土地流转中的政策激励

1、土地流转中的政策激励作 者 宁勇敏，安徽机电职业技术学院副教授。 （安徽芜湖 241002）土地流转是当前的热点问题， 学界对土地流转的讨论主要有 资本下乡的视角，土地制度的视角，以及村民的视角。本文拟以 安徽芜湖的土地流转为例， 引入政府的视角， 尤其是地方政府的 视角，即地方政府如何推动土地流转。从地方政府的视角来看， 地方政府既不是完全靠行政手段， 也不是放任自流， 而是采取了 政策激励的手段推动土地流转。土地流转的政策激励体系 土地流转不是土地制度的根本变革， 而是在现有土地制度框 架下的政策调整， 即政策激励。 土地流转是在土地承包基础上进 行的，或者说是土地承包的升级，是土地承包的

2、 2.0 版本。土地 承包是为了解决温饱问题， 激发农民种地的积极性， 发展农村生 产力，通过把所有权和承包权的分离解决这一问题。 土地流转则 是为了解决发展问题， 解决工商资本的用地问题， 主要是为了激 发工商资本的积极性，激发大户，而非小农的积极性，通过所有 权、承包权与经营权的三权分置解决这一问题。土地承包是从小岗村的大包干开始的， 各地农村也有不同形 式的探索， 后来在国家政策层面加以推进； 近年来土地流转在各 地也已积累了一些有效的探索， 比如安徽芜湖， 已经有了内在的 需求，具备了条件。在这个基础上，中央颁布了一系列文件，形 成了政策激励体系，高位推动土地流转。2008 年，中共十

3、七届三中全会通过了中共中央关于推进 农村改革发展若干重大问题的决定，明确指出：“按照依法自 愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等 形式流转土地承包经营权， 发展多种形式的适度规模经营”， 部 分承认农民的土地物权中的流转权， 且农民可以部分获得流转权 收益； 2013 年十八届三中全会发布的中共中央关于全面深化 改革若干重大问题的决定 提出赋予农民更多财产权利， 要求建 立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、 规范运行； 2014 年 11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 了关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的 意见，表明要大力发展土

4、地流转和适度规模经营， 5 年内完成 承包经营权确权； 2015年 1月中央一号文件关于加大创新力 度加快农业现代化建设的若干意见 ，将土地改革作为试点正式 提出， 土地改革从试验转为试点。 土地流转成为继农村土地集体 经营制度之后的又一次重大突破， 在国家层面初步形成了齐全的 政策激励体系。现今农村土地流转触动的深层社会问题从各个方面都折射 出政府行为的缺位， 要破解这些社会问题， 必须从改进政府行为 入手：政策法律的制定、严格执行土地用途管制制度、积极履行 程序性义务等。 1 地方政府在推进土地流转时都出台了相关政 策，以达到激励效果，激励资本下乡流转土地，激励农民将土地 流转出来。芜湖市

5、于 2009 年制定关于促进农村土地承包经营 权流转工作的意见，芜湖市下辖的芜湖县于 2013 年印发关 于进一步完善农村土地承包经营权流转工作实施方案 ，为土地 流转提供组织保障和信息服务。一是成立组织， 加强领导。 芜湖县政府成立了由县委副书记 为组长，分管县长为常务副组长，农委、林业、监察、财政、国 土以及镇分管领导为成员的县农村土地承包经营权流转工作领 导小组，下设办公室，负责全县土地流转工作。各镇分别成立了 相应的领导组织。 做到工作有机构， 办事有人员。 同时成立了县、 镇两级农村土地流转工作服务中心。二是建立信息平台，提供信息服务。 2010 年以来，芜湖县 在县政务信息网新农村

6、建设网页、 县农业信息网开设了土地流转 供求信息专栏，发布土地流转供求信息 140 多期。信息发布后， 县镇土地流转服务中心多次接到咨询电话， 并促成供求双方达成 合作协议 16 起，此举有效化解了供求双方的信息屏障。政策激励是当前土地流转的主要推动力， 是土地流转的主要 推手，地方政府是作为一项工作自上而下地推动的， 这种推动既 要充分尊重农民的意愿， 又要充分尊重市场机制； 既不能采取强 制手段加以推行，也不能放任自流；既不是强制性制度变迁，也 不是诱致性制度变迁， 而是一种包含了强制和诱致的激励性制度 变迁。激励性制度变迁要处理好强制因素和诱致因素的关系， 这 是当前土地流转中政策激励的

7、内在逻辑。政策激励的目标和效果土地流转政策激励瞄准的是大户， 是规模经营， 主要是确保 资本方的利益。 此前的土地承包之所以能够成功， 就是对普通农 户起到了巨大的激励作用，最大程度调动了农户生产的积极性， 解放了农村生产力。 而今， 土地承包到户已经无法对农户产生激 励作用，劳动力外出，小农生产粗放化，土地对小农只能起保障 作用，甚至阻碍了农民外出务工，对农户起到了束缚的作用。在这一背景下， 土地流转政策的定位就只能是激励大户， 激 励资本下乡， 使农业生产向规模化经营转变， 也才能使农村土地 进入市场，从而起到解放生产力的效果。为了激励资本下乡，芜湖县拿出财政资金对大户进行扶植。 县财政每年安排 500 万元土地流转专项资金， 对土地流转 500 亩 以上集中流转片从事粮食生产的和达到县级农业示范园标准的， 从事优质粮油、 果蔬、 水产养殖及特色农林产品等生产经营主体 给予扶持； 对达到县级示