破解水上交通安全困境的实践与探索

1、破解水上交通安全困境的实践与探索 南溪县有长江岸线39.5公里，黄沙河14公里，有船乡镇9个，有船库区3个，有各类船舶418艘，各类渡口签单点6个，货运码头5个，宜宾中心港（志诚码头）南溪作业区已列入全市统一规划建设。从总体上看，南溪县水上交通安全生产形势稳定，18年未发生过较大以上水上交通安全事故，但由于水上交通安全工作点多面广，特别是安全监管体制性障碍等原因，水上交通安全形势仍然十分严峻。 一、当前水上交通安全监管存在的主要问题 （一）安全投入与经济效益不对等，阻碍了水上安全的发展。从近两年我县发生的几起货运船舶一般事故看，直接原因是船舶超载、超限航行或违章作业；主要原因是业主（船主）安全

2、意识淡薄，重效益轻安全，从业人员文化程度低、年龄大，水上安全技术水平低。而最根本原因却是：业主（船主）违法成本低、守法成本高，违法效益高、守法效益低。这种“两高两低”现象导致业主（船主）与执法监管“躲猫猫”，在安全投入上玩“空手道”，阻碍了水上安全的发展进步。 （二）有限权利与无限责任的矛盾，影响了水上安全监管的实效。依照相关法律法规规定，乡镇人民政府负责水上交通安全的主要日常监管职责，但却没有赋予足够的行政执法权，可是在事故责任追究的实际操作中却承担着较大的责任；另外，现行的安全生产目标管理体系强调“结果”，再加上乡镇政府普遍存在的监管力量不足的问题，造成乡镇人民政府日常监管工作极易走上极端

3、，时紧时松，重形式轻落实，极不利于水上安全的长治久安。 （三）安全监管和生产实际的落差，造成水上安全监管的真空。从执法层面看，法律条文规定的超前规范要求与现实中的普遍现象形成执行上的巨大落差；从管理层面看，安全管理、服务与业主（船主）的主体责任意识的缺乏形成落实上的较大落差。在现有船舶安全管理普遍达到法律规范要求之前，因现实需要又不能予以取缔的过程中，实际存在一个安全监管的“真空”阶段，安全监管容易出现被动，陷入“两难”境地。随着长江航道整治疏浚的开展，通航能力、航行条件不断改善，甚至具备了夜航条件，如何依法实施有效监管是基层政府面临的巨大问题。 二、破解水上交通安全监管困境的对策与实践 （一

4、）完善基层监管形式，克服监管落差与权利矛盾 水上交通安全监管工作重点在基层，难点也在基层。针对基层监管的困境，南溪县根据中华人民共和国水路运输管理条例、中华人民共和国船员管理条例和四川省水上交通安全管理条例等法律法规的规定，结合南溪实际，形成了南溪县水上交通安全“12分评分办法”并在全县推广，努力改善水上安全监管的模式与效果。 1、增强监管措施，确保基层监管工作落实。通过乡镇人民政府与业主（船主）签订安全生产责任书的形式，达成以“12分评分办法”为核心的水上安全管理协议。当船主违反了责任书规定而又未违反法律规定时，乡镇人民政府依照规定可对业主（船主）实施管理考核并执行相应的经济惩罚、停航整改等

5、措施；对严格履行责任书规定的业主（船主），乡镇政府将分别给予适当的奖励。 “12分评分办法”实行动态考核打分，由乡镇安监员通过日常检查，或乡镇组织的抽查、暗查、专项检查，以及群众举报等情况按标准进行考核、打分，按程序进行审定后通报并执行相应的惩罚措施。“12分评分办法”的考核结果纳入船舶年度安全目标考核内容，并作为企业评优创先的重要依据，其执行情况作为干部评价使用的重要依据。“12分评分办法”是乡镇船舶安全监管措施的延伸，丰富了目标管理的内涵，增强和促进了监管主体责任落实的可操作性。 2、加大监管力度，确保企业主体责任落实到位。各业主（船主）、船员每年拥有“12分”安全考核基本分，当船舶、船员

6、违反操作规程，按“12分”评分办法中明确的标准进行扣分，扣分累计达3分或一次扣分满1分时，按相关法规责令船舶停航整改3天，船主参加安全学习2天；当扣分达6分或一次满2分时，按相关法规责令停航整改7天，学习5天；当扣分达9分或一次满3分时，按相关法规责令停航整改15天，船主参加安全学习7天；当扣分达12分时，按相关法规责令实施船舶停航整改，当年不再营运。 扣分的同时按比例扣除船主缴纳的责任金，当扣分超过8分（不含8分）时，扣除全部责任金，全年扣分低于3分的可结合目标考核参与评先评优。对于情节严重甚至已经违反法律规定的，由相关部门依法给予行政处罚。“12分评分办法”用责任书的形式加大了违规成本，同

7、时在惩罚中融汇了教育措施，对于促进企业主体责任的落实有积极的效果。 （二）完善安全投入模式，克服经济效益不对等的矛盾 1、严格三项制度，强化船舶风险意识。督促船舶加大安全投入，提高安全保障的首要措施，就要强化监督、严格执法。一是坚持完善客渡船只签单发航制度，严格审查设备设施标准，坚绝执行“救生衣”行动，确保实现“两个100%”，对不按规定发航的进行严查重处；同时，为增强签单发航人员的责任心，南溪县还与各渡口、码头签单发航人员签订了目标责任书，实动动态考核，将签单发航执行情况直接与经济利益挂钩；并从2008年开始，提高了签单人员待遇，将三类签单点从每月150元提高到300元，一类签单点从每月30

8、0元提高到1000元，签单经费全部列入财政预算。二是建立货船、采砂采石船舶源头管理制度，加强对装卸点、采砂（石）点的审批和监管，严查船舶标准，严处违章作业行为。三是加强对船舶超载、超限和配员不足的监管，建立船员管理通报制度和违法违规船舶黑名单制度等，实现安全监管的常态化，去除违章侥幸，树立违法必究的责任意识。 2、加强安全保障体系建设，深化船舶安全投入。船舶的安全投入，不仅是更新、添置设备设施，也包括设备、设施的维护性投入，而购买社会保险也是重要的投入。一是在全县严格推行船舶保险、船员工伤保险和旅客意外伤害险。具体操作上，各业主（船主）按建造、改造或购买价格为船舶投保，按船员人购买工伤保险；客

9、船、客渡船按核定人数购买20万元标准的旅客意外伤害险，县财政按每客座50元/年的标准给予补助，切实保障群众权益。二是船舶、涉水运输企业按种类等级实行1-20万元不等的风险抵押金，由县财政局专户存储管理，专项用于事故抢险、救灾和善后处理专项支出，保障应急处置所需。三是按涉水企业、船舶用途、船舶等级等，分级实行200-2000元不等的安全生产责任金制度，乡镇收取管理，与安全管理目标考核和“12分”办法挂钩，按考核情况实行扣减或奖励，确保船舶业主不违章。目前，旅客意外伤害险已实现100%覆盖，船舶船员保险、风险抵押金、安全责任金制度正在有序推进。 （三）扩大宣传教育范围，克服安全意识落后的桎梏 一是

10、抓全民动员，突出水上交通安全宣传的普及性。水上交通安全不是一个单一的工作，必须依托全县的干部群众，通过多种形式倡导全社会关注和重视水上交通安全，特别是要融会社会生产生活，营造良好氛围。宣传水上安全，最好的办法是发动群众参与水上安全监督，要积极建立群众监督网络，落实群众报告或举报途经，建立重大水上交通安全隐患或安全生产违法行为有奖举报制度，坚持群众路线努力打造最坚实的水上交通安全的群众基础。 二是抓重点人群，突出水上安全教育的针对性。要坚持定期对水运企业主要负责人、安全管理人员开展教育培训，严格特种作业人员持证上岗；加强从业人员的技能培训，提高从业人员安全操作技能，努力提高防灾、救灾的能力。针对

11、对违章违法人员的加强处罚教育工作，严厉督促树立牢固的安全意识、责任意识和法律意识，力争处罚一个教育一片。要以“一江两岸”、学龄儿童等重点人群，针对性提高水上交通安全知识和法律知识，提升水上交通安全意识，切实减少水上交通安全事故。 三是抓典型案例，突出水上安全宣传的实效性。实际工作中，注重营造强大的安全舆论氛围，从正反两方面树立典型，以典型案例现身说法。一方面对违法违规行为予以坚决打击和教育，另一方面对先进事迹予以大力表彰和弘扬。如：对无视安全的川南溪渡0128号船实施了5000元经济处罚，暂扣船员证书6个月，并在电视台予以曝光；对石鼓乡某自用船非法载客，实施了暂扣船舶并依法进行了7天的治安拘留；对南溪镇某自用船非法载客问题，考虑到船主家庭困难等因素，政府从以人为本的角度出发，帮助船主改正错误，协助其购买抽沙船依法经营，解决了生计问题；在“2.25”沉船事