国外对世界文化遗产保护的经验

1、国外对世界文化遗产保护的经验61姓名：刘杰历史文化遗产可持续发展是一个庞大的系统工程，文化遗产保护是其重要的组成部分。目前， 我国历史文化遗产保护仍然处在探索阶段， 如何实现历史文化遗产的可持续发展， 需要汲取国外成 功的经验。通过对国外主要国家历史文化遗产保护工作的研究，从中归纳出其主要的经验，并进行综合的比较分析，旨在对我国历史文化遗产的保护有所借鉴， 对历史文化遗产可持续发展实施有所 启示。经过长期的探索、实践与积累，国外有很多国家的历史文化遗产保护逐步形成颇具特色的模 式，尤其像美国、英国、法国、意大利、澳大利亚、日本等主要发达国家的保护机制相对完备。无 论是重视历史文化遗产的保护程度

2、， 还是文化遗产的保护理念，都是值得我们学习和借鉴的。在社 会转型期，分析国外历史文化遗产的保护机制， 研究和借鉴其保护历史文化遗产的成功经验， 对推 动我国历史文化遗产的可持续发展有着重要的现实意义。保护城市中的历史文化遗产不是保护落后，完整地保护昨天的文明恰恰是现代文明高度发 达的标志。因此，国外的历史文化遗产概念首先是从保护城市建筑开始的。尽管古城保护的思想很早就已出现，但是、一直到18世纪末才开始受到重视，并逐步发展完善，形成一系列的保护机制。一、国外历史文化遗产的保护机制（一）合理的投入机制国外历史文化遗产在资金投入上形成一套长效的机制，从而在保护历史文化遗产的过程中起到 关键性的作

3、用。众所周知，持续充足的政府资金投入和社会的广泛参与是历史文化遗产保护的重要 保证。在发达国家，历史文化遗产保护资金的来源主要是政府、非政府组织、社会团体、慈善机构和 个人（志愿者）多方参与的运作机制。其中，政府起主导作用。美国对文化遗产的管理是国家公园制 度。美国国家公园管理手册明确规定，国家公园是社会公益事业，根本不同于以赢利为目的的 旅游开发区，国家公园的保护经费由联邦政府拨给国家公园管理局。这样，作为一项社会公益事业，每年联邦政府拨给20亿美元保护经费给国家公园管理局。 与此同时，联邦政府还通过税费减免和降 低门票价格等措施,鼓励社会各界对自然和文化遗产的投资。据统计，1999年来自社

4、会捐助款达23亿美元。在英国，由国家和地方政府提供的财政专项拨款和贷款，是保护资金最重要的来源，非政府组织的捐赠和志愿者个人的捐款也是经费的重要来源。除此之外，志愿人员的义务劳动、无偿提供房产和固定资产，也可纳入资助范围。在保护资金的具体投入与运作方面， 英国政府授权各种团 体负责实际运作。由于与政府关系的密切程度和承担责任不同， 各保护团体获得的政府拨款也不同。 同时，在英国， 历史文化遗产保护不仅在官方， 而且在民间也有相应的保护组织，主要有由环境部 所规定的 5大组织：古迹协会、不列颠考古委员会、古建筑保护协会、乔治小组和维多利亚协会。 由于介入法定程序 ,每年英国政府给以上 5个团体相

5、当的资助。 在日本，逐步形成以国家投资带动地 方政府资金相配合，并辅以社会团体、慈善机构及个人的多方合作。国家和地方资金分担的份额， 由保护对象及重要程度决定。 日本规定对传统建筑群保护地区的补助费用， 国家及地方政府各承担 50%，对古都保护法所确定的保存地区，国家出资 80%，地方政府负担 20%，而由城市景观条例所确 定的保护地区一般由地方政府自行解决。一些发展中国家对遗产保护的投入也非常重视。如印度每年国家投入约合3.1 亿元人民币，墨西哥每年国家投入约合 14.2 亿元人民币，埃及旅游点门票收入的 90%上交国库，再返还给文化遗产 部门，用于文化遗产保护 , 政府每年用于伊斯兰古建筑

6、的保护经费约合 5000万元人民币。（二）完善的保护体系（ 三 ） 完善的保护体系主要是指科学、高效、 精简、 完备的管理网络体系，在保护历史文化 遗产中发挥主导作用。 世界上最重视历史文化遗产保护的国家之一的意大利， 建立了多层次的历史 城市建筑保护和管理机构， 并形成了保护机构网络。 意大利历史城市和古建筑保护和管理机构主要 由国家文化遗产部负责， 各大区、市则设有相应的管理机构。 如罗马市政府下设有相关办公室对全 市、历史城市区、 发展区、文物古迹区和古建筑区分别规划管理， 其中罗马市设有总体规划办公室， 负责全市总体规划，重点是全市的生态环境、 城市交通干线、 地区城镇的发展。罗马市历

7、史城区建 筑保护办公室运用微机系统对历史城区的街区保护、 建筑维修、私人住宅改建和居民生活环境改善 进行全面管理。罗马市郊区办公室组织管理郊区市政建设项目，规划管理郊区各小区的配套建设， 负责重点小区改造规划的实施。 除了国家各级政府机构外， 意大利还有一些保护历史城市和古建筑 的民间团体。该组织在推动政府建立法律、健全制度、 保护遗产、 社会宣传等方面发挥了巨大的作 用。在法国除了国家和各城市设立有专门管理历史文化遗产的机构外 , 各类受保护的历史文化遗产 所在地也分别设有专门的管理机构。（ 四） 美国国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理， 国家公园管理 局将全国50个州

8、划分为7个大区，分别管理全国200多个不同类型的国家公园， 每个国家公园都是独 立的管理单位，公园的管理人员都由总局直接任命、 统一调配， 直接对国家公园管理局负责。 所有 国家公园的规划设计统一由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责。 澳大利亚对大堡礁 的旅游管理包括一系列完整严密的计划，主要有分区计划、地点计划、管理计划和25年战略计划。这些计划从空间上覆盖了整个遗产区域， 并对敏感地带和关键地点给予更细致和特别的管理。 在时 间上，除重视日常管理外，还注重战略管理 , 使大堡礁的保护和资源利用具有可持续性，而不仅仅 看重眼前利益。 这一系列的计划成为大堡礁旅游管理各项工作的指导，

9、 保证了整个旅游管理过程都 贯穿了对世界遗产保护理念的实现。（ 五） 作为我国近邻的日本， 在保护历史文化体系中的成功做法颇值得我们借鉴。 国家历史 文化遗产保护由文物保护行政管理部门和城市规划行政管理部门这两个相对独立、 平行的组织机构 共同负责。 与文物保护直接相关的事务归国家文部省文化厅， 与城市规划相关的事务归国家建设省 城市局。 为了给政府决策提供高层次的参谋， 使行政与学术有效地结合起来， 地方政府机构中还设 立法定的常设咨询机构审议会， 其作用是提供技术与监督。 日本的国家公园由环境厅与都道府 县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作、 联合管理。 国家公园的管理就是与

10、公园 的其他用途使用者达成某种程度的合作， 通过合作管理体系来对自然环境进行保护。 日本的国家公 园建设往往是由政府与私人合作进行。 一般情况下基础性工程如道路、 自然小径、野餐地、停车场、 野营地和厕所由政府负责建设，而能够收费的设施如客房和交通设施则由私人投资兴建。（六）（ 三）科学的保护理念（ 七） 开发与保护、社会效益与经济效益等观念，都会对历史文化遗产保护产生重要影响。 许多国家，从本国的实际情况出发 , 采用分区管理和分级管理结合、地域文化和民族文化相结合、 旅游开发与生态保护相结合，以实现历史文化遗产可持续发展。（八） 从国际经验来看， 分区的方法被证明是行之有效的保护和管理手段

11、， 并且得到了大多 数国家的利用。 在美国就有国家公园和州立公园之分， 不过国家公园局与州立公园的联系很弱。 但 州立公园确实起到了减轻国家公园旅游发展压力的作用。 日本则根据自然保护法划分为荒野区、 自然保护区和地区自然保护区 3种类型，根据自然公园法 , 又划分为国家公园、国定公园和地区 性自然公园 3类。澳大利亚的卡卡杜公园 , 就是根据保护的需要划分成 4个开发区 , 第一区建有旅店、 饭馆及良好的公路和停车条件 ;第二区仅有简单的旅店 ,停车场减少 ;第三区仅提供野外宿营地和简 易公路;第四区仅有人行小道和简单的营址 , 这样极少数的游客才能到达第四区域 ,即需要重点加强 保护的区域

12、。许多国家都采取措施保护本国的传统文化， 如法国、韩国等国都十分注重保护和弘扬本国的传 统文化， 增强人民的民族自豪感， 在取得良好的社会效益和经济效益的同时， 吸引公民自觉加入到 保护历史文化遗产的行列。 英国同样十分注重开发文化遗产资源， 旅游业十分发达。 伦敦两日一次 的白金汉宫皇家卫队换岗仪式，几乎每次都吸引数万至数十万游客。日本也一样, 积极发掘民俗文化资源，吸引旅游 , 增加收入。日本一年一度的焰火大会，是日本人最有特色、最为普遍的传统活 动之一，也是日本之夏的时令风物，仅东京的焰火大会， 每年都有近百万人观看，吸引了大批外国 游客。此外，国外在保护历史文化遗产过程中， 始终坚持可

13、持续发展的理念。 如旅游设施与生态 系统相协调、 引导健康旅游行为， 避免对文化遗产的破坏。 马来西亚的古那穆鲁国家公园和尼亚国 家公园的接待设施都是二层的传统民居建筑， 它们的高度都低于当地森林的高度， 其色调大多是木 色，采用分散在森林中的布局。 许多建筑是依生态环境有序而建， 因此许多古树和名贵林木并没有 因建设而受到破坏，在公园内没有建筑物是用水泥和石块构建的。在澳大利亚的大堡礁绿岛公园， 游客不许带走任何自然物体 （包括贝壳）, 违者将被处以高额罚款。在新西兰的卡巴提岛，游人在上 岛观鸟前， 必须经过一天的相关知识培训，然后洗澡消毒， 不许自带食物和背包，上岛后的行为须 举止文明，岛

14、屿上也没有明显的建筑设施 , 当游客离开时，可见到这样的标识牌，除了你的脚印 , 什么都别留下。（ 四 ） 完备的法律保障国外保护历史文化遗产的经验表明， 遗产保护法律先行。 国外普遍采取的方法是不仅立法 保护，而且法律保护体系和法律监督体系同样完善。历史文化遗产保护法律中， 法国针对相应的遗产概念， 确定了一整套行政管理体系、 资金 保障体系、监督体系、公众参与体系等 , 使得保护制度法制化。早在 1913年, 法国就制定保护历 史古迹法，成为世界上第一部保护文化遗产的现代法律。 1962 年，法国又制定了“历史性街区 保存法，亦称“马尔罗法”。 1930年英国政府制定了 古建筑法 ,对于保

15、护古建筑做了具体规定。 1967年英国制定了城市环境适宜准则 。1943年, 德国立法规定改变历史建筑周围 500米环境要 得到专门的批准。 1962 年, 德国还进一步制定了保护历史性街区的法规。与此同时 , 俄罗斯、匈牙 利、西班牙等国家都先后制定了有关法律。意大利专门立法对历史文化名城实施成片保护 , 房屋拆 迁、维护必须依法，不得擅自修缮。俄罗斯立法规定世界遗产区域内不准乱拆乱建。为了有效地保护和充分利用日本的自然风景区 , 日本颁布了以自然保护法、自然公 园法、都市计划法、文化财产保护法等16项国家法律,以及自然环境保护条例 、景 观保护条例等法规文件 , 形成了日本自然保护和管理的

16、法律制度体系。日本国家公园的保护和利 用法规由国家环境厅制定 ,每5年修订一次;准国家公园适用的法规仿照国家公园的标准 ,由国家环 境厅、都道府县制定。 1960 年韩国政府颁布了无形文化财产保护法。此外 , 在欧洲各国 , 诸如 法、德、芬兰、挪威等国 , 在近半个世纪中 , 先后都颁布了相关的文化遗产保护法案 , 建立了严密的 保护机制 , 形成了文化遗产保护的法制秩序和良好的人文环境。二、对我国历史文化遗产可持续发展的启示通过对国外历史文化遗产保护机制的历史考察 , 我们可以发现 , 历史文化遗产的可持续发 展, 科学的保护机制起到重要作用。 国外文化遗产保护的成功经验 , 对于我国历史

17、文化遗产的可持续 发展 , 有重要的借鉴意义。我国丰厚的历史文化遗产 , 从不同的侧面反映了我国各个历史时期人类的社会活动、 社会关系、 意识形态,以及利用自然、改造自然和当时生态环境的状况 ,这既是中国各族人民宝贵的历史文化遗 产, 也是全人类宝贵的历史文化遗产。它自身所具有的历史价值、艺术价值、科学价值和经济价值 是不可替代的。仅世界遗产而言 ,1985 年 11月,我国加入保护世界文化和自然遗产公约 ,成为 该公约的缔约国之一。 1986年,我国开始申报世界遗产 ,现已拥有 33项世界遗产,仅次于西班牙和 意大利,位居世界第三位。中国境内的世界遗产包括 :文化遗产 24项,自然遗产 4项

18、,文化和自然双 重遗产 4项和文化景观 1项。但是,与国外相比:美国国家公园系统占国土面积的 3.5%,仅51个国 家公园就占 2.07%,日本28处国家公园占国土总面积的 5.48%,泰国占6.6%,新西兰为 7.7%,台湾省 为省域面积的 8.4%,而我国国家风景名胜区共 119处,总面积 4.7 万平方公里 ,约占国土总面积的 0.5%。从这些数字可以看出 , 我国历史文化遗产的相对数量不是很多。再加上近年来我国对世界遗 产的保护不尽如人意 , 甚至出现建设性破坏等现象 , 土地的超容量开发和过度利用已经威胁到这些 珍贵世界遗产的完整与真实。因此 ,当前, 我们保护历史文化遗产的责任重大

19、 , 很有必要借鉴国外成 功的经验和做法。（一） 创新投入机制目前, 我们国家对历史文化遗产保护的投入主要是政府投入为主体 , 还没有形成多方参与共同 投入的机制。由于投入机制还不健全 , 加上国家财政投入不足。使历史文化遗产的可持续发展大打 折扣。中华人民共和国文物保护法实施条例规定 : 国家重点文物保护专项补助经费和地方文物 保护专项经费 , 由县级以上人民政府文物行政主管部门、投资主管部门、财政部门按照国家有关规 定共同实施管理。有关数据显示 , 近10 年来, 美国每年投入在国家公园体系上的财政资金 ,平均折合 人民币 168.2 亿元,中国风景名胜区却仅为 0.1 亿元,占美国的 0

20、.06%。也就是说 ,美国每年用于国 家公园的财政投入为中国风景名胜区的 1682倍。美国 2003年比 1995 年财政投入增加了约 42%,中 国与此同时增加数为 0。2000年,韩国20个国立公园的经费 ,相当于 6亿人民币,其中一半是国家投 资,其余是门票收入和团体捐助。而我国151个国家风景区,国家只投资 1000万元人民币,有的地方 政府每年还向其风景区索要几千万元人民币 , 从而迫使风景区提高门票价格并扩大景区开发规模。历史文化遗产保护是一项公益性事业 , 是政府行为 , 政府是文化遗产保护的主要责任者 , 因此 , 国家要加大遗产保护资金的投入 , 建立以政府为主体。社会广泛参

21、与的多元化的投入机制 ,吸收民间 资本, 从而保障历史文化遗产可持续发展有稳定的资金来源。 在加大投入的同时 , 政府应该设立财政 专项资金 , 用于文化遗产的保护、开发、人才培训、紧急救援、宣传、咨询、考察、教育、交流等 一系列活动。国家要制定相关的社会资助政策 , 给提供资助的企业和个人在政策和税收方面的优惠。 政府鼓励以个人名义设立基金 , 尤其欢迎港、澳、台及外国企业家为保护和开发文化遗产设立基金。 还可以向旅游、交通运输、餐饮等部门征收一定的文化遗产资源税或以冠名权等形式 , 以扩大资金 来源。（二） 改革保护管理体系目前, 按照中华人民共和国文物保护法、风景名胜管理暂行条例实施办法

22、、中华人 民共和国自然保护区管理条例的规定 , 中国的文物单位、自然保护区、风景名胜区都要接受上级 多个主管部门的业务归口管理和地方各级政府的行政领导 , 业务的行政审批权在中央主管部门 , 财 政的控制权在地方。关于我国历史文化遗产管理体系具体情况，可以参阅表一。X口头和非物质文化遗产由中国文化部委托中国艺术研究院协同相关部门进行管理。 目前, 我国这种职能重叠 , 纵向分 离的文化遗产的管理体系 , 很容易导致条块分割、多头管理的局面。俄罗斯的世界遗产的专门保护机构是俄罗斯遗产委员会 , 墨西哥世界遗产的专门保护机构是国 家人类学和历史局 , 意大利世界遗产的专门保护机构是文化遗产部。 因

23、此, 为了实现历史文化遗产的 可持续发展 , 我国应建立直属于国务院领导的国家历史文化遗产管理委员会 ,直接管理自然遗产、 文 化遗产、自然文化遗产及非物质文化遗产 ,管理委员会行使管理权、 监督权,进行垂直管理。 国家历 史文化遗产管理委员会指导文化遗产地开展工作 , 并对资源保护和利用的重大问题做出科学的和最 终的决策 ; 同时理顺地方政府与遗产地管理机构的工作职责 , 确立政府的责任制度 , 提高官员依法管 理与保护文化遗产的责任感。要给予文化遗产地管理机构对内和对外的统一管理权 , 特别是应赋予 其必要的执法权。（三）更新发展理念面对严峻的历史文化遗产保护形势 , 不能因循守旧 , 为

24、了保护而保护。只有积极转变观念 ,紧跟 时代的步伐 , 在保护中求发展 ,发展中守特色 , 才能使保护工作落到实处 ,让历史文化遗产焕发出新 的生机和活力。近几年来 , 中国出现了空前的世界遗产申报热潮 ,全国有近百个项目被宣布提出申报 世界遗产。各地纷纷申报世界遗产的原因是多方面的 , 但其最重要的驱动力是将世界遗产看作一个 含金量很高的“金字招牌” , 可以极大地促进当地旅游业的发展。山西平遥古城被列入世界遗产 名录的第二年 ,旅游门票收入就从 18 万元增加到了 500多万元; 黄山成为世界遗产后 ,旅游收入由 数百万元猛增到 2 亿元 ; 苏州古典园林被列入名录五年来 , 海外旅游者年

25、均增长 18%,境内旅游 者年均增长 12%。这反而在一定意义上助长了一些人对历史文化遗产认识的错位 , 重开发、轻保护 , 重视经济效益 , 忽视文化遗产的保护和承受能力。历史文化遗产的开发和保护既相互联系又相互矛盾 , 两者是辩证的矛盾统一体 , 并在辩证联系 中共同改善其旅游资源与环境的关系 ,推动文化遗产的可持续发展。 从可持续发展的观点看 ,保护是 开发的前提 , 开发是保护的基础。开发必须遵循“统一规划、依法开发、合理利用、科学保护”的 原则,要充分发挥其展示历史、弘扬民族优秀传统文化的独特功能 ,不能以损害遗产为代价 , 不能进 行超负荷掠夺式的开发。 因此,在历史文化遗产的可持

26、续发展过程中 , 牢固树立“保护第一”的思想 一方面通过合理利用遗产资源获取利益 , 壮大经济实力 ; 另一方面要在实践中 , 探索有效保护文化遗 产的具体措施 ,促进文化遗产的科学利用 , 走“保护一开发一利用一发展一保护”的良性循环发展 之路, 并带动相邻周边区域发展 , 共同构筑保护屏障。发展历史文化遗产旅游 ,要正确处理好社会效益与经济效益的关系 , 实现两个效益的统一。发展 历史文化遗产旅游 ,按市场经济规律办事 , 但不能把经济价值作为惟一目标 , 更重要的是要把它作为 先进文化建设的一项内容 ,立足于满足人们的精神文化需求 , 促进人的全面发展。要树立文化遗产旅 游资源具有多方面

27、的独特价值的正确观念 , 不仅关心其旅游观光价值和经济价值 , 还要注重文化价 值、社会价值及遗产资源的保护 , 树立新的文化遗产旅游发展观 , 实现文化遗产旅游资源的可持续发 展。同时, 借鉴国外文化遗产保护的经验 , 以保护为前提 , 按功能分区原则整治错位开发 , 以突出生 态保护为重点 , 严格整治超载开发 , 做到分区定位建设。禁止在文化遗产核心区和保护区内建设宾 馆、招待所、疗养院及各类培训中心等各类建筑 , 严禁在遗产所在区周围设立各类开发区、 度假区, 以保护遗产的真实性和完整性。凡不符合总体规划的建筑物、构筑物和其他设施 , 应当限期拆除或改造（四）加大立法进度与英、法、日等

28、国家的法律制度相比 , 我国遗产保护的法律法规仍显得很不健全。 目前, 我国对 于历史文化遗产保护没有一部完整的法律或法规予以规范 , 均散见于各类不同层次的法律、法规、 通知及规定之中 ,且存在多头管理的状况 , 以至于职责不明或存在管理上的缺失。如文物保护法 规定文化遗产由国家文物行政主管部门负责 ; 环境保护法、自然保护区条例规定由国家环 境保护行政主管部门负责 ;城市规划法 规定由国家城市规划行政主管部门负责 ; 文物保护工程 管理办法 规定由国家文化行政主管部门负责等。 有关保护的法规文件多以国务院及其部委或地方 政府及其所属部门制定、颁布的“指示”、“办法”、“规定”、“通知”等文

29、件形式出现 , 大部 分文件由于缺乏正式的立法程序 ,严格意义上都不能算作国家或地方的行政法规 , 法律和法规的比 例很少, 上述政策性文件和措施则在相当长一段时间内行使着国家或地方法规的职能。我们知道 , 美国国家公园的相关法律 , 共计数十部之多 ,其中很多是专门法 , 如特许经营法、 国家公园航天器飞越管理法、 国家公园体系单位大坝管理法 、公园志愿者法 等。同时 , 美国国会还为每一个国家公园体系单位制定了授权法 , 为每一保护单位确定了其使命、基本政策和 有针对性地解决该保护单位历史遗留问题的法律规定。专门法和授权法 , 明确了美国国家公园的基 本管理政策 ,真正成为管理的法律依据。

30、在保护基金投入方面 ,美国有24部联邦法律 ,62种规则、标 准命令 , 保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性财政支出中的地位,确保了国家公园主要的资金来源 , 使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。美国法律严 格禁止在所有国家公园和历史文化遗产地修建索道 ; 公园内除了按公路美学的原则修建必要的公路 外, 严格限制其他机动交通。在欧洲以及日本、加拿大等国 ,世界遗产保护区内几乎见不到索道 , 即 使有,也都远离遗产保护区。 美国国家公园手册 指出允许公园被用于商业目的的旅游 , 是对国家 公署的独特绝佳财富的浪费。 所有这类旅游都应该被制止。 ”“必需的公园内宿营地应根据自然景 观要素来设计和操作 ,豪华宾馆无疑是不合适的。 ”目前,我国还没有专门针对历史文化遗产的国家 立法。因此,历史文化遗产保护工作需要法制体系和法制环境的建立、 健全和完善 ,推进文化遗产资 源保护的法制化 ,真正做到有法可依、违法必究、执法必严 ,以法律为准绳 ,保护我国历史文化遗产 资源免受不法侵害。（