民用航空器机长双重法律地位及其行政责任制度——民用航空行政责任实务刍议之八

1、民用航空器机长双重法律地位及其行政责任制度民用航空行政责任实务刍议之八民用航空器机长双重法律地位及其行政责任制度民用航空行政责任实务刍议之八duallegalstatusandadministrativeresponsibilitiesofcivilaircraftcaptain口霜叶/文我国主流行政主体理论长期将自然人行政主体遗忘在理论视野之外,导致既有的立法实践与行政责任追究得不到理论支持.本文立足现行法律制度框架,从行政主体,行政行为,行政责任追究三个方面,实证地分析民用航空器机长的行政主体法律地位,行政行为特征和行政责任追究,按照逻辑顺序提出下列观点:从事公共航空运输的民用航空器是一个

2、特定的公共环境,这一特定公共环境必然提出自身特定的公共利益需求,保障和维护公共利益需要一个特定的行政主体,现行法律事实上将民用航空器公共行政管理权授予民用航空器机长,民用航空器机长是一个自然人行政主体,民用航空器机长履行职务过程中的公共管理行为是行政行为,自然人行政主体是民用航空行政体系的重要组成部分.公共行政管理是民用航空器公共秩序的客观需求行政法领域的”行政”是国家与公共事务的行政,相对企事业单位和其他社会组织的”私人行政”,通称为”公共行政”.公共行政以社会大众共同生活为对象,以公益为导向,同时兼顾私益.现代行政已不限于管理国家事务,而是越来越广泛地管理公共事务,其目的是通过行政管理活动

3、实现一种公共行政秩序,其本质是执行法律的行政行为.民用航空器中有没有公共利益需求?任何事物只要是”公共”的,就一定是社会公有公用的,公共秩序就是一种外延极其广泛的公共产品.所谓”公共秩序”,是社会每一法定条件下每一个体实现自身利益所需要的最共性的最基本的利益,是实现无数个个体利益所需要的前提条件.公共行政的目的,就是为这种最基本的利益提供保障.任何一国的航空器,都具有所属国准领土的性质,民用航空器,特别是从事公共航空运输的民用航空器,是一个特定的公共秩序时空环境,当几个,几20no2172008?11十个,几百个自然人搭乘同一架民用航空器的时候,这个特定时空与乘员的特定聚合,就产生了特定的公共

4、利益需求,它需要有一种符合所有乘员共同利益的公共秩序,譬如安全,安静,合适的温度,满足生理需要的设施设备等.在民用航空器乘员诸多公共利益需求中,第一位的需求是公共安全,任何种违反公共秩序的行为,都可能直接或者间接导致公共安全的丧失,任何违反这一核心利益的行为,都是对特定时空内公共秩序的破坏.民用航空器公共秩序是一种社会性需求,这一需求反映在行政管理上就是对行政立法和行政执法的需求.没有公共秩序需求,行政立法和行政执法就失去了存在的理由:有了公共秩序需求,行政立法或者行政执法缺位,公共秩序就缺乏法律保障.如果我们承认民用航空器,至少是从事公共航空运输的民用航空器有自身的公共利益需求,需要一种保证

5、所有乘员利益的公共秩序,而行政立法又针对这一特定领域规定了法律规范,那么,它在客观上就一定需要一个行政主体来执行法律,以保障公共利益实现.鉴于民用航空器这一特定公共环境中的公共秩序需求,为了满足所有乘员以”安全”为核心的公共利益,法律应当完成两项任务:一是建立一套民用航空器内公共秩序行为规范,即以法律形式规定所有乘员的权利和义务,以法律责任对”应为”与”不为”的公共秩序赋予法律强制力.二是设定一个行政主体,并通过这个行政主体履行法定义务的行为来保障所有乘员法定权利实现,这一行政主体对民用航空器公共秩序的管理行为,就是特定行政主体的特定行政行为.在任何一个社会公共管理领域内,执行法律的行政主体都

6、是不能缺位的.法律具有明显的经验性,在民用航空器百年运行实践中,客观规律自身的逻辑与法律经验性考量达成了共识,几乎各国毫无例外地选择了行使这一公共管理权力最合适的角色民用航空器机长,以法律形式将民用航空器这一特殊时空环境的行政管理权授予这一最有条件执行法律的自然人.目前,我国民用航空行政立法,已经充分注意并且完成了上述两项任务,以民用航空法为基础的一系列行政法规,民用航空规章规定了民用航空器所有乘员的行为规范,也明确规定了民用航空器机长的法定义务和充分授权,譬如,民用航空安全保卫条例第24条第l款第4项规定,禁止”将未经安全检查或者采取其他安全措施的物品装入航空器”,这是一条为行政相对人规定的

7、行为规范.针对这一行为规范,第23条对民用航空器机长给予明文授权:发现第24条第1款第4项行为,机长的权力是”拒绝起飞”.再如,民用航空安全保卫条例第25条第1款第四项规定:航空器乘员不得”擅自移动救生物品和设备”.针对这一行为规范,法律授予机长的相应权力是”采取必要管束措施”.上述两项权力都是法律赋予机长的行政强制权,民用航空器机长在上述两种情形下的行为都是作为行政主体依据法律实施的行政强制措施,而行政强制措施无疑是一种执行法律的行政行为.关于民用航空器机长,ccar一61一r2第7条(a)款规定:”机长是指在飞行时间内负责航空器的运行和安全的驾驶员”.但这只是从运行技术角度对民用航空器机长

8、的定义,也反映了民用航空器机长作为行政相对人的法律地位,但是,从现行法律授权的角度看,民用航空器机长还有另外一重法律地位.本文认为,飞行中的民用航空器是一个特殊的公共环境,处在这一特殊环境中的所有公民形成了一定时间与空间内的公共利益,客观上需要保持特定的公共秩序,法律将行使这一特定时空公共行政管理权的国家代表确定为民用航空器机长.民用航空器机长职务行为并不完全是私行政行为,机长相当一部分职务行为的管理对象是公共事务,具有明显的公共行政性质;其行使的权力并不完全是承运人赋予的”私人权利”,而是法律赋予的具有不可放弃性的公权力;其管理活动并不完全是承运人的私人管理活动,相当一部分是公共行政管理活动

9、:其职务行为并不完全是执行承运人指令的个人行为,相当一部分行为是执行法律的行政行为.民用航空器机长在飞行中代表国家行使民用航空器行政管理权,是法律对实现特殊环境公共利益目标所作的科学选择.上述观点,可以用实证的方法在行政立法和运行实践中得到证实,我们所说的一切,都是以实证方法补明民用航空器机长职务行为的公共行政性质,在这一点上,立法实践早已走在了理论的前面.承认飞行中的民用航空器在客观上需要保持特定公共秩序这一命题,就不难顺理成章地承认民用航空器机长依据法律对公共秩序实施管理的行为是行政行为,法律授予民用航空器机长的权力是公权利,这是讨论民用航空器机长行政主体地位不可回避的前提,也是确立民用航

10、空器机长行政主体地位的事实基础.在这一命题之下,我们就有条件依据一般法学对行政主体的理论界定,分析民用航空器机长的行政主体地位.民用航空器机长的行政主体法律地位在我国,组织体行政主体是行政主体理论研究的主要对象,几乎也是民用航空行政体系乃至国家行政体系惟一认可的行政主体形式.但是,当我们深入解析民用航空行政立法和行政管理现实活动的时候,就会发现民用航空器机长这一特殊职业身份在整个行政法律关系体系中具有自己不可忽视的另一面.大陆法系行政主体理论历来认为,自然人在某种特殊情况下可以成为行政主体,中外行政法学界所谓”被授权人”与”名义型行政人员”,说的都是行政管理领域中某种特殊情形下的自然人行政主体

11、.在行政管理实践中,一些特殊身份的自然人,以自己的名义对外行使行政权,在法律授权范围内依据自己的判断做出行政决定,发布行政命令,并以自己的职责保障其决定和命令的实施,独立实施行政行为,这就是所谓”自然人行政主体”.这些依据法律授权行使行政权的自然人,往往并不是国家公务员,但是基于特定行政目的需要,法律赋予其以自己名义实施行政行为的法律主体地位.本文认为,民用航空器机长就是民用航空行政管理领域内一种自然人行政主体.自然人行政主体在我国行政管理实践中确实比较少见,提出民用航空器机长行政主体法律地位这一命题,似乎打破了将其作为相对人的传统法律定位.虽然在民用航空行政管理一般认识中,民用航空器机长行政

12、主体法律地位不占有任何理论地位,但是,民用航空器机长早已为民用航空器公共秩序需求和行政管理实践的强劲逻辑力量所推动,不可避免地走进了行政立法实践,特殊环境下公共利益的强劲需求,不断揭示着民用航空行政管理的理论盲点.正是由于理论上的盲点,使我们已有的立法成果缺乏理论支持,行政执法中的法律解释和法律适用缺乏理论依据.所以,一个特殊行业,特殊条件下的特殊行政主体亟需得到理论正位.一般行政主体理论认为,行政主体的法律特征主要有三个:1.法律明文规定了特定的公共行政管理职权.2.能够以自己的名义独立做出行政行为;3.能以自己的名义独立承担法律责任.行政主体的三个法律特征,不仅适用于组织体行政主体,而且应

13、当适用于自然人行政主体.确认了民用航空器机长职务行为中相当一部分具有公共行政性质,民用皖空器机长的行政主体法律地位就容易说得清楚.从实证角度看,民用航空器机长的公共行政职务行为中,同时具备了一般行no.2172008?1121政法法理共识的三个理论标准.(一)法律赋予民用航空器机长的权力是十分明确的公权力民用航空器机长代表国家在航空器上实施公共行政管理,是法律法规直接授予的权力,从现行法律看,这一授权的法律依据十分明确,严格,充分和完善.民用航空法第44,48,49,5o条,规定了民用航空器机长的法定义务;第45,46,47条授予了民用航空器机长履行法定义务的法定权力.上述法律规则在行政法规和

14、民用航空规章中得到进一步细化,譬如,民用航空法第46条规定:”飞行中,对于任何破坏民用航空器,扰乱民用航空器内秩序,危害民用航空器所载人员或者财产安全以及飞行安全的行为,在保证安全的前提下,机长有权采取必要的措施”.民用航空安全保卫条例第23条对民用航空法第46条的规定作了进一步细化规定,赋予民用航空器机长履行职务的四项权力.1.在航空器起飞前,发现有关方面对航空器未采取本条例规定的安全措施的,拒绝起飞;2.在航空器飞行中,对扰乱航空器内秩序,干扰机组人员正常工作而不听劝阻的,采取必要的管束措施;3.在航空器飞行中,对劫持,破坏航空器或其危及安全的行为,采取必要的措施;4.在航空器飞行中遇到特

15、殊情况时,对航空器的处置作最后决定.上述两个法律文本所说的”秩序”都是民用航空器公共秩序,所说的”安全”是公共安全,违法行为人所侵害的客体都是公共利益,而民用航空器机长的法定权力则是公共行政权的性质.在这里,可以看出,我国行政立法对民用航空器机长的法定职责和法定权力的授予,贯彻了高度的”权责一致”原则.(二)民用航空器机长以自己名义独立做出行政行为民用航空器,特别是飞行中的民用航空器,是一个特殊的公共行政环境,在这一特定公共环境中,法律规定行使行政权力的主体是自然人,民用航空器机长在飞行中对机组和乘客的一切指令都是以自己的名义发布的.无论是对威胁航空器安全行为人强制管束,还是在紧急情况下决定航

16、空器返航,备降,迫降等处置行为,都是民用航空器机长以自己名义独立做出的,而其中对民用航空器公共秩序实施的管理行为都是民用航空器机长以自己的名义做出的行政行为.(三)民用航空器机长完全可以独立承担行政责任民用航空器机长作为自然人,无论是否承认其行政主体法律地位,其权利能力,行为能力和责任能力都是不需要论证的,从自然人的角度看,主流行政主体理论对行政人员三种能力的论证已经说得非常清楚,对作为行政主体的民用航空器机长是基本适用的.虽然目前行政立法还未将民用航空器机长职务行为中的”过错”作为行政公务过错追究,其责任内容,责任形式也有待进一步研究,但是,民用航空器机长作为公共行政管理22n0.21720

17、08?11主体的法律责任,法律也是有明文规定的.譬如,民用航空法第206,207,208条,规定了民用航空器机长的法律责任,在三条法律责任中,大致分为两类:一类是民用航空器机长作为行政相对人的法律责任,譬如,第206,207条和第208条第1款第(一),(三)项规定的法律责任.第二类是民用航空器机长作为公共行政管理主体的法律责任,即第208条第1款第(二)项规定的法律责任,即”民用航空器遇险时,违反本法第四十八条的规定离开民用航空器的”.这一规定不仅规定了民用航空器遇险时机长的行为规范,而且规定了民用航空器机长公权力的不可放弃性.笔者做出这一区分的依据,仍然是民用航空器机长职务行为中所包含的两

18、种不同性质,而不是民用航空法的立法本义.应当承认,正是由于缺乏自然人行政主体理论的支持,民用航空法对机长法律责任的规定未作两种不同法律属性的区分,在责任内容与责任形式都是针对民用航空器机长的行政相对人的身份所作的规定,只有规定了行政相对人的责任形式,没有规定行政主体的责任形式,法律责任条款也未能覆盖民用航空器机长作为行政主体的法定义务.作为民用航空法下位法的民用航空安全保卫条例也有同样问题,明文规定了民用航空器所有乘员的安全行为规范,但是几乎没有涉及机长的行政责任,也是由于缺乏对民用航空器机长行政主体的法律地位的认同.从上述分析可以看出,行政主体法律地位并不是一个难以理解的问题,民用航空器机长

19、从三个方面基本具备了行政主体的法律特征,惟独其作为行政主体的法律责任,责任方式和责任承担,还缺乏理论研究和进一步完善的法律规范,而且自然人行政主体法律责任要比组织体行政主体法律责任更为复杂.问题不在于我们承认不承认,而在于客观事实是否如此,是否客观地存在这一命题,理论上能否做出逻辑严谨的论证,法律实践是否可行.民用航空器机长的双重法律地位辨识无论在理论上,还是在实践中,行政主体与行政相对人法律地位都具有相对性,同一主体在不同的法定条件下法律地位会发生转换.确认民用航空器机长部分职务行为的公共管理性质,从理论和法律两个方面确立其行政主体法律地位,并不妨碍民用航空器机长作为行政相对人的另一重法律地

20、位,也不会对民用航空行政管理带来实务障碍,关键是法律规则的明确性和协调性.应当承认,绝大多数民用航空器机长主要身份是航空承运人的雇员,这一点是确定无疑的.正是民用航空器机长所服务的单位的性质,以及民用航空器机长与承运人的契约关系,导致我们长期忽视民用航空器机长部分职务行为的公共行政性质,进而忽视其行政主体法律地位.清晰地辨识民用航空器机长双重法律地位,从同一个自然人身上剥离出两种不同的法律行为,必须要突破”单位”,”契约”,”隶属”等表象,从法学理论,法律规范和行政管理实践三个方面综合分析,才能厘清民用航空器机长在何种情形下是行政相对人,在何种情形下是行政主体,这一抽象的剥离可以从民用航空器机

21、长的行为入手,从以下三个层面加以区分:第一层,从最大范围的整体层面,将民用航空器机长所有行为区分为民用航空活动与非民用航空活动.非民用航空活动是民用航空器机长作为自然人必有的社会生活的重要部分,在这一领域,民用航空器机长遵守相关的法律规范,即便有违法行为,一般不属于民用航空行政管理的范畴,可以不论.在民用航空活动中,民用航空器机长具有双重法律地位,民用航空器机长在这一领域要依据法定条件,遵守相应的法律规范,我们所讨论的机长双重法律地位只能在这一领域范围之内,这与一般法律主体的认定没有任何区别.第二层,要把机长的职务行为与非职务行为区别开来.在这一层面,依据民用航空器机长从事民用航空活动的内容,

22、将其所从事的民用航空活动划分为职务行为与非职务行为.所谓”非职务行为”,是指机长行使从事其机长职务以外的所有民用航空活动,在这一类民用航空活动中,机长不履行民用航空器机长的技术职责,更不涉及其法定公共行政管理职责,绝大多数是与民用航空器飞行驾驶员职业有关的相关民用航空活动的行为,譬如,当机长申请体检合格证,从事各类法定训练和复训,接受民用航空行政机关技术检查等民用航空活动的时候,他们都是民用航空行政机关的行政相对人,都处于行政相对人的法律地位,都要遵守行政法律规定的行为规范,都要接受行政机关的依法管理,都要以其行为证明自己符合行政法规定的标准,ccar-61-r2,ccar-67-ri等大量民

23、用航空规章,都是针对作为行政相对人的民用航空器机长制定的法律规范.民用航空器机长的这种行政相对人的法律地位,在民用航空行政管理领域已经是公认无疑的.仅从这一法律地位看,民用航空器机长与其他民用航空行政相对人没有任何本质区别.所以,判定民用航空器机长双重法律地位,一定是在其从事的民用航空活动范畴之内.在非职务行为中,民用航空器机长都是处于行政相对人的法律地位.民用航空器机长的”职务行为”,是其履行机长义务和行使机长法定权力的行为.民用航空器机长一旦进入履行机长义务和行使机长权利的职业角色,其法律地位随即一些发生变化,民用航空器公共管理需求和法律明文授权,使其在履行部分职务时由自然人行政相对人转化

24、为自然人行政主体,作为自然人行政主体机长与所有乘员形成了具体的行政法律关系,其自然人行政主体法律地位就成为一种与行政相对人法定地位并存的现实.如果仔细界定,大概可以找到这一法律地位转换的头尾和边界,中华人民共和国飞行基本规则>划分的飞行四个阶段的起点和终点,可以认作民用航空器机长的职务行为时段,这一时段也是民用航空器机长双重法律地位并存的时段.而其公共行政管理行为的法律特征则集中体现在飞行实施阶段.第三层,要把机长职务行为中作为行政主体与作为行政相对人的两种行为剥离开来.这是一层更为复杂具体的剥离,也是民用航空器机长两种不同性质辨识最困难的一层.我们说机长一旦进入履行机长义务和行使机长权

25、利的职业角色,其法律地位随即由自然人行政相对人转化为自然人行政主体,这只是就其公共行政管理行为而言的,并不是说机长的职务行为都是行政行为,更不是说机长在执行职务期间就不具有行政相对人的法律地位.所谓”自然人行政主体法律地位”,只是针对机长依据法律授权对飞行中的民用航空器实施公共行政管理的那一部分行为而言的,只有依据法律依法从事公共行政管理的行为才是行政行为,只有在这一部分行政行为中,机长才具有法律授权的自然人行政主体法律地位.所以,民用航空器机长履行职务期间,其法律地位是双重并存的.一方面,民用航空器机长行政相对人法律地位不仅存在于非职务行为中,即便是执行职务的时候,这一法律地位仍然存续,法律

26、对执行职务的民用航空器机长仍然有一系列行为规范,机长也要遵守法律为行政相对人民用航空器飞行驾驶员规定的所有行为规范.譬如,ccar一121-r2第381条(a)款第(2)项规定:飞行驾驶员”在按照本规则运行时,按照要求携带现行有效的航空人员执照,体格检查合格证和其他必需的证件”.同条(b)款规定:”按照要求携带证件的每个航空人员,应当在局方检查时出示证件”.这些都是法律对一般航空人员规定的行为规范,作为航空人员一份子的民用航空器机长,要毫无例外地遵守这些法律规则.如果机长在执行职务期间没有遵守上述法律规范,民用航空行政机关同样应当依法将其作为行政相对人追求其法律责任.这说明机长即便是在执行职务

27、的时候,同样具有行政相对人身份.另一方面,民用航空器机长执行职务过程中针对航空器公共行政管理客体所做的一切决定,所发布的一切指令,所采取的一切强制措施,所实施的一切管理行为,特别是乘员扰乱民用航空器秩序或者危及飞行安全的情况下,以及航空器遇到紧急情况涉及航空器起飞,落地,返航,备降,迫降,绕飞,改no.2172008?1123航,清舱等行为,都是以法律授权的自然人行政主体的身份做出的执行法律的行政行为,对特定航空器所有乘员具有行政行为的效力,而且机长行使这一行政职权的行为对其他任何主体都具有严格的排他性.辨识民用航空器机长双重法律地位的难点,在于民用航空器机长作为行政主体和作为行政相对人的双重

28、法律行为是并行交织的.在航空器实际运行中,民用航空器机长双重法律地位交织在一个过程中,”交织”固然给辨识带来一定困难,但是并非不清晰,如果我们能够确定一条辨识的界限,完全有可能把交织在统一过程中的行政行为与行政相对人行为分辨出来.譬如,一位履行行政检查职责的民用航空飞行标准监察员与该民用航空器机长,在同一时间同一架航空器上相遇,当监察员代表民航地区管理局要求机长出示飞行驾驶执照的时候,此时,作为飞行驾驶员行政相对人的机长,应当履行ccarl21一r2第381条(b)款或者ccar一61一r2第9条(h)款第(2)项第(1)目规定的义务,依法出示飞行驾驶员执照,接受行政机关的行政检查.如果该机长

29、未携带飞行驾驶员执照,则违反了ccar一121一r2第381条(a)款第(2)项或者ccar一61一r2第9条(a)款第(2)项的规定,构成行政违法,监察员应当依据ccar一121一r2第765条(c)款或者ccar一61一r2第249条(d)款给予行政处罚.如果机长拒绝出示执照,该机长则违反了ccar一121一r2第381条(b)款,ccar一61一r2第9条(h)款第(2)项第(1)目,ccar一13第25条的规定,也构成行政违法,监察员应当依据ccar一121一r2第765条(c)款,ccar一61一r2第249条(d)款或者ccar一13第36条给予行政处罚.在这一特定法定条件下,监察

30、员代表的行政主体与民用航空器机长形成具体行政法律关系,监察员与民用航空器机长双方的法律地位是十分清楚的,机长携带并出示飞行驾驶员执照,履行的是行政相对人的法定义务,监察员代表行政主体行使行政检查职权,履行的是行政主体的法定义务.如果不是这样认定,就会把监察员对机长的行政检查误认为一个行政主体对另一个行政主体的检查,这不仅在法理上非常荒谬,而且上述ccar一121一r2,ccar一61一r2,ccar一13等一系列对行政相对人的法律规范就不能适用,对作为行政相对人的机长的法律责任也要按照另一套规则追究,整个法律体系以及法律适用就会陷入混乱.反之,在同一架航空器上,该机长依据法律授权和法律规定在该

31、航空器内依法履行航空器公共行政管理职责的时候,民用航空器机长与在本次航班上执行行政检查任务的监察员的法律地位立刻发生倒置,民用航空器机长的自然人行政主体地位和与公共管理职权顿时凸现出来,而该监察员则24no2172008?11只是该航空器上的一名普通乘员,应当履行法律对普通乘员规定的法定义务,绝对服从机长的指令.如果该监察员有不履行法定义务的违法行为,机长应当对其依法行使职权:特别是在紧急情况处置过程中,机长同样有权对作为普通乘员的行政人员的违法行为采取”必要管束措施”.在这一法定条件下,民用航空器机长与作为普通乘员的监察员个人形成了具体行政法律关系,监察员与民用航空器机长双方的法律地位也是十

32、分清楚的.机长依法行使民用航空器公共行政管理职权,是履行法定义务的行政行为;尽管监察员乘坐本次航班是实施行政检查的公务需要,但是,在民用航空器这个特定时空内,监察员在本次航班上除了依法实施的行政检查行为之外,乘坐本次航班的行为本身却不对飞行机组任何人的权利和义务发生影响,因此不是不代表行政主体的行政行为,而是个人行为,因而应当履行行政相对人的法定义务,如果不这样认定,同样会导致法律规范与法律适用的混乱.由此可见,民用航空器机长与局方监察员双方都并存的两种法律关系和法律地位,不同的法律地位有不同的义务和权力或者权利,准确辨识行政法律关系双方的法律地位,是正确履行法定义务和行使权力或者权利的前提条

33、件.只要正确理解法律,很多貌似复杂的事物都可以界定清楚.总之,民用航空器机长行政相对人的法律地位是在其职业生涯中始终存续,恒久不变的,而行政主体的法律地位只是在其履行民用航空器公共行政管理的职务行为的时候,才具有确切的现实意义.这一论点与一般行政主体的法律地位只有在具体行政法律关系中才具有现实意义的理论是完全一致的.应当提起注意的是,在民用航空行政管理实践中,有一种更为特殊身份辨识,即具有民用航空器机长资格的民用航空监察员,他们比单纯航空承运人的机长又多了一种身份,即作为民用航空行政机关实际行政主体的身份,这类人员在执行行政机关公务的时候是行政人员;在担任民用航空器机长执行公共航空运输飞行任务

34、的时候,同时具有行政相对人和行政主体的身份.作为行政人员只能承担行政系统内部行政责任,作为行政相对人要承担行政相对人的责任,作为自然人行政主体要独立承担行政法律责任.可见,行政责任追究的前提条件之一,是要厘清责任主体的法律地位和身份.民用航空器机长行政行为的方式及法律特征行政行为理论是各种行政法制度得以建立的基础,行政许可,行政检查,行政处罚,行政强制,行政复议等法律制度,都建立在行政行为理论基础之上.同理,研究民用航空器机长的行政主体法律地位,不能不进一步涉及作为自然人行政主体的民用航空器机长的行政行为方式和法律特征.本文认为,民用航空器机长的双重法律地位,决定其职务行为具有商业服务和公共服

35、务的两重性,但是,公共服务是其主导的一面,即便是在商业服务行为中也渗透这公共服务的内容,这与民用航空器机长履行职务期间的行政主体法律地位是主要的一面相关联,也与民用航空器飞行中”安全第一”的价值取向相关联.(一)民用航空器机长的行政命令行为民用航空器机长作为行政主体,既可以做出抽象行政行为,也可以实施具体行政行为.机长实施抽象行政行为主要方式是发布行政命令.所谓”行政命令”是指行政主体以维护公共利益为目的,要求行政相对人”为”或者”不为”一定行为的意思表示.学界专家对”行政命令”这一概念的词素做过进一步分界,认为:行政主体要求行政相对人做出一定行为的意思表示称之为”令”,要求行政相对人不作某一

36、行为的意思表示称之为“禁令”.实证地分析民用航空法律体系和公共航空运输运行实践,可以发现,”令”与”禁令”都是民用航空器机长行政行为的重要方式.大部分行政法学专着将”行政命令”作为种具体行政行为,但是,”行政命令”适用实践证明,它可以是抽象行政行为,也可以是具体行政行为.从两种行政命令适用看,绝大部分行政命令是抽象行政行为,是在一定范围内普遍适用的,并不针对具体的行政相对人,譬如,2008年北京奥运会期间,民航局发布的关于在北京奥运会和残奥会期间首都机场实行特殊空中交通管理措施的通知,禁止旅客随身携带液态物品乘坐国内航班通告,禁止旅客随身携带打火机,火柴乘坐民航飞机的通告,北京市人民政府发布的

37、关于在北京奥运会,残奥会期间禁止小型航空器及航空器材飞行活动的通告,关于北京奥运会期间在部分区域实施局部无线电管制的通告,关于北京奥运会残奥会期间加强汽车租赁安全管理的通告等等,都是在特定时期为实现特定行政目的发布的行政命令,它们都不是针对具体的行政相对人的行政行为,而是在特定范围内普遍适用的行为规范.作为具体行政行为的行政命令,在组织体行政主体从事的行政管理活动中为数较少,绝大部分要求行政相对人”为”与”不为”一定行为的行政行为,都是通过行政许可,行政检查,行政强制,行政处罚等具体行政行为实施.如果遵循划分抽象行政行为与具体行政行为的统一逻辑标准,那么,凡是此类在一定范围内普遍适用的行政命令

38、,应当视为抽象行政行为,这在行政管理实践中很容易区分.民用航空器机长发布的行政命令,绝大部分是抽象行政行为,是对特定航空器内所有乘员普遍适用的.民用航空器机长的行政命令是一种依职权的行政行为,具有很强的单方意志性,无需以行政相对人的申请为前提,由行政主体依据职权直接作出.从事公共航空运输的航空器在飞行中,机长的行政命令往往是由机组成员代其发布的,客舱乘务长,乘务员,航空安全员,空中警察及其他机组成员发布的指令都是代表机长并以机长名义发布的行政命令,譬如,航空器起飞前关闭电子设备,航空器起降期间收起小桌板,航空器紧急迫降时脱去呢绒袜,航空器飞行期间不得吸烟等.无论这种指令发布由谁传达,采用什么告

39、知形式,是程序化的还是非程序化的,使用的是服务用语还是法律用语,都不能改变行政命令的法律特征和实质.即便是民用航空器上配备的旅客安全须知,也不是一种纯粹的商业服务行为,而是承运人依据民用航空规章对乘员所作安全行为规范的告知,它是以文字读物的形式传达行政命令,飞行前机组对所有乘员所作的起飞前广播也是同样的性质.民用航空器机长的行政命令是一种依法设定义务的行政行为,实质是为行政相对人设定行为规则.机长的行政命令以行政强制等不利于行政相对人法律后果为保障,机长行政命令一经做出,就为行政相对人设定了特定义务,行政相对人必须按照行政命令的要求作为或者不作为,否则将依法承担相应的法律后果.从公共航空运输民

40、用航空器运行实践看,民用航空器机长在飞行中针对航空器公共秩序所发布的指令都是行政命令行为,都要有明确的法律授权和法律依据,而事实上法律对民用航空器机长的公共行政授权是非常充分的,可以说是民用航空法律规则中最明确,最完善,最值得称道的一个方面.从行政命令发布的条件看,民用航空器机长发布的行政命令分为程序化行政命令与临机发布的行政命令.前者主要适用于正常情况,后者适用于紧急情况.从行政命令的法律依据看,民用航空器机长行政命令的法律依据有两种情况,一种是有明确具体的法律依据,甚至是法律规则的重申另一种是没有具体法律规则,由机长依据法律授权和法律原则独立做出判断,发布行政命令.从目前立法现状看,作为自

41、然人行政主体的民用航空器机长发布行政命令的法律依据是比较充分的.(二)民用航空器机长的行政强制行为l998年9月l1臼,旅客y持经济舱客票乘坐原北方航空公司航班飞往杭卅l.飞机进入巡航飞行后,y前往头等舱洗手间,被该航班航空安全员拦住,双方为经济舱乘客能否使用头等舱洗手间发生激烈争执.航空安全员认为y扰乱了航空器内秩序,危及飞行安全,对其采取施以手铐的管束措施,飞机降落杭州机场后将其带至民航公安机关.y就此向杭州市中级人民法院提起诉讼.本文暂且不论本案引起的法律争议,判决结果和诉讼性质,只需要指出一点,本案航空安全no.2172008?1125员对旅客y采取的强制措施,就是民用航空器机长的一种

42、行政行为,如果确立了民用航空器机长行政主体法律地位,航空安全员的行政执法权的来源就得到圆满的法理解释,本案绝大部分法律争议会自然消解,本案的诉讼性质就会发生根本变化.行政强制是民用航空器机长的行政命令得以执行和民用航空器公共秩序得以维护的法律保障.我国目前尚未颁布统一的行政强制法,但是从行政强制法征求意见稿看,行政强制基本法律要求大致包括四个方面:一是行为主体必须是行政主体;二是适用条件应当有法律法规明确的规定;三是适用对象是拒不履行法定义务的行政相对方,或者对社会秩序,公共安全构成严重危害的相对方,或者是自身处在危险状态下的相对方;四是行政强制的目的是保证法律义务实现,维护社会秩序和公共安全

43、.从目前民用航空行政立法看,法律对民用航空器机长的公共管理授权,都是以行政强制为后盾的,譬如,民用航空安全保卫条例第23条第1款第(2)项规定:“在航空器飞行中,对扰乱航空器内秩序,干扰机组人员正常工作而不听劝阻的,采取必要的管束措施”,这里”必要的管束措施”无疑包括了限制人身自由的行政强制措施,而在一般组织体的行政行为中,对人身自由的强制权受到法律的严格限制.法律之所以授予民用航空器机长如此之大的行政权,是立法者根据特殊环境下的公共利益需要所作的授权,完全是为保障民用航空器公共利益需要的角度作出的价值选择.虽然没有统一的行政强制法,但是,只要民用航空器机长依据目前法律明文规定的适用条件下采取

44、行政强制措施,应当说完全可以满足上述四点要求.法律授予民用航空器机长的行政强制权主要表现为即时强制,而且即时强制性比一般组织体行政命令的保障力度更强,主要表现在以下四个方面:一是绝对的单方意志性.民用航空器机长执行职务期间对民用航空器公共秩序实施管理的行为是行使国家行政权的行为,在民用航空器机长的行政强制行为中,行政行为的单方意志性表现得更加充分.只要在法律授权的范围之内,机长无需征得任何人批准或者同意,无需与行政相对人一方协商,无需任何讨价还价,而是根据法律规定的标准和条件自行决定和直接实施.在飞行中的民用航空器这一特殊公共环境中,现代行政法倡导的行政相对人参与性,几乎没有任何存在的余地,这

45、是民用航空器机长行政行为单方意志性的绝对一面.二是绝对的效力先定性.所谓”效力先定”,是指行政行为一经做出,就事先假定其符合法律规定,在没有被国家有权机关宣布违法之前,已经做出的行政行为对行政主体,行政相对人以及其他国家机关都具有拘束力,任何个人和团体都必须26no2172008?11服从.效力先定是种事先假定,并不意味着行政行为绝对正确和不可否定,正是因为行政行为的公共性,法律才赋予行政行为的这种先定特权.民用航空器机长职务行为的先定效力是十分明显和突出的,民用航空法第44条规定:”机长在职权范围内发布的命令,民用航空器所载人员都应当执行”.这里的”所载人员”包括机组成员和所有乘客.在飞行中

46、的民用航空器中,任何人都要服从机长的命令和决定,即使有人对机长行为的合法性与合理性有所质疑,也不影响机长行为先定的法律效力.三是极大的法律强制性.民用航空器机长对民用航空器公共秩序管理行为是一种法律行为,法律行为的强制性,产生于法律的强制性,也与民用航空器机长行政行为绝对的单方意志性紧密联系的,是法律强制性和行政行为单方意志性的结果.通过现行法律规则可以看出,民用航空器机长行使职权的行为是以国家强制力作为保障的,行政相对人无权拒绝机长依据法律和职权做出的行政行为,如果机长履行职责遇到障碍,在没有其他途径克服障碍时,可以采取强制手段消除障碍,保证行政目的实现.法律法规授予机长的公共行政管理权,就其程序和范围而言,远远超过一般行政权的范畴,将民用航空器公共行政管理所可能授予的行政权集中于机长一身;在某种紧急或者特殊情况下,民用航空器机长所获得的法律授权已经包含司法授权的因素,这是一般行政机关不可能拥有的行政权力.行政法的效力的多元性,不仅表现在效力等级方面,也表现在适用范围方面,法律授予民用航空器机长的一些权力,特别是”采取必要的适当措施”这一类自由裁量权很大的授权所指向的行为,只能是在民用航空器飞行中发生的行为,其空间范围专指”飞行中的民用航空器”,其适用对象范围专指民用航空器所有成员