对看守所条例的修改建议

1、现行的中华人民共和国看守所条例（以下简称看守所条例），自 1990年至今，滞后性完全凸现，已经无法适应我国经济社会、民主政治和法治 发展的需要了。例如，仅在称呼上， 52个条文， “人犯”一词使用了 71次；与其 配套的“实施办法”仅 63个条文， “人犯”一词共使用了 150次。所以，社会各界 呼吁尽快修改看守所条例以解决非正常死亡等一系列问题。在 2009 年全国 两会上，政协委员刘白驹建议制定看守所法，全面规范看守所体系，这是 近年来有关看守所的最强立法倡议。此后，对其修改就被列入国务院2009 年二类立法计划中。据悉，看守所条例修订送审稿，已由公安部呈送国务院法 制办。是制定看守所法还

2、是颁布新的看守所条例如何修改，首先就涉及到以什么方式修改的问题，即，是通过国家最高权 力机关以立法的方式还是由国务院以行政法规的方式修改。 2010 年下半年在国 务院法制办召开的一次看守所条例修改专家讨论会上，与会专家就此进行 了热烈的讨论。与会专家认为：是修改看守所条例，还是制定看守所 法，或是仍然制定看守所条例，主要取决于三点：一是羁押看守行为的 性质、看守所规范性文件的性质，二是看守所条例修改的紧迫性程度，三 是国家的立法资源是否充足。关于羁押看守行为的性质、看守所规范性文件的性质，专家们认为根据 立法法第 8 条、第 9 条和刑事诉讼法的相关规定，看守羁押行为不属 于对公民人身自由的

3、处罚和强制措施，也不属于立法法所称司法制度的内 容和范畴，而是一种执行性的行为，规范看守羁押的法律文件属于执行性的法 律文件。因此，修改看守所条例通过立法的形式或者制定行政法规的形式都可 以。关于看守所条例修改的紧迫性程度，公安部监管局的同志发言称：现 行看守所条例与刑事诉讼法的有关规定相矛盾，公安部虽然可以通过 规章或其他规范性文件规范看守羁押活动，但无权对看守所条例与刑事 诉讼法有关规定相矛盾之处进行修改或变通，看守所条例的修改不能再 拖了，应尽快进行。专家们也同意公安部监管局同志的意见，认为看守所条 例的修改迫在眉睫。而关于国家的立法资源问题，与会专家认为，看守所 法属于执行性的法律，应

4、由全国人大常委会制定。而国家的立法资源是有限 的，列入立法计划要经过一定的程序，需要一定的时间，关键是看守所条 例修改的紧迫程度能否等到列入立法计划后，再经过立法程序出台看守所 法。最后，大家的看法是：最好的方式是制定看守所法；如果国家的立法 资源不充足，那么鉴于修改看守所条例的紧迫性，可以由国务院以行政法 规的方式修改，制定新的看守所条例。侦羁分离与侦羁合一下的分离看守所条例修改中争议最大的问题就是看守所的管理体制问题，刑事 诉讼学界、律师界几乎一边倒地主张侦羁分离。所谓 “侦羁分离 ”，即将羁押机 关看守所交由司法部等中立第三方主管，让其脱离与侦查部门的直接隶属关 系。 2010年召开的几

5、次 “规范看守所 ”或看守所条例弊端研讨会上，学者都 认为 “刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押、深挖余罪 ”是现行看守所管理体制的四 大弊端，而侦羁合一就是造成四大弊端的根源，所以要改革看守所的管理体 制，将看守所从侦查机关剥离出来，实行 “侦羁分离 ”是解决问题的关键。看守所的管理体制侦羁分离也好、侦羁合一也罢，管理体制问题的最关键 之处在于该体制能否真正地规范看守所的刑事羁押活动、保证刑事诉讼的顺利 进行、保障被羁押人的合法权益。四大弊端在多大层面上存在？四大弊端真的是现行看守所管理体制造成的 吗？实行侦羁分离就真能如学者所愿彻底解决包括四大弊端在内的各种问题 吗？不然。首先，由于传统的与现实

6、的因素的影响，刑讯逼供一直屡禁不止，为学者 和社会各界所诟病。但随着执法为民指导思想的提出、公安机关执法规范化建 设的推进，刑讯逼供已得到有效遏制。在全国范围内刑讯逼供只是个别现象， 所谓刑讯逼供是一种普遍现象的说法与客观实际不符。执法实践中，出现的刑 讯逼供与看守所的管理体制没有必然的联系：第一，实践中出现的刑讯逼供基 本上是入所之前即看守所收押之前，或者因侦查、起诉、审判工作需要提解被 羁押人员出所的过程中。看守所及看守所人民警察鲜有刑讯逼供的现象发生， 因为他们不存在刑讯逼供的主客观基础。第二，看守所有防止刑讯逼供的有效 措施。目前，看守所在工作中，根据法律、法规和公安部监管局的要求，在

7、自 身的能力和条件范围内采取有效措施防止刑讯逼供的发生。主要是：收押时和 回所时由医务人员进行身体检查，发现被羁押人身体有伤的，要求案件主管机 关出具伤情证明，被羁押人身体受到严重伤害的，可不予收押；案件主管机关 提讯被羁押人时，看守所可以录音、录像；按照 2009年 4月中国政府发表的20092010年人权行动计划中的承诺，看守所审讯室已实行物理隔离；对 提讯人员在提讯中违反有关规定的，看守所有权制止，必要时可中止提讯。而牢头狱霸的存在不是现阶段我国特有的，古今中外概莫能外；牢头狱霸 的存在也不能说在当下具有普遍性，更不是管理体制的问题，而是制度执行和 加强管理的问题。 2009年 4 月以

8、来，公安部接连出台了第一责任人负责制、联 合检查等七项举措，对看守所进行全面整顿，加强管理，强化监督，努力消除 看守所内部严重侵权的隐患，严厉打击牢头狱霸。同时，看守所 “牢头狱霸 ”问 题还在于有关部门对看守所监管工作的不重视。看守所警力配置不足，警察与 被监管人员的比例大大低于监狱中警察与被监管人员的比例。看守所中的民警与在押人员的比例是 8:100；而同期全国监狱系统中，警察 和监管人员的比例为18： 100。因此杜绝或防止牢头狱霸现象的关键是制度执行和加强管理及警力资源配 置的问题，否则，不论哪个部门主管看守所工作都无法杜绝牢头狱霸现象。再者，超期羁押是看守所管理体制造成的吗？自 20

9、00年至今长达 11 年的 对超期羁押全国性的治理，超期羁押现象已得到了根本性的改观。超期羁押存 在的原因究竟是什么？是看守所管理体制造成的吗？将超期羁押归结于看守所 管理体制有失客观和公平。依据现行法律的规定，对于被羁押人的释放决定权 属于案件主管机关即案件办理机关，看守所凭拘留证或者逮捕证收押犯罪嫌疑 人、被告人，凭案件办理机关的通知释放在押的犯罪嫌疑人或者被告人。现行 法律没有赋予看守所对超过羁押期限的犯罪嫌疑人或者被告人自行决定释放的 权力，对超期羁押看守所也很无奈，看守所无权自行决定放人或者变更强制措 施、或者绝决提讯、提解，只能通知案件办理机关并督促其改正超期羁押的情 况。所以，能

10、说超期羁押是看守所管理体制造成的吗？“深挖余罪成为看守所的职能甚至是主要职能、看守所是第二侦查机关。 ” 这是学者们批判现行看守所管理体制、主张实行侦羁分离的主要内容和理由。 然而，真是如此吗？深挖余罪是侦查吗？学者们批评的深挖余罪，在看守所的实际工作中，基 本上是指看守所在对在押人员教育的过程中，使在押人员受到教育、感化主动 坦白交代自己没有被司法机关掌握的犯罪，或者主动揭发他人的犯罪行为，或 者看守所将在工作中了解的犯罪线索移送侦查机关处理，从而破获案件或证实 犯罪的情况。可见，看守所的所谓深挖余罪，只是受理犯罪的线索，然后移送 侦查机关侦查。和刑诉法规定与实际中的侦查不能等同，完全是两回

11、事。看守 所无权、也没有侦查的各种权力和措施，也没有进行刑事诉讼法所规定的 在侦查中的调查工作和措施。刑事诉讼法第 84 条规定：任何单位和个人发 现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者 人民法院报案或者举报。看守所将在押人员主动交代、揭发的犯罪线索或者了 解的犯罪线索移送侦查机关处理是它的法定义务和权利，在押人员自首、揭发 他人犯罪构成刑法上的自首、立功可以（或应当）从轻、减轻或免除处罚。可 见，学者们批判的深挖余罪，既是看守所的法定义务；也是在押人员获得从 轻、减轻或免除处罚的途径；而且通过看守所的深挖余罪，发现、破获的一些 案件（很多是多年未侦破的案子），有

12、力打击了犯罪、保护人民的生命财产安 全。因此即使在刑事诉讼学界，也有学者主张对深挖余罪不能一概否定。看守所不是也不可能是第二侦查机关。 “公安部从未对看守所下达过深挖余 罪的指令和考核指标。 ”公安部监管局的同志如是说。至于实践中出现个别看守 所变相侦查的情况，属于个别现象，不能归罪于看守所的管理体制。但是，为 了规范学者们批评的深挖余罪，应加强制度建设和管理，看守所受理的犯罪线 索应出于在押人员的自愿、主动坦白交代和主动揭发，看守所及其工作人员不 能强迫，否则应承担相应的法律责任。送审的看守所条例修订稿没有满足学界的要求，因为修订稿规定的仍 然是学者们所称的 “侦羁合一 ”管理体制，学者们对

13、此颇有微词。看守所管理体制的选择是多种因素综合考虑的结果：第一，看学者们批评 的四大弊端是否确实是现行管理体制造成的；第二，要考虑建国后哪个机关在主管看守所工作，是否积累了较为丰富的管理经验，是否形成了一套行之有效的能够保障人权的管理制度和措施；第三，不论看守所由谁主管都应在保护在押人员合法权益的前提下保障刑事诉讼活动的顺利进行，有利于提高侦查、起诉和审判的效率，因为迟来的正义非正义；第四，要考虑我国目前的实际状况和转制的具体实施的可行性；第五，借鉴国外的做法与经验，国外并非都由司 法部或中立的第三方管理看守所，例如，英国的看守所就是由警察机关主管。综上所述，学者们认为的 “刑讯逼供、牢头狱霸

14、、超期羁押、深挖余罪 ”的四大弊端与看守所的现行管理体制没有必然的联系，而是制度执行、加强管理 和条件建设的问题；而公安机关又长期主管看守所工作，积累了较为丰富的管 理经验，已经形成了一套行之有效的能够保障人权的管理制度和措施；同时考 虑其它因素，现阶段为什么非要改变看守所的管理体制呢？由公安机关主管看 守所不仅可以而且具有可行性。当然，为了杜绝或解决包括四大弊端在内的问题，应实行侦羁合一的分离 体制。即公安机关主管看守所，在公安机关内部实行侦查与看守分离，侦查部 门和看守所是两个独立的部门、分别由不同的领导分管（实践中已经如此）； 同时，加强管理与监督并严格责任追究。关于看守所条例修改的几点

15、建议现行看守所条例正在修订过程之中，在现行管理体制不变即公安机关 主管看守所工作的情况下，看守所条例应修改和增加哪些内容？我认为应 就以下几个方面进行：（一）强化对被羁押人合法权益的保护具体设想为：第一，将保护被羁押人合法权益作为看守所条例的一项 基本原则；第二，规定被羁押人在被羁押期间的权利和各种待遇的原则性标 准，增加被羁押人可以与其近亲属会见的规定；第三，建立权利义务告知制 度，规定看守所在收押时要告知被羁押人在被羁押期间依法享有的权利和应当 遵守的管理规定；第四，保障与便利律师会见被羁押人；第五，建立权利救济 制度，当被羁押人的合法权益遭受侵犯时，予以法律救济。二）完善程序、规范羁押活

16、动三）明确职能、 “规范深挖余罪、防止看守所成为第二侦查机关对看守所经过教育感化使在押人主动交代、揭发犯罪、看守所受理犯罪线 索转侦查机关处理的活动进行规范。（四）加强监督，杜绝或防止刑讯逼供、超期羁押主要建议：第一，看守所与侦查部门平行独立，由不同的领导分管；第 二，提讯除有法律特别规定的情形外，一律在看守所讯问室进行，讯问室实行 物理隔离；第三，案件主管机关提讯在押人时，看守所有权录音、录像，对提 讯人员在提讯时违反有关规定的，看守所有权制止、必要时可以中止提讯；第 四，看守所在收押和在押人员回所时，应对其进行人身健康检查，发现其身体 有伤有权要求案件主管机关出具伤情证明，并可根据伤情的不同决定是否收 押；