门、各行业政策，提出明确的调控目

5、标。例如，在某一时期，宏观经济政策目标是稳定经济发展，为实现这一总目标，财政政策就要确定以抑制通货膨胀为主的政策目标。2）财政政策不仅规定什么应该做、什么不应该做，同时还要通过物质利益诱导机制来引导人们按照政策所设想的目标去做，并使其在做的过程中实实在在得到好处。例如，政府为了增加社会投资规模，就要刺激投资欲望。当这一政策出台后，投资者如果按照政策目标去做，财政政策可能会给投资者提供较多的鼓励和优惠，如加速折旧、免税期、投资税收抵免、盈亏相抵、财政补助或贴息等，在政府实现政策目标的同时，人们也在执行政策中受益。财政政策的导向功能，其作用形式有两种，即直接导向与间接导向。直接导向是财政政策对其调

6、节对象直接发生作用。例如，加速折旧的税收政策，可以大大提高设备投资欲望，加速固定资产的更新改造。间接导向是财政政策对非直接调节对象的影响。例如，对某些行业实行高税收政策，不但会抑制这一行业的生产发展，同时还有两项间接影响：一是影响其他企业和新投资者的投资选择；二是影响消费者对这一行业的产品的消费。（2）协调功能财政政策的协调功能主要表现在对社会经济发展过程中的某些利益失衡具有的制约、调节能力，它可以协调地区之间、行业之间、部门之间和阶层之间的利益关系。财政政策之所以具有协调功能，主要是因为：1）财政政策的协调功能取决于财政本身的职能。财政本身就具有调节职能，在GDP的分配中，通过财政的一收一支

7、，改变社会集团和成员在GDP中占有的份额，调节社会分配关系。如，社会保障等转移性支付就是为了协调个人之间的收入水平，以达到公平收入分配目的。又如，合理负担政策旨在公平税负，使纳税人在平等的基础上展开公平竞争。2）财政政策体系的全面性和配套性为其协调功能的实现提供了可能。在财政政策体系中，支出政策、税收政策、预算政策、补助政策等从各个方面协调人们的物质利益关系，只要做到相互配合、相互补充，就能发挥出政策的整体效应。财政政策协调功能的主要特征表现在以下三个方面：第一，多维性。财政政策所要调节的对象以及实现的目标不是单一的，而是多方面的。例如，为协调个人收入分配，避免两极分化，既需要通过财政投资政策

8、增加社会就业机会，也需要通过税收政策降低高收入者的边际收入水平，同时还可以通过转移支付政策提高低收入者的收入水平。因此，财政政策在实施过程中，要根据调节的对象及实现的目标不同，注意多种政策工具的搭配使用以及它们之间的相互协调。第二，动态性。财政政策在实施过程中，可以根据国民经济的发展阶段和国家总体经济政策的要求，不断改变调节对象、调节措施和调节力度，最终实现国民经济的协调发展。第三，适度性。财政政策在协调各经济利益主体的利益关系时，应掌握利益需求的最佳满足界限和国家财政的最大承受能力，做到“取之（税收收入）有度，予之（财政支出）有节”，使政府以尽量少的财政投入和调节对象的利益损失，取得尽量好的

9、效果。（3）控制功能财政政策的控制功能是指政府通过财政政策对人们的经济行为和宏观经济运行实施制约或促进，从而实现对整个国民经济发展的控制。财政政策之所以具有控制功能，主要是由政策的规范性所决定的，无论财政政策是什么类型，都含有某种控制性的因素。（4）稳定功能稳定功能是指政府通过财政政策调节总支出水平，使货币支出水平大体等于产出水平，从而实现国民经济的稳定发展。财政政策稳定功能的主要特征是反周期性和补偿性。1）反周期性。经济发展总是由平衡到不平衡再到平衡的过程，经济波动由此产生。当经济繁荣时，生产兴旺，GDP水平提高；反之，当经济衰退时，生产萎缩，失业普遍，GDP水平下降。在繁荣与衰退的变化过程

10、中，财政政策稳定功能的反周期性可以自动地发挥作用：在繁荣时期，随着GDP水平的提高，税收收入自动增加，而转移支付自动下降，相应地减少了居民的可支配收入，减轻通货膨胀压力；在衰退时期，随着GDP水平的下降，税收收入自动减少，而转移支付自动增加，相对地提高了居民的可支配收入，增加有效需求。2）补偿性。要保持国民经济或GDP水平的不断提高，需要依靠一定水平的总需求的拉动作用。当私人部门支出不足时，有可能引起社会总需求的下降，从而导致GDP水平的下降，这时，政府可以通过财政政策手段，增加公共支出，包括购买性支出或转移性支出，或者减少税收，以维持总需求；反之，如果私人部门支出过多，社会总需求过旺，就有产

11、生通货膨胀的危险，那么政府可以一方面减少公共支出，延缓公共投资，另一方面可以增加税收，吸纳社会过多的购买力。3、财政政策的类型及其效应财政政策的类型有很多，可以按照不同的标准来进行划分，按财政政策调节的对象分类，可以分为总量财政政策和个量财政政策；按调节经济的作用分类，可分为自动稳定财政政策和相机抉择财政政策；按财政调节手段分类，可分为税收政策、国债政策、财政支出政策、财政投资政策、财政补贴政策、固定资产折旧政策、国有资产管理政策等；按财政政策作用的期限分类，还可分为长期财政政策、中期财政政策和短期财政政策。从宏观经济管理的角度来看，我们重点是要掌握总量财政政策的类型及其效应。根据财政政策对国

12、民经济总量所具有的不同调节功能，可以将总量财政政策进一步划分为松性财政政策、紧性财政政策和中性财政政策。不同的总量政策对社会总供求会产生完全不同的作用，但政策的基本目标都是一致的，即不同政策的共同目标是维持社会总需求和总供给的基本平衡，保证国民经济持续、高速和健康发展。（1）松性财政政策，也叫膨胀性或赤字性或扩张性财政政策。它是指增加和刺激社会总需求的政策。其具体措施和效应是：1）采用减少税收、降低税率、扩大减免税范围等措施，可以收到增加微观经济主体的收入、刺激微观经济主体的投资需求和扩大社会供给的效应。2）采用扩大财政支出和增加财政赤字的措施，可以收到扩大社会总需求，从而刺激投资和扩大就业的

13、效应。3）通过公开市场操作、买入国债和投放货币，能够收到扩大流通中的货币量和扩大社会总需求、刺激生产的效应；4）通过财政补贴使财政支出扩大和财政赤字增多，可以收到扩大社会总需求和刺激供给增加的效应。（2）紧性财政政策，也叫紧缩性或盈余性财政政策。这是指减少或抑制社会总需求的财政政策，其具体措施大致与松性财政政策的措施相反。1）增加税收、提高税率和缩小减免税范围，其效应是减少微观经济主体的收入，抑制其投资需求，从而减少供给。2）压缩财政支出、减少财政赤字，其效应是缩小社会总需求，抑制经济过热；在公开市场操作中，政府卖出国债、吸收货币，其效应是减少流通中的货币量，压缩社会总需求以降低经济过快过高的

14、发展速度。3）减少财政补贴，使财政支出得到控制、减少财政赤字，其效应是减少社会总需求，抑制经济的过热增长。（3）中性财政政策。一般认为，中性财政政策是对社会需求保持中立的财政政策，这种财政政策对社会总需求既不产生扩张效应，也不产生紧缩性的后果。按这一政策，在每一财政年度，财政支出根据财政收入的具体情况来加以安排，收支之间保持基本平衡。7.1.2 财政政策的目标和工具1、财政政策目标财政政策目标是国家运用财政政策工具所要实现的目的。它构成财政政策的核心内容，是财政政策事的主导方面。财政政策目标的确立因不同国家不同时期而异。我国现阶段财政政策的目标包括以下几个方面。（1）物价相对稳定物价相对稳定。

15、这是世界各国均在追求的重要目标，也是财政政策稳定功能的基本要求。物价相对稳定，并不是冻结物价，而是把物价总水平的波动约束在经济稳定发展可容纳的范围之内。物价相对稳定，可以具体解释为，避免过度的通货膨胀或通货紧缩。在采取财政措施时必须首先弄清导致通货膨胀或通货紧缩的原因，如果是由于需求过旺或需求不足造成的，则需要调整投资性支出或通过税收控制工资的增长幅度，如果是由结构性摩擦造成的，则必须从调整经济结构着手。总之，物价不稳定，对于我们这样一个资源相对短缺、社会承受能力较弱的发展中国家来说，始终是经济发展中的一大隐患。因此，在财政政策目标的选择上必须予以充分考虑。（2）经济可持续均衡增长经济增长是一

16、个国家生存和发展的条件。它要求经济的发展保持在一定的速度区间，既不要出现较大的下降、停滞，也不要出现严重的过热。因此，经济增长是实际增量，而不是由于通货膨胀造成的虚假增长；增长的速度可以持续，不是大起大落。经济增长是全社会总量和实际增长和人均数量的实际增长。衡量经济增长除总量的增长外，还应包括质的提高，比如，技术的进步、资源的合理配置、社会结构、生态平衡等。经济增长对质的要求是非常重要的，如果只强调量的增长，将会带来一系列社会问题，如通货膨胀加剧、环境污染严重、生态失衡、能源紧张，等等。这些后果必将导致社会资源的浪費和经济发展的不稳定。因此，健康的经济增长，应该是经济的可持续、均衡增长。作为财

17、政政策，则在于如何去引导经济发展实现最佳的经济增长。（3）收入合理分配收入合理分配是指社会成员的收入分配公正、合理，公平与效率相结合，避免过于悬殊。公平分配并不是平均分配，它是在一定社会规范下既有差距又注意均衡协调的分配。我国当前处理分配问题的原则是“效率优先，兼顾公平”。财政在追求公平分配目标时要做到：首先，合理适度地确定纳税人的税收负担；其次，为所有纳税人创建一个公平竞争的税收环境，不因国别、所有制等不同而实施不同的税收政策；最后，要通过对高收入人群实行累进税率的个人所得税、财产税、遗产税等，对低收入层实行最低生活保障、社会保障等财政转移支付，防止和纠正收入水平的过分悬殊。（4）资源合理配

18、置资源合理配置是指对现有的人力、物力、财力等社会资源进行合理分配，使其发挥最有效的作用，获得最大的经济和社会效益。在市场经济条件下，资源的配置主要是通过市场机制来进行，通过价值规律、供求关系以及竞争机制的作用，把有限的资源配置到能够提供最高回报的地方去。但是，市场机制不是万能的，存在着市场失灵的现象。由于许多行业和商品的生产存在自然垄断的特点，因此政府有必要从全社会的整体利益出发，在市场自发作用的基础上对社会资源的配置进行合理的调节。财政作为政府对资源配置进行调节的重要工具，其方式表现为两个方面：一是通过财政收入和支出的分配数量和方向直接影响各产业的发展，如对需要鼓励和发展的产业或事业加大财政

19、投入的力度，或者实行财政补贴，通过财政资金的示范和鼓励引导社会资金的流入；二是通过制定合理的财政税收政策，引导资源在地区之间、行业之间的合理流动，如通过实行低税政策或加速折旧、投资抵免等税收优惠政策，吸引社会资源流入国家鼓励发展的产业。应当指出的是，财政调节资源合理配置是为了弥补存在的市场失灵，它不能代替市场机制在资源配置方面的基础作用，更不能干扰正常的市场规则和市场运行，以免对市场效率造成伤害。（5）提高社会生活质量经济发展的最终目标是满足社会全体成员的需要。需要的满足程度，不仅仅取决于个人消费需求的实现，更重要的是社会的共同消费需求的实现。社会共同的消费需求，包含公共安全、环境质量、生态平

20、衡、基础科学研究和教育、文化、卫生等水平的提高。因此，社会共同消费需求的满足程度，即为社会生活质量的水平。财政政策把社会生活质量作为政策目标之一，主要采取定期提高工教人员的工资，增加社会公共设施的投资，提高公共福利的服务水平，对农副产品的生产和流通实施多种补贴等。2、财政政策工具财政政策工具也称财政政策手段，是指国家为实现一定财政政策目标而采取的各种财政手段和措施，它主要包括财政收入（主要是税收）、财政支出、国债和政府投资。（1）财政收入（主要是税收）税收是国家凭借政治权力参与社会产品分配的重要形式，具有无偿性、强制性、固定性、权威性等特点。税收促进财政目标实现的方式即是灵活运用各种税制要素。

21、1）适当设置税种和税目，形成合理的税收体系，从而确定税收调节的范围和层次，使各种税种相互配合。2）确定税率，明确税收调节的数量界限，这是税收作为政策手段发挥导向作用的核心。3）规定必要的税收减免和加成。因此，税收可以通过调整税率和增减税种来调节产业结构，实现资源的优化配置，可以通过累进的个人所得税、财产税等来调节个人收入和财富，实现公平分配。（2）财政支出财政支出是政府为满足公共需要的一般性支出（或称经常项目支出）。它包括购买性和转移性支出，这两类支出对国民经济的影响有不同之处。购买性支出从最终用途看，行政管理支出、国防支出、文教科卫等财政支出是必不可少的社会公益性事业的开支，政府的投资能力和

22、投资方向对社会经济结构的调整和经济的发展起着关键性的作用。转移性支出是政府进行宏观调控和管理，特别是调节社会总供求平衡的重要工具。例如，社会保障支出和财政补贴在现代社会里发挥着“安全阀”和“润滑剂”的作用，在经济萧条失业增加时，政府增加社会保障支出和财政补贴，增加社会购买力，有助于恢复供求平衡；反之，则减少相应这两种支出，以免需求过旺。（3）国债国债是国家按照信用有偿的原则筹集财政资金的一种形式，同时也是实现宏观调控和财政政策的一个重要手段。国债对经济的调节作用主要体现在三种效应上：一是排挤效应。即通过国债的发行，使民间部门的投资或消费资金减少，从而起到调节消费和投资的作用。二是货币效应。这是

23、指国债发行所引起的货币供求变动。它一方面可能使“潜在货币”变为现实流通货币，另一方面可能将存于民间的货币转移到政府或由中央银行购买国债而增加货币的投放。三是利率效应。这是指通过国债利率水平的调整以及对资本市场的供求变化来影响市场利率水平，从而对经济产生扩张或紧缩效应。在现代信用条件下，国债的市场操作是沟通财政政策与货币政策的主要载体，同时也是它们的藕合点。因此，国债作为财政政策工具实施时，除了与其它财政政策手段协调外，还特别要与货币政策相协调。（4）政府投资政府投资是指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府的投资项目主要是指那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联

24、度高，具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施，以及新兴的高科技主导产业。这种投资是经济增长的推动力，而且具有乘数作用。所谓投资的乘数作用是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数。7.1.3 我国近年来的财政政策及其效果分析就我国情况而言，财政政策作为国家宏观经济调控的重要杠杆，在传统的计划经济和社会主义市场经济两种不同的经济体制下，它的内容和作用过程是不相同的。在传统经济条件下，财政政策对宏观经济的调节采取大一统的形式，内容单一，基本上只是国民收入的统配计划。随着市场经济的建立，财政政策已不可能再用大一统的形式统揽国民收入的分配过程及整个国民经济活动，主要是通过各种政策手段来调节经济的运行。

25、这就是说，市场经济的发展，不仅丰富了财政政策的内容，而且在一定程度上增加了财政政策运用的难度。值得一提的是，自1998年以来，面对变化了的国内外经济形势，我国政府适时推出了积极的财政政策。积极的财政政策包括以下主要内容：一是增发国债，加强基础设施建设。增发的1000亿元国债，连同配套增加的1000亿元银行贷款主要用于基础设施专项建设，重点投向农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施建设、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设。二是防范金融风险，充实国有独资银行资本金。国家财政向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，充实银行资本金，从而使我国国有商业银行的资本充足率大为提高，达到“巴塞尔协议”和

26、商业银行法规定的8%的要求。三是调整税收政策。政府通过调整税收政策以支持出口、吸引外资以及减轻企业负担。四是增加社会保障、救灾和科教等重点领域的支出。综合起来说，1998年实行的积极财政政策有两个突出的特点：一是以政府投资为主拉动总需求；二是国债重点投向基础设施。积极财政政策实施几年来，对刺激需求、拉动经济增长功不可没。例如，2001年，面对世界经济贸易增长速度明显放缓、世界范围内经济增长的不确定因素增加的情况，尽管国内经济呈现良好发展势头，但有效需求不足的问题依然存在，供过于求的总体格局还没有根本改变，物价指数仍然偏低，经济回升的基础还不稳固。为巩固前期政策效果，推动国民经济持续健康发展，我

27、国政府决定保持经济政策的稳定性，继续实施积极的财政政策。但归根结底，积极财政政策是特殊时期采取的特殊政策，是一项短期政策，不能长期实施。随着宏观经济形势的进一步好转，积极财政政策也必将逐步淡出而被稳健的财政政策所代替。稳健性财政政策将从以扩张性财政政策为主转向以中性财政政策为主的政策组合，坚持松紧适度、着力协调、放眼长远。具体表现为：控制赤字，调整结构，推进改革，增收节支。7.2 货币政策7.2.1 货币政策的含义和功能货币政策是指中央银行为实现既定的经济目标，运用各种政策工具，调节货币供给和需求，进而影响宏观经济运行的方针和措施的总和。要理解货币政策的概念，必须把握下面三层含义：1、货币政策

28、的调节对象是货币供应量。货币供应量与社会总需求之间有必然联系。货币政策通过变动货币供应量来调节总供给与总需求的相互关系，其调节属于需求调节。由于货币政策是总供求偏差的主要校正者，因而它是市场经济环境下最重要的宏观经济政策之一。2、货币政策的制定和实施主体是中央银行。由于货币涉及国民经济的各个方面，在贯彻实施过程中，中央政府需要与政府其他部门，特别是财政部门密切配合，才能使货币政策和财政政策不致发生摩擦，只有这样，才能使货币政策达到预期效果。3、货币政策是经济理论或货币信用理论在宏观货币、信贷管理中的具体实践。一定的货币政策总是代表着某一经济流派的理论观点和政策主张，因此，货币政策的变动既受到现

29、实经济形势的制约，又受到经济理论的影响。货币政策及其措施带有明显的理论倾向性。货币政策同财政政策的分类一样，按国民经济总量所具有的不同调节功能可分为三类：一是扩张性货币政策，它是指货币供应量较大地超过货币需要量。由于货币供应量同社会需求联系在一起，而货币需要量则同社会总供给联系在一起，因而扩张性货币政策的主要功能是刺激社会总需求的增长，使社会总需求较大地超过社会总供给。二是紧缩性货币政策，它是指货币供应量过分小于货币需要量，它的主要功能是抑制总需求的增长，使社会总需求的增长落后于总供给的增长。三是中性货币政策，它是指货币供应量大体上等于货币需要量，它的主要功能主要是促进或保持社会总需求与总供给

30、的平衡。以上三种货币政策，究竟选择哪一种政策较适宜，要根据政策使用的具体要求，并结合社会总需求与总供给的实际情况而定，不能盲目地固定实施某一货币政策。货币政策是政府通过中央银行对宏观经济调节和管理的具体体现，一般具有两个方面的功能：一是防御性功能，这是用来保护一国货币和金融体系免遭意外的冲击、破坏和损失，从而保持整个经济和社会生活的稳定；二是主动性功能，这是通过货币、信用的控制，使社会总供给和总需求达到大体平衡。7.2.2 货币政策的目标和工具1、货币政策目标货币政策目标是指货币政策所要实现的期望值，即中央银行制定和实施货币政策所要达到的预期目的。西方各国把货币政策目标归纳为四大宏观经济目标，

31、即物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡。我国根据中华人民共和国中国人民银行法规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。十六届三中全会中共中关关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，对财政政策和货币政策的关系是这样表述的：“财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能。货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用”。由此可见，稳定币值成为我国货币政策的首要目标，我国货币政策主要是通过保持币值的稳定来实现物价稳定，保持总量平衡进而促进经济增长。2、货币政策工具货币政策工具又称货币政策手段。中央银行负责经济中的货币供给，当中央银行决定改变货币供给

32、时，必须考虑它的行动如何通过银行体系而起作用。世界各国货币政策的选择正逐步由直接调控为主向间接调控为主转变。我国中央银行在其货币工具中采用三种工具：公开市场活动、法定存款准备金和贴现率。（1）公开市场活动。它是指中央银行在金融市场上公开买卖有价证券，以此来调节市场货币量的政策性行为。为了增加货币供给，中央银行指令其债券交易机构在全国债券市场上买进债券。中央银行为债券支付的货币增加了流通中的货币量；为了减少货币供给，中央银行的做法正好相反，它在全国债券市场上向公众出售政府债券，公众用他们持有的通货和银行存款来为这些债券支付，这就直接减少了流通中的货币量。（2）法定存款准备金。它是指银行根据其存款

33、应该持有的最低准备金。法定存款准备金提高意味着银行必须持有更多的准备金，因此，存入的每一元中可以贷出去的就减少了；结果，它提高了准备金率，降低了货币乘数，并减少了货币供给。相反，法定准备金下降，降低了准备金率，提高了货币乘数，并增加了货币供给。（3）贴现率。它是中央银行向商业银行发放贷款的利率。较高的贴现率可抑制商业银行从中央银行借款，减少银行体系的准备金量，减少货币供给。相反，较低的贴现率又会鼓励商业银行向中央银行借款，这就会增加准备金量，并增加货币供给。综上所述，货币供给最终由中央银行的货币政策决定。通过规定的法定准备金比率、贴现率和公开市场业务，中央银行决定准备金的水平和货币供给量。在这

34、个过程中，银行和公众是合作伙伴。银行依靠准备金的多倍扩大而创造货币；公众则愿意将货币保存于存款机构。此外，中央银行还可采取直接信用控制和间接信用指导等政策工具。前者是以行政命令或其他方式直接对金融机构尤其是商业银行的信用活动进行控制；后者是中央银行通过道义劝告、窗口指导等办法来间接影响商业银行等金融机构行为的做法。7.2.3 财政政策与货币政策的配合1、财政政策与货币政策配合的必要性财政政策和货币政策是国家调控宏观经济的两大政策。货币政策主要通过货币发行、利率、再贷款及公开市场业务对经济进行调节；财政政策主要通过财政收支、财政补贴、财政赤字、国债等手段对经济进行调节。两种政策虽然都能对社会总需

35、求和总供给进行调节，但在调节中的作用又是不同的和不可替代的。为了达到理想的调控效果，通常需要将财政政策和货币政策配合使用。财政政策与货币政策配合的必要性，主要体现在财政与银行之间的密切联系，以及财政政策与货币政策的不同特点和功能两个方面。（1）财政资金和银行资金的密切联系由于中央银行代理财政金库，其直接联系主要表现在：1）财政性存款是银行资金的重要来源。因为，财政性存款以及财政结余资金，可以由银行暂时使用，这是银行信贷资金的重要来源；2）商业银行作为纳税义务人，并依法向政府纳税，提供财政收入；3）在财政发生困难时，政府向银行直接借款或发行国债并由银行购买等，使部分信贷资金转化为财政资金；4）当

36、财政实行贴息贷款时，财政贴息与银行贷款便相互联系起来，共同发挥作用。（2）财政政策与货币政策的差异财政与信贷是资金分配的两个不同渠道，对社会总需求与总供给的调节方法和力度不同，且不可互相替代。财政政策和货币政策除主体、政策目标，手段等有些不同外，还存在以下两方面的差异：1）调节机制不同。财政是通过税收，支出政策来调节经济运行。提高或降低税收，以影响居民消费和企业投资；增加或减少支出，以影响公共消费和公共投资。并且财政政策是采用法律机制（税法、预算法）进行宏观调控，具有强制性、无偿性、收效快等特点。如一旦采用紧缩性财政政策，增税马上能减少居民和企业的收入，紧缩预算拨款和控制基建规模，立即能减少公

37、共消费和公共投资。而货币政策是通过信贷、利率、汇率等经济机制来实施的宏观调节，其收效一般说往往较慢。因为，人们对这些经济信号有一个认识过程，且经济主体具有的自有财力、承受能力的大小不同。如同样实施紧缩银根的货币政策时，各商业银行在利益的驱动下，会接受绩优企业的贷款业务。所以，货币政策的效力更多地具有引导性而不具有强制性。2）调节的侧重点不同。虽然财政政策和货币政策都具有进行经济的总量与结构调节的功能，但由于手段和机制的不同，财政政策更适合于结构的调节，而货币政策则对总量调节有更佳的效果。如财政实行紧缩政策，增加税收和减少支出的结果，虽然也能压缩社会总需求，但这时，银行继续采取膨胀性货币政策，增

38、加市场货币供应量，财政政策的紧缩效应就会被抵消，因为，银行是货币供应的总闸门，直接影响市场的货币量和社会总需求。所以，货币政策进行总量调节具有更强的效力。银行是根据“经济效益优先”的信贷原则进行信贷，对新兴产业和高科技产业的潜在效益有一定风险投资，对结构调整有一定作用。但是，对经济效益差，社会效益好的基础性产业和公益事业建设则不愿问津。而增加基础性产业和公共设施的投资，扶持落后地区，进行地区协调和结构调整，促进资源合理配置和稳定经济、协调发展，这正是财政政策调节的重点和优势。正是由于财政政策与货币政策具有的密切联系和不同的特点，这就要求政府在宏观调控市场经济运行时，应将两者有机地结合起来使用。

39、若各行其事，就难免发生碰撞与摩擦，彼此抵销效力，从而使政府的宏观经济调控有可能失败或收效不大。2、财政政策与货币政策的相互配合前面讲到，货币政策也可以分为扩张性或松的货币政策、紧缩性或紧的货币政策和中性货币政策。货币政策与财政政策的配合使用一般是指货币政策与财政政策之间的松紧搭配关系，通常有以下四种组合形式：（1）“双松”政策，即松的财政政策和松的货币政策。松的财政政策主要通过减少税收和扩大财政支出规模来增加社会总需求；松的货币政策主要通过降低法定准备金率、利息率等来扩大信用规模，增加货币供应量。在社会总需求严重不足、生产能力和生产资源大量闲置的情况下，宜于选择这种政策组合，从而刺激经济增长，

40、扩大就业。同时也应注意，如果调控力度过大过猛，也可能带来严重的通货膨胀。（2）“双紧”政策，即紧的财政政策和紧的货币政策。紧的财政政策主要通过增加税收和削减财政支出规模来减少消费和投资，抑制社会总需求；紧的货币政策主要通过提高法定准备金率、利息率等来增加储蓄，减少货币供应量，抑制社会投资和消费需求。这种政策组合可以用来治理需求膨胀与通货膨胀，但如果调控力度过大过猛，也可能造成通货紧缩、经济停滞甚至滑坡。（3）财政“紧”货币“松”，即紧的财政政策和松的货币政策。紧的财政政策可以抑制社会总需求，防止经济过热，控制通货膨胀，而松的货币政策可以保持经济的适度增长。这种政策组合适用于在控制通货膨胀的同时

41、，保持适度经济增长的情况。（4）财政“松”货币“紧”，即松的财政政策和紧的货币政策。松的财政政策可以刺激需求，对克服经济萧条较为有效，而紧的货币政策可以避免过高的通货膨胀。但如果长期运用这种政策组合，会积累起大量的财政赤字。从以上几种政策组合可以看到，所谓的松与紧，实际上是指财政政策与货币政策在资金供应上的松与紧。凡是使社会资金供应增加的措施，如减税、增加财政支出、降低准备金率与利息率、扩大信贷支出等，都属于松的政策措施；凡是使社会资金供应减少的措施，如增税、减少财政支出、提高准备金率与利息率、压缩信贷支出等，都属于紧的政策措施。至于到底采取哪一种政策组合，则取决于宏观经济运行的状况及政府所要

42、达到的政策目标。一般来说，如果社会总需求明显小于总供给，就应采取松的政策措施，以扩大社会总需求；而如果社会总需求明显大于总供给，就应采取紧的政策措施，以抑制社会总需求的增长。另外还应看到，财政政策与货币政策的调节作用不仅影响到总需求，还会影响到总供给。因此，在社会总需求大于总供给的情况下，既可以用紧的政策来抑制总需求，也可以通过松的政策来促进总供给的增长。如果从结构方面看，即使在总供求大体平衡的情况下，也会存在供给与需求之间结构上的不平衡，也需要有针对性地采取松或紧的政策措施进行结构调整。所以，货币政策与财政政策在实际运用中应根据经济状况适时进行协调和调整，这样才能达到有效调控国民经济运行的目

43、的。7.3 产业政策7.3.1 产业政策的含义和特征产业政策是政府将宏观管理深入到社会再生产过程之内，对以市场机制为基础的产业结构、产业技术、产业组织和产业布局变化进行定向调控，以实现某种经济和社会目标的一系列政策的总和。“产业政策”一词在我国官方文献中作为一种成体系的政府经济政策，最早出现在1986年制定的国民经济和社会发展的第七个五年计划中。产业政策与其他经济政策相比，具有以下明显的特征：1、更深层的干预色彩。其他的经济政策，如货币政策、财政政策等，主要是通过分配过程（包括国民收入的初次分配和再分配）来调节宏观经济运行的，而产业政策则更加深入地干预了社会再生产过程，干预了产业部门之间和产业

44、内部的资源分配过程。其目标是通过调整产业结构，改善供给结构，使社会总供给与总需求的结构达到平衡。2、更强烈的赶超意识。产业政策比其他经济政策更多地凝聚着一个国家的强烈的赶超意识，其宗旨就在于优化产业结构，加速经济发展。对于本国的战略产业实行优惠政策，在资金、技术、原材料等方面予以保证，积极鼓励发展战略产业，使其达到世界领先水平。相反，对于长线产业，就要调整、压缩，通过取长补短、重点发展的政策，优化产业结构，实现经济高速增长。3、更着重于调节供给。当供给和需求在总量和结构上失衡的时候，政府既可以通过调整需求的总量和结构来实现平衡，也可以通过调整供给的总量和结构来实现平衡。产业政策主要是通过对供给

45、的源泉和基础即产业活动的调节，而使供给在总量和结构上都能够满足需求，实现供求的总量和结构的平衡。因此，人们一般都把产业政策看作主要是调节供给的宏观经济政策，而把收入政策和货币政策看作主要是调节需求的宏观经济政策。4、更长的调节时间。产业政策比注重调节需求的其他宏观政策的调节时间跨度更长。由于产业政策的调节目标着眼于产业的结构、组织形式和空间布局，通过优化资源的分配和使用，来扩大将来的供给能力和完善将来的供给结构，从而实现供求的总量和结构的平衡。因此，产业政策发挥作用的时间跨度是中长期的。它不仅可以影响宏观经济的短期平衡，而且更主要的是它涉及经济发展的长期平衡，要改变它，必须作出长期的努力。7.

46、3.2 产业政策的功能产业政策主要具有四大功能 产业政策。1、对企业行为的规范功能。产业政策是衔接国家计划与市场机制的中介，其基本作用是指导市场机制的作用方向，规范企业行为，为产业结构的协调发展提供必要的促进条件和约束条件。产业政策连同与其相适应的利益机制会促使企业基于经济利益的考虑，趋利避害，选择有利于自身发展的生产经营决策，使企业行为纳入产业政策总体目标。这样，产业政策的实施就能够发挥规范企业行为的作用，避免由于企业盲目发展造成的结构失调。2、对资源配置结构的导向功能。资源配置结构的市场导向机制是有缺陷的，因为在动态的经济发展中，市场调节的资源配置功能是以市场运行的后果作为价格信号的信息源

47、的，所以，市场的结构导向只能对现时点的产业间的比较效益做出反应，而不能对未来的产业结构做出主动的引导。而产业政策的一个主要内容，是中、长期的产业结构规划和向主导产业以及重点产业的资源倾斜配置措施，因而它具有超前的导向功能，即根据产业结构演进的客观规律，对产业间不等速增长的动态产业结构变化做出准确、及时、适度的超前导向，既能在事前防止不均衡，确保结构均衡效益，又能主动争取结构升级的层次效益。3、对国民经济运行的协调功能。产业政策除了经济发展的规划功能和中、长期资源配置的结构导向功能之外，还具有国民经济运行的协调功能。产业政策主要是发展政策，但同时又是调整经济运行状态的有效工具。产业政策的短期目标

48、和措施，可以调整经济的波动。因为国民经济的总量波动，其负效应总是突出地表现在激化结构矛盾上。这时，经济降温的措施不仅体现在紧缩总量上，而且还体现在加强结构调整的力度上。只有把及时、适度的总量调控和调整倾斜力度的结构调控结合起来，才是保证国民经济持续、快速、健康发展的最有效手段。4、对经济运行机制的组合功能。计划和市场是国民经济进行资源配置的两种手段、两种机制。产业政策是有关调控资源配置结构的经济政策，其目标是依靠计划机制和市场机制的结合来实现的。计划与市场的有机联系就体现在产业政策的实施手段体系之中。所以，产业政策具有经济运行机制的组合功能。对市场导向敏感性较差的基础结构、基础设施的产业部门，

49、计划配置手段居于主导地位；对市场导向较敏感的工业，要由市场来解决，不宜政府直接干预。7.3.3 产业政策的优化和构成内容产业政策四大功能的发挥，是以产业政策优化为前提的。优化的产业政策，一是要符合产业结构的演变规律。从一、二、三产业在国民生产总值中所占的比重看，二、三产业特别是第三产业将会充分发展，比重会越来越大。目前世界发达国家第三产业在国民生产总值中的比重已上升到70%左右；而且产业结构已从劳动密集型发展到资金密集型、技术密集型。我们必须加速发展第三产业和技术密集型产业。二是既要借鉴别国的成功经验又要从我国国情和经济发展水平出发，扬长避短，发挥自己的优势。三是要瞄准世界市场，引导本国经济投

50、入世界经济一体化之中去，积极参与国际分工，使我国产业政策向出口发展战略倾斜。四是要遵循市场经济的运行要求。产业政策是一种把宏观经济指导与微观经济行为通过市场机制联结起来的宏观调控方式。要把宏观经济指导转化为引导企业行为的经济信号，指示企业生产经营的决策方向。进入新世纪，新阶段，必须站在更高的起点上，以世界经济发展潮流为动力，以先进科技的运用为着眼点，按照走新型工业化道路的要求，加快产业结构的调整。一是，要推进产业结构升级，形成以高新技术产业为指导、基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展的新的产业格局；二是要通过统筹城乡发展，提高城镇化水平，调整城乡经济结构，发展农业产业化经营，调整农业、农村经

51、济结构，使“三农”问题逐步得到解决；三是加快发展现代服务业，改造传统服务业，提高第三产业在国民经济中的比重，以扩大就业，加快城镇化，提高人民生活质量和国名经济整体效率；四是通过西部大开发、中部大崛起、东部大跨越、东北大振兴等，实现各区域优势互补、良性互动、相互促进、共同发展的新格局，优化地区经济结构，逐步改变“东富西贫”的经济发展现状，以实现各地区经济协调发展，实现各地区人民共同富裕。从各国经济发展实践情况来看，作为一个政策体系，产业政策的宏观构成主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策。产业政策的微观构成主要包括各个地区的产业政策和各个领域的产业政策。由于一个国家不同的

52、地区具有不同的资源条件，所以产业结构会出现一定差异。针对不同的产业发展重点，各个地区将制定和推行具体内容不同的产业政策。对于各个领域来说，针对第一、二、三产业领域可能制定并推行三大平行的产业政策；而针对具体的产业，例如水产养殖业、金融业、交通运输业、邮电业、通信业、汽车制造业、信息服务业可能为每一项产业制定推行一项产业政策。但是，产业政策的宏观构成因素为各地产业政策和各领域的产业政策提供了内容框架。不论是各地区的产业政策还是各领域的产业政策，在内容上都要包括产业结构、产业组织、产业布局和产业技术等方面的措施。因此，把握产业政策的宏观构成对于把握产业政策的宏观调控功能具有重要的意义。1、产业结构

53、政策是指通过确定产业的构成比例、相互关系和产业发展序列，为实现产业结构合理化和高级化而实施的政策。产业结构政策可分为产业间结构政策、产业内部结构政策和专门产业结构政策三类。产业间结构政策是关于各产业部门间比例关系的政策，其政策措施一般分为保守型措施和校正型措施。前者主要是指保持产业的竞争地位，保障企业的竞争能力，支持受到威胁的产业，创造正常的竞争条件等。校正型措施主要指改变产业的市场地位，增加或减少市场份额等。产业内部结构政策旨在调整产业的内部结构，如企业规模、生产和革新、提高行业技术水平等。这类政策往往和产业结构政策混合使用。专门产业结构政策主要是指包括企业法规在内的政策措施、研究和技术政策

54、措施，以及改善环境的保护措施等。2、产业组织政策是政府为实现产业内部、企业之间资源合理配置而制定的政策的总和。产业组织政策着重于影响产业组织的变化，其内容主要包括：反对垄断，促进竞争的政策，推动建立和形成大规模生产体制的政策，以及促进中小企业现代化的政策。产业组织政策的目标包括两个基本内容，即充分发挥竞争活力和充分利用规模优势。一般而言，规模经济的利用必然带来企业规模的扩张，而大企业的出现往往导致垄断因素的增多，使竞争受到影响。规模经济和充分竞争之间的冲突被称为“马歇尔冲突”，如何处理竞争活力和规模经济之间的矛盾，使二者的优势兼容，是产业组织政策要解决的核心问题。各国根据各自不同的发展情况，产

55、业组织政策有所侧重，重点解决竞争活力问题或者规模经济问题。产业组织政策主要包括反垄断政策及规范竞争政策。反垄断政策包括政府干预市场结构的政策和政府干预企业行为的政策以及自然垄断行业的特殊管制政策等。规范竞争的政策主要包括规范价格竞争的政策和规范非价格竞争的政策，以及专门的企业兼并政策及中小企业政策。3、产业技术政策是指国家对产业技术和经济发展进行宏观指导的政策规定。其主要内容包括：确定产业的技术发展目标，规定合理的产业技术结构、生产结构和产品结构；确立技术选择的方向，包括发展什么技术、限制和淘汰什么技术，提出促进产业技术的路线、途径和措施。各国往往根据本国经济发展中的突出问题，确定产业技术政策

56、的侧重点。4、产业布局政策是政府根据国民经济与区域经济发展的要求，制定和实施的有关社会生产力在空间的分布以及区域内部、区际之间经济协调发展的政策总和。产业布局政策具有地域性、层次性、综合性等特点。产业布局政策的制定，要坚持效率优先、兼顾公平，专业化分工与协作发展相结合，集中与分散相结合，国家产业政策与地区经济发展政策相结合等原则，合理规划事权，发挥各方面的积极性，既突出重点，又兼顾区域经济的协同发展。7.4 收入分配政策收入分配政策，是国家为实现宏观调控总目标和总任务在收入分配领域制定的原则和方针。面对21世纪的新形式、新任务，过去的一些具体的收入分配政策已经完成了它的历史使命。当前，我国正处

57、于收入分配政策的改革时期。因此，本节将重点探讨收入分配制度的有关改革问题，因为科学合理的收入分配政策只能在改革的实践中产生和逐步完善。7.4.1 收入分配制度改革的意义和目标1、收入分配制度改革的意义中国收入分配制度的变迁途径沿着从体制改革前的收入分配平均主义到改革后收入分配差距扩大而展开。现在，包括中国居民收入分配差距、地区发展差距、城乡发展差距、部门和行业分配差距在内的整个收入分配不平等的问题越来越突出。一些行业收入水平过高，分配秩序混乱，社会公众的反应也异常尖锐，似乎已经到了非改革不可的地步。改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，是贯彻落实科学发展

58、观，建设社会主义和谐社会，完善社会主义市场经济体制的迫切任务。收入分配问题关系到最广大人民的根本利益，关系到广大劳动者积极性、主动性和创造性的充分发挥。收入分配问题解决好了，社会公平能够得到维护和实现，多方面关系才能协调，整个社会才能充满活力，这对于全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业的新局面具有重要的意义。2、收入分配制度改革的目标我国分配制度改革的目标是实现共同富裕。共同富裕，一是“共同”，即让越来越多的人走上富裕的道路，如果只有一部分人走上了富裕道路，而另一部分人长期处于贫困状态或生活没有改善，就不是共同富裕；二是“富裕”，即城乡居民的生活水平不断提高，需求不断得到满足。但是，共同富裕并意味着让全国居民在同时间同步富裕，而是允许和鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，然后通过其示范效应，带动更多人和更多地区走上共同富裕的道路；共同富裕不等于平均主义和收入均等，而是允许存在合理的收入差距，否则，又会走到改革前的老路；实现共同富裕要防止两极分化。“如果导致两极分化，改革就算失败了。” 参见：邓小平文选第3卷139页。；富裕的手段必须是诚实劳动和合法经营。7.4.2 制定收入分配政策应遵循的原则1、坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配的原则。生产要素是