土地储备及土地储备机构融资政策管理制度解读

1、土地储备及土地储备机构 融资管理政策解读 2012.122012.12 主要内容 一、土地储备制度的产生和发展一、土地储备制度的产生和发展 二、土地储备制度的运行二、土地储备制度的运行 三、土地储备制度的重要作用三、土地储备制度的重要作用 四、新政释义四、新政释义 五、需要关注的问题五、需要关注的问题 一、土地储备制度的产生、发展 19961996年，我国第一家土地储备机构年，我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心正式成立；上海市土地发展中心正式成立； 19971997年，杭州、青岛相继建立了土地储备制度；年，杭州、青岛相继建立了土地储备制度； 19991999年，国土资源部向全国推广了杭州

2、、青岛两市土地储备的经验；年，国土资源部向全国推广了杭州、青岛两市土地储备的经验； 20012001年，年，国务院关于加强国有土地资产管理的通知国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发（国发200120011515 号），明确提出：号），明确提出： “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试 行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机 构要依法提供信贷支持构要依法提供信贷支持”。 这是国务院文件第一次提出建立土地储备

3、制度，也是目前为止有关土地储这是国务院文件第一次提出建立土地储备制度，也是目前为止有关土地储 备的最高级别文件。备的最高级别文件。 土地储备，土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现 调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地， 进行前期开发、储存以备供应土地的行为。进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 一、土地储备制度的产生、发展 2006 2006年，年，国务院办公厅关于规范国有土地使用

4、权出让收支管理国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理 的通知的通知（国办发（国办发20062006100100号）要求财政部门制定土地储备资金财号）要求财政部门制定土地储备资金财 务管理办法，国土部门制定土地储备管理办法；务管理办法，国土部门制定土地储备管理办法； 20072007年，财政部年，财政部 国土资源部联合下发了国土资源部联合下发了土地储备资金财务管理土地储备资金财务管理 暂行办法暂行办法（财综（财综200720071717号）号） ； 20072007年，国土资源部、财政部、人民银行联合下发了年，国土资源部、财政部、人民银行联合下发了土地储备管土地储备管 理办法理办法（国土

5、资发（国土资发20072007277277号），对土地储备制度作了系统性规号），对土地储备制度作了系统性规 定；定； 二、土地储备制度的运行 1.1.制定土地储备计划。制定土地储备计划。 土地储备机构编制后，由国土、财政、人民银行分支机构审核，报土地储备机构编制后，由国土、财政、人民银行分支机构审核，报 当地政府批准。当地政府批准。 3. 3.土地前期开发。土地前期开发。 “ “生地生地”变变“熟地熟地”的过程。的过程。 进行土地平整及通路、水、电、气、进行土地平整及通路、水、电、气、 暖等地块必需的基础设施建设。暖等地块必需的基础设施建设。 2.2.土地储备范围。土地储备范围。五类土地：五类

6、土地： 收购的土地（土地储备机构负责）、收购的土地（土地储备机构负责）、 依法收回的国有土地、行使优先购买权取得的土地、已办理征转手依法收回的国有土地、行使优先购买权取得的土地、已办理征转手 续的土地（政府或国土部门负责）；续的土地（政府或国土部门负责）； 其他依法取得的土地。其他依法取得的土地。 二、土地储备制度的运行 4.4.管护和临时利用储备土地。管护和临时利用储备土地。 管护主要为了防止他人侵占、破坏储备土地，造成新的权利纠纷。管护主要为了防止他人侵占、破坏储备土地，造成新的权利纠纷。 临时利用主要有临时出租土地及地上建筑、临时改变用途的方式，收入临时利用主要有临时出租土地及地上建筑、

7、临时改变用途的方式，收入 应按规定上缴财政。应按规定上缴财政。 5.5.供应储备土地。供应储备土地。 供应主体是市、县国土部门，土地储备机构应予配合。供应主体是市、县国土部门，土地储备机构应予配合。 土地储备土地储备 计划计划 储备储备 五类五类 土地土地 土地前期开发土地前期开发 通路、水、电、通路、水、电、 气、暖气、暖 储备库储备库 管护管护 和临和临 时利时利 用用 土地土地 供应供应 三、土地储备制度的重要作用 1.1.理清了土地产权关系，确保净地出让。理清了土地产权关系，确保净地出让。 土地储备尊重和保护了土地原权利人的权益，建立了正常的土地财土地储备尊重和保护了土地原权利人的权益

8、，建立了正常的土地财 产关系。产关系。 2.2.增强了政府调控土地市场的能力。增强了政府调控土地市场的能力。 政府通过土地储备掌握了一定的实物土地，政府通过土地储备掌握了一定的实物土地， 能够根据城市发展和市场需求，有计划地能够根据城市发展和市场需求，有计划地 适时适量供应土地，有效调节土地供应总适时适量供应土地，有效调节土地供应总 量、结构和时序。量、结构和时序。 3.3.落实了城乡规划。落实了城乡规划。 对边角等特殊地块无法改造时，可通过土地储备方式落实规划意图。对边角等特殊地块无法改造时，可通过土地储备方式落实规划意图。 4.4.促进了土地节约集约利用。促进了土地节约集约利用。 四、新政

9、释义 20122012年年1111月月5 5日，日，国土资源部国土资源部 财政部财政部 中国人民银行中国人民银行 中国中国 银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知 （国土资发（国土资发20122012162162号）正式下发。号）正式下发。 四、新政释义 通知通知的亮点：的亮点： u 建立土地储备机构名录制 u 要求净地收储 u 核发融资规模控制卡 u 贷款期限上限调至五年 u 贷款用途可不对应抵押土地 四、新政释义 u 通知通知制定的背景：制定的背景： 随着我国经济快速发展，土地管理形式发生了较大变化，土随着我国经济快速发展，

10、土地管理形式发生了较大变化，土 地储备制度运行中遇到了新的情况和问题：地储备制度运行中遇到了新的情况和问题： 一是一是部分企业或政府融资平台随意借用土地储备名义开展业部分企业或政府融资平台随意借用土地储备名义开展业 务，对规范的土地储备机构造成影响。务，对规范的土地储备机构造成影响。 二是二是土地储备机构贷款融资难度加大，土地储备贷款政策继土地储备机构贷款融资难度加大，土地储备贷款政策继 续调整完善。续调整完善。 三是三是部分地区土地储备运行不规范，储备地块入库标准低，部分地区土地储备运行不规范，储备地块入库标准低， 产权未完全理清；土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，产权未完全理清；土地

11、储备资金使用不规范，资金监管不到位， 存在地方政府挪用土地储备资金的问题。存在地方政府挪用土地储备资金的问题。 上述问题亟需出台政策措施，加以规范和管理。上述问题亟需出台政策措施，加以规范和管理。 四、新政释义 国土资发国土资发20122012162162号文件的主要内容。号文件的主要内容。 全文共分六个部分。全文共分六个部分。 一、加强土地储备机构管理。一、加强土地储备机构管理。 二、合理确定储备土地规模结构。二、合理确定储备土地规模结构。 三、加强储备土地前期开发管理。三、加强储备土地前期开发管理。 四、加强土地收储及管护工作。四、加强土地收储及管护工作。 五、规范土地储备融资行为。五、规

12、范土地储备融资行为。 六、严格土地储备资金管理。六、严格土地储备资金管理。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 1.1.加强土地储备机构管理加强土地储备机构管理 建立土地储备机构名录制。国土部门按照建立土地储备机构名录制。国土部门按照土地储备管理办土地储备管理办 法法的规定进行审核，符合以下的规定进行审核，符合以下5 5条标准条标准的才可列入名录：的才可列入名录： 1 1）事业单位：非企业、融资平台公司；）事业单位：非企业、融资平台公司； 2 2）隶属国土资源主管部门；）隶属国土资源主管部门； 3 3）具有独立的法人资格：有正规的组织机构代码；）具有独立的法人资格：有正规的组织

13、机构代码； 4 4）承担本行政辖区土地储备工作：有）承担本行政辖区土地储备工作：有“三定方案三定方案”等证明文等证明文 件，不包括开发区、各类新区等非正规行政区划；件，不包括开发区、各类新区等非正规行政区划； 5 5）市、县人民政府批准成立：有市、县（不含区）政府或机）市、县人民政府批准成立：有市、县（不含区）政府或机 构编制委员会的批准文件；构编制委员会的批准文件； 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 1.1.加强土地储备机构管理加强土地储备机构管理 国土资源部将在土地市场动态监测监管系统中增加国土资源部将在土地市场动态监测监管系统中增加土地储备土地储备 信息模块信息模块，对

14、列入名录的土地储备机构的运行情况进行检测监管，对列入名录的土地储备机构的运行情况进行检测监管， 并将相关信息与财政、银行和银监部门共享。并将相关信息与财政、银行和银监部门共享。 列入名录的土地储备机构应将列入名录的土地储备机构应将纳入储备的土地、已供的储备纳入储备的土地、已供的储备 土地、储备资金收支、各类融资贷偿土地、储备资金收支、各类融资贷偿情况，及时在系统中填报。情况，及时在系统中填报。 建立名录制的主要目的是为了与其他融资平台相区别，名录以建立名录制的主要目的是为了与其他融资平台相区别，名录以 外的各类单位不得享受土地储备的相关政策，银行等金融机构也不外的各类单位不得享受土地储备的相关

15、政策，银行等金融机构也不 得向其发放土地储备贷款。得向其发放土地储备贷款。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 2.2.合理确定土地储备规模结构合理确定土地储备规模结构 每年纳入储备的土地量，原则上控制在市、县本级前三年平每年纳入储备的土地量，原则上控制在市、县本级前三年平 均年供应的储备土地量之内。均年供应的储备土地量之内。 合理调整土地储备结构。合理调整土地储备结构。 土地储备库 土地供应 四新政释义 3、加强储备土地前期开发管理 土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府 供应供应“净地净地”提供有效保障。提供有效

16、保障。 进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、 土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工 程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程 建设。建设。 有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构 彻底脱钩。彻底脱钩。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 4.4.加强土地收储及管护工作加强土地收储及管护工作 一是一是纳入储备的土地必须纳入储备的土

17、地必须产权清晰产权清晰。土地机构应对土地取得。土地机构应对土地取得 方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地 权利（包括他项权利）等情况认真核查。对取得方式不合规、补权利（包括他项权利）等情况认真核查。对取得方式不合规、补 偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未 注销原土地登记手续、已设立他项权利未依法解除的，不得纳入注销原土地登记手续、已设立他项权利未依法解除的，不得纳入 土地储备库。土地储备库。 二是二是对纳入储备的土地采用自行管护、委托管护、临

18、时利用对纳入储备的土地采用自行管护、委托管护、临时利用 等方式进行管护。建立巡查制度，对侵害土地权利的行为早发现、等方式进行管护。建立巡查制度，对侵害土地权利的行为早发现、 早制止、早处理。早制止、早处理。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 5 5、规范土地储备融资行为、规范土地储备融资行为 财政部门会同国土、人民银行，根据土地储备计划，核定土财政部门会同国土、人民银行，根据土地储备计划，核定土 地储备机构年度融资规模，实行地储备机构年度融资规模，实行年度融资规模控制卡年度融资规模控制卡管理。银行管理。银行 业金融机构批准融资前，应对控制卡中已有融资额度进行认真核业金融机构批

19、准融资前，应对控制卡中已有融资额度进行认真核 对，拟批准的融资额度与本年度已发生的融资额度（含本年度贷对，拟批准的融资额度与本年度已发生的融资额度（含本年度贷 款且已在本年度偿还的部分）累计不得超过年度可融资规模。已款且已在本年度偿还的部分）累计不得超过年度可融资规模。已 达到年度可融资规模的土地储备机构，年内不得进行新的融资。达到年度可融资规模的土地储备机构，年内不得进行新的融资。 xxxxxx亿元亿元 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 5 5、 规范土地融资行为规范土地融资行为 合理确定贷款期限，最长不超过合理确定贷款期限，最长不超过五年五年。 贷款用途贷款用途可不对应可

20、不对应抵押土地的相关补偿、前期开发等业务，但贷款抵押土地的相关补偿、前期开发等业务，但贷款 使用必须符合土地储备资金使用范围，不得用于城市建设及其他与土地使用必须符合土地储备资金使用范围，不得用于城市建设及其他与土地 储备业务无关的项目。【储备业务无关的项目。【“城市建设城市建设”不包括储备地块内的通路、水、不包括储备地块内的通路、水、 电、气、暖及平整工程电、气、暖及平整工程】 入储备库的土地入储备库的土地 银行银行 待补偿、待前期开发地块待补偿、待前期开发地块 抵押抵押 放贷放贷使用使用 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 5.5.规范土地储备融资行为规范土地储备融资行为

21、储备土地不得为土地储备机构以储备土地不得为土地储备机构以 外的企事业法人融资担保。外的企事业法人融资担保。 国土资源部关于规范土地登记国土资源部关于规范土地登记 的意见的意见（国土资发（国土资发20121342012134号）号） 规定，列入名录的土地储备机构方规定，列入名录的土地储备机构方 可申请储备土地登记、申领土地使用可申请储备土地登记、申领土地使用 证。证。 经市、县人民政府批准，产权清经市、县人民政府批准，产权清 晰、申请资料齐全的储备土地，可办晰、申请资料齐全的储备土地，可办 理登机，核发国有土地使用证。理登机，核发国有土地使用证。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容

22、： 5 5、规范土地储备融资行为、规范土地储备融资行为 储备土地等级储备土地等级 的使用权类型统一的使用权类型统一 确定为确定为“其他（政其他（政 府储备）府储备）”； 登记的用途依登记的用途依 据土地利用总体规据土地利用总体规 划确定，能够细化划确定，能够细化 到到土地利用现状土地利用现状 分类分类二级类的，二级类的， 应当按二级类填写。应当按二级类填写。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 5.5.规范土地储备融资行为规范土地储备融资行为 土地利用现状分类土地利用现状分类： 1212个一级类，个一级类， 5757个二级类。个二级类。 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的

23、主要内容： 5 5、规范土地储备融资行为、规范土地储备融资行为 储备土地须具有合法的储备土地须具有合法的土地使用证土地使用证，方可用于储备抵押贷款。，方可用于储备抵押贷款。 其他（政府储备）其他（政府储备） xxxx土地储备中心土地储备中心( (须在名录中）须在名录中） 商务金融用地商务金融用地 四、新政释义 u 通知通知的主要内容：的主要内容： 6 6、严格土地储备资金管理制度、严格土地储备资金管理制度 现有的规定：现有的规定：土地储备管理办法土地储备管理办法、土地储备资金财务土地储备资金财务 管理暂行办法管理暂行办法、土地储备资金会计核算办法土地储备资金会计核算办法 土地储备资金实行专款专

24、用。土地储备资金实行专款专用。 土地储备资金使用范围。四项支出土地储备资金使用范围。四项支出 （一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆 迁补偿费用。迁补偿费用。 （二）前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规（二）前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规 定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、 供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。供水、供电、

25、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。 （三）贷款利息支出。（三）贷款利息支出。 （四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。 四、新政释义四、新政释义 通知通知主要内容主要内容 6 6、严格土地储备资金管理、严格土地储备资金管理 加强加强国有土地收益基金国有土地收益基金的落实和管理，按规定比例计提，用于土地储备。的落实和管理，按规定比例计提，用于土地储备。 建立的依据：国发建立的依据：国发200115200115号。号。 计提基数：缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用计提基数：缴入地方国库的招

26、标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用 权所取得的总成交价款。权所取得的总成交价款。 计提比例：由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政计提比例：由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政 部和国土资源部备案。部和国土资源部备案。 管理方式：实行分账核算。管理方式：实行分账核算。 使用方向：用于土地收购储备，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物使用方向：用于土地收购储备，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物 和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出。和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出。 【国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国务

27、院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发（国办发 20062006100100号）：国有土地收益基金，是从国有土地使用权出让收入提取号）：国有土地收益基金，是从国有土地使用权出让收入提取 的专项政府性基金。土地收益基金是为完善土地储备制度，避免地方政府的专项政府性基金。土地收益基金是为完善土地储备制度，避免地方政府 “寅吃卯粮寅吃卯粮”的短期行为，以对土地开发和使用进行长远规划而设立的专项的短期行为，以对土地开发和使用进行长远规划而设立的专项 政府性基金，由土地储备中心进行统一管理。政府性基金，由土地储备中心进行统一管理。】 小小 结结 u 土地储备融资贷款：土地储备融资贷款：

28、 1.名录：必须在国土资源部发布的必须在国土资源部发布的土地储备机构名录土地储备机构名录中。中。 2.有证：抵押土地，有符合条件的抵押土地，有符合条件的国有土地使用证国有土地使用证。 3.有卡：有财政部门核准的有财政部门核准的年度融资规模控制卡年度融资规模控制卡，本次融资，本次融资 及年内累计不超过上限。及年内累计不超过上限。 4.时限：不超过不超过五年五年。 5.用途：可不对应可不对应抵押土地的相关补偿、前期开发等业务。抵押土地的相关补偿、前期开发等业务。 五、需要关注的问题 1.1.地方债务问题：地方债务问题： 2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务共计10.71万亿元 人民币，地方政府负有偿还责任的6.71万亿元。其中有2.55万亿元地方 政府承诺用土地出让收入作为偿债来源。2011年到期需偿还2.6万亿， 2012年到期需偿还的1.8万亿元。 地方融资