社会学视角下的社会救助效率问题思考

1、Su m N o 288社会学视角下的社会救助效率问题思考以Z市流浪乞讨人员救助管理为例李全彩（中国矿业大学，江苏徐州221116摘要无论是作为一种现象或行为的社会救助，还是作为规范化、系统化的社 会救助制度的确立，在当代中国的和谐社会建设中，无疑是必须而且是重要的。但社会救助政策运行中的低效率却 是制约该项政策发挥应有功能的瓶颈。社会工作助人自助的新型价值理念和个案、 小组的人本特点的工作方法，对于破解当今社会救助工作中瓶颈问题有非常大的帮 助，社会工作视角下的社会救助效率思考和实践应该是一种很好的尝试，也是一种理性的选择。文章从当前中国社会救助的种种低效率现象入手，在总结社会工作介入 社会

2、救助实际工作的实践基础上，对社会救助效率促进的社会工作方法的可行性进 行了探索性分析，最后提出了社会救助效率保障的社会工作设想。关键词社会救 助；社会救助效率；社会工作中图分类号C913 7文献标识码A文章编号A1009-8267（2011 10-0008-04作者简介李全彩（1966,女，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院社会工作系系主任，副教授,硕 士生导师,主要研究方向为社会工作和心理学教学。社会救助作为社会保障体系中居于基础地位的子系统，承担着保障包括贫困群 体在内的社会弱势群体最基本生活的责任，它是最后的安全网，是保证底线公平的 基本制度安排之一。因此，无论是作为一种现象或行为的

3、社会救助，还是作为规范 化、系统化的社会救助制度的确立，对社会公平与社会和谐意义重大。自上个世纪 末国务院颁布 城市居民最低生活保障条例 以来,我国的社会救助工作进入了规范 化、法制化的轨道，取得了大量的实际工作成果。但社会救助制度的完善远未实现 仍然有大量的问题需要人们作进一步的探讨。社会救助效率的改善就是一个重要问 题。本文试以实地调查材料为据，对社会救助的效率问题做出分析，提出相应的改进 措施。一、社会救助运行中的低效率及其原因分析社会救助运行中的低效率是制约其 应有功能的发挥，影响救助行为规范化、法制化的瓶颈问题，直接关系到社会救助政 策目标的实现。（一现状众所周知,因为孙志刚事件而于

4、2003年8月1日出台的城市生活无着的流浪 乞讨人员救助管理办法 取代了城市流浪乞讨人员收容遣送办法。这一新的救助制 度的确立已经有近6年的时间了，但是城市流浪乞讨人员救助管理的效果似乎并不 尽如人意。在一些交通要道，比如对Z市的调查发现，城市的乞丐人数增加了 ；乞丐 的团体化、职业化、复杂化、犯罪化倾向显现 ；乞丐只要钱不讨饭了，而且乞讨方 式和手段呈现智能化、多样化的特点；年龄结构向低龄化发展，甚至有经营乞丐现 象的出现。这些新特点的出现不能不引起社会的关注。每年Z市人大、政协代表的提案,都会有相当的数量涉及城市流浪乞讨人员救助管理的效率改善问题。他们 很直观的反映就是乞丐在城市社会中随处

5、可见，对于城市的形象产生极坏的影响， 救助管理站为什么没有把大街上所有流浪人员都收留 ？流浪人员中的孩子、老人为 什么没有得到很好的救助？城市流浪乞讨人员救助管理的直接目标是减少城市流浪乞讨人员的数量。救助管理的效率不高不仅表现为普通公众感觉城市流浪乞讨人员数量减少的不明显，也表现在这样一些方面：首先,救助的对象非法定对象，没有资格者纷纷主动寻求救助，造成资源的浪 费。依据 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 和城市生活无着的流浪乞讨 人员救助管理办法实施细则，两个规则的第一条便是对救助对象的界定，办法说对 在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助；细则规定城市生活无着的流浪乞讨人员指因自身

6、无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五 保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的,不属于救助对象。照这两个条文，救助管理站救助的只能是流浪乞讨人员，也就 是要饭的。其他人员不应该在救助之列。但根据我们在 Z市救助管理站的调查， 在救助管理站的大多是被骗的、被偷的等临时落难的人。真正的乞丐并没有遇到 过。据救助科管理人员介绍,仅2008年一年，该救助管理站救助了 5884人,而其中 真正符合救助条件的少之又少。相同的情况在国内其他城市也同样发生，比如有研究者运用等距离抽样的方法对某市 2004年7月份的救助资料进行抽样和统计，发现 真正的

7、流浪乞讨者只占0 5%, 75%的求助者是被盗或务工不着,还有将近25%是其 他原因。更为严重的是救助管理站中存在大量的欺骗现象。据对救助管理站从业人 员的调查，利用救助管理站无偿提供吃喝、住宿、车票来免费全国旅游的不乏其 人。救助管理站所获经费是非常有限的，有限资源在众多受助人员的 瓜分下，每个 人得到的救助便是微乎其微的。对这些骗助人员的救助，就是一种资源的浪费。其次,救助行为的短期化、程序化现象致使救助行为变成简单重复，救助的根本目的无法实现。救助管理站下设政工科、财务科、管理科、办公室和救助科。一个 人从进站到出站的流程是这样的：业务科宿舍安检入住甄别买票送人。也就是先 在业务科进行登

8、记相关资料，如果符合相关的救济标准，那么就按照性别到相应的宿 舍,在宿舍里要接受安检，一切过去了之后就可以正式入住了。期间救助管理站的工 作人员会对受救助人员的信息进行鉴别，如果属实的话就会到火车站购票，然后送 走。社会救助或救济的一个重要原则，也是一个发展性要求就是使救助对象有能力 自助，能够参与社会生活。但在整个工作程序中，救助管理站在对前来的求助人员只 是简单的提供食宿和回乡车票，并没有对他们进行深入的救助，也就是说救助管理站 的救助并没有达到助人自助的目的，这样对求助者的帮助不大，这一点尤其表现在对 流浪未成年儿童的救助上。儿童部来的人不多，但大多属于屡遣屡返一类。对于他 们,我们该有

9、什么样的作为？匚原因什么样的因素造成城市流浪乞讨人员救助的低效率呢？通过调查我们发现这样几种情况值得注意。首先,现在的城市流浪乞讨人员的情况大异于从前。救助管理站对该市流浪乞讨人员进行的调查表明，该市许多流浪乞讨人员的身份、目的相当特殊。他们的调查报告罗列了这样几种情况11. 特殊的淘金者Z市地处苏鲁豫皖四省交界，是淮海经济区的中心城市，半径100公里以内就可 辐射8个地级市,且大都经济落后。随着Z市经济的崛起，加之高度发达的交通优 势,每年都吸引着周边大量的职业乞讨者来 Z市淘金。而该市每一年的庙会更是 远近闻名，举办期间，大量乞讨者会蜂拥而至。2009年的庙会期间，该市救助管理站 安排了流

10、动救助车，试图吸引主动求助者并对有需求的人员提供及时的救助。当没 有主动求助的情况下，救助人员主动走向前去，希望给予乞讨者帮助，但很遗憾,乞讨 者没有人愿意跟他们到救助管理站接受救助。2. 可怜的乞讨者不可怜在Z市商业最发达的商场附近，有一个头上包着一块纱布的老者和一个 3岁左 右的孩子躺在一条破毯子上，前面的地上用粉笔写着好人万岁、可怜小孩。据知情 人士透露,这个老人已经在Z市乞讨近3年了。还有一位老者躺在一个人行小道上， 双目紧闭，盖在身上的棉被上放着几个空药瓶，旁边一个中年妇女跪在地上，地上用 粉笔写着 家中老人身患重病，无钱医治，希望得到好心人帮助 当救助管理站流动救 助车准备将老人送

11、定点医院救治时，他们竟置若罔闻。现行的救助管理制度已实行近 6年了 ,而在一些地方街头流浪乞讨者却有逐年 增多之势。面对这一尴尬景象：民政部门提供免费救助，流浪乞讨者却不领情。原 因很简单,这些以赚钱为手段的乞丐一到救助管理站不就等于自断财路了吗？在乞讨与求助之间，他们往往是在要不到钱的情况下才会选择去救助管理站索要一张返 乡的车票，这是一批队伍在不断壮大并 异化了的乞讨者。目前街头的流浪乞讨行为与传统观念上的乞讨不同。从等着给到主动要，乞讨群体向低龄化和高龄化两个方向发展，乞讨行为和方式呈现多样化。其次,工作人员专业性缺失，职业倦怠严重，导致救助环节的低效率。救助管理 站作为民政局的下属事业

12、单位，政府全额拨款，在救助管理站的人事安排上，救助管 理站本身没有自主权，而是由民政局和人事局统筹安排，救助管理人员基本上是近亲 繁殖,干部子弟和军转安置人员，而救助管理站需要的专业人员却无法进入救助管理 站工作。导致职务期望能力与人员实际能力的不对称性。而这一不对称性直接影响 了管理员的专业性水平。二、社会救助效率保障的社会工作设想根据上述各种造成城市流浪乞讨人员救助效率低下的原因 ，我们提出的救助之 道有以下几点:（一加强社会救助政策的宣传面对诸多的流浪乞讨人员的救助管理问 题，人们也许已经习惯于从制度上寻找漏洞、在经费的获取和使用中发现问题，甚至对于流浪乞讨人员的乞讨背景、乞讨规律、乞讨

13、的新特点、对城市发展的影响等都 注意到了，但有一个环节没有引起太多的重视，那就是社会救助政策的宣传工作。社 会公众包括政府官员对民政社会福利部门的性质、职责、工作程序等基本情况，对 于这些机构的各种困难情况并不了解。上文提到的 Z市人大代表、政协委员对现 存的救助管理的不满许多就是出于误解。为了更好地让社会大众了解国家的救助政 策,也为了让真正落难的百姓获得及时有效的救助，Z市救助管理站在认真按照 两 个规范 做好站内救助的同时，变坐等求助人员上门 为主动走出去服务。该站抽调 业务骨干组建流动救助队，配置专用车辆及轮椅、担架等专用器材，持续在流浪乞讨 人员较为集中的地段、广场、车站、庙会进行流

14、动救助、现场救助和重点救助。流 动救助队还与110 122联动,遇有群众报警，接到指令后会第一时间赶到救助现场。流动救助队灵活、高效、快捷的服务，既节省了人员、时间、精力，又提高了工作效 率,得到了社会的认可。实践证明：以流动救助队为载体，通过提供主动救助服务，加 强了对救助管理办法 的宣传力度，真正方便了暂时遇到困难的受助人员求助，使职 业乞讨者的行为受到一定制约，城市环境、社会面貌得到有效改善。但仅停留在这 种形式还不能够达到更加广泛的社会认知目的，我们可以借助媒体，用艺术化的形式 制作专题片、群众性的文艺汇演方式、宣传进社区的方式 ，给普通百姓一些救助知 识的普及，同时也应该进学校、进机

15、关进行宣讲活动。当社会救助政策真正深入人 心的时候,也就是激励强者,保护弱者 社会和谐的局面形成的时候。（二引入竞争机制,加速人才队伍的专业化进程中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 指出要建设宏大的 社会工作人才队伍，充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社 会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平。当前城市社会性服务的社会工作专业化已经有上海模式、深圳模式以及青岛等 经济发达的地方的一些有特色的服务方式出现。尽管职业水平评价制度的建立在整体层面推进了我国社会工作职业化和专业化进程，但公办社会服务机构的专业社会工作化进程步履维艰 ，因

16、为专业职业化问题的解决不仅涉及发展载体的问题，同时也涉及专业社会工作者在机构内的角色认同问题，而职业资格制度的建立只是在形式上保证了社会工作人才的嵌入,却无法保证人才和岗位实质性的契合。2不仅如此,而且由于公办社会服务机构与政府关系的特殊性，往往成为早期专业 社会工作发展的雷区，一些学者提出，中国传统社会福利和社会服务部门的工作模式 与社会工作的专业理念相去甚远，要想确立他们的服务意识，转变他们的服务方式， 是十分困难的过程3。因此，作为国家全额拨款的公办服务机构的社会救助管理站的人才队伍的专 业化,必须建立在可持续发展的原则上，对已有的工作人员采取培训教育和竞争淘汰 机制,根据工作需要，新岗

17、位全部以新标准引进专业社会工作专业人才。而专业社会 工作人才进入像救助管理站一类的公办服务机构，除了面临外在的人事等制度性障 碍外,是否还有内隐的自身发展不足问题。对此，我们是否可以在职业前给予社会工 作专业人才尤其是大学生提供一种准工作人员的机会，比如在专业实习阶段、职业见习期（国家为缓解大学生就业而在 2008年出台的就业政策，让他们以专业的身份 用专业的价值观、理念和专业方法介入到机构的服务中，享受职业人员的适当的待 遇。这样对于原工作人员和专业化的社会工作学生进行磨合的过程中，是一个实在的、潜移默化的、有意识的、也应该是最有效的、双赢的、互补的相互学习，因为这其中的潜规则就是竞争。（三

18、引入专业社工这一方面我们已经做了探索。为了有 效地解决救助和救助管理中的问题，Z市民政和当地高校进行了精诚合作，一是高校 研究人员进驻Z市救助管理站从救助的基本工作程序、一般工作人员的工作能力、管理人员的管理理念等进行全方位的了解观察，对于特别的救助对象实 施个案访谈等；二是对Z市救助管理站实施的主动性救助方式的摸底调查，从中发 现解决当前城市流浪人员救助管理中的问题的一些思路。已有的实践表明 ，专业社 工对城市流浪乞讨人员救助效率的改善大有裨益。救助管理站的性质应该是流浪乞讨人员的暂时庇护之所和缓冲地带，它是社会救助体系中实施直接对外救助的重要表现形式和组成部分，肩负着重要的任务。但因为救助

19、管理机制问题、管理办法的限制问题、工作人员的专业素养问题等极大制 约了社会救助的功能发挥。其中救助工作人员的专业素养是最活跃的也是最最弹性 的因素。在当前的环境下，具有社会工作专业服务知识的社会工作者介入救助管理 站的工作程序已成为一定的共识。当下主要解决的就是这种人才的浸入过程，我们选择救助管理站和高校社会工作专业的合作不失为一种能产生直接效应的路径。高 校社会工作专业的学者、学生进入救助管理的工作程序，对于原工作人员是一种有 形的触动和学习榜样；救助管理站的工作人员的所有行为对于高校社会工作专业的 学者和学生是最现实的教育：现实与理论的差距，理论在现实的问题面前发挥作用， 可能不如想象的那

20、么简单。在实践中双方的思想、观念、工作方式方法、职业道 德、工作能力等随时发生着撞动，随时都有火花释放。救助管理站的社会工作是以助人为宗旨，在社会工作专业价值观指引下，运用社 会工作的理论、知识和方法、技术，为困难群众提供情绪疏导、心理咨询、行为矫 治和困难救助等，使受助对象适应社会生活的一种福利服务。4我们在这样的基本定位基础上，针对当前救助管理中救助对象的甄别困难、被 拐卖女性心理问题严重、流浪儿童的培养教育短缺等几个方面进行了社会工作的工 作方法的尝试探索。取得了一定的效益。如我们曾经让一个进驻救助管理站 6天的哑巴妇女开口说话。这一事实足以 让我们传统的工作方法让步，对于工作人员是一个

21、警醒：面对当前的民政工作专业化 的必然趋势，如果自己再不自觉地学习新的工作方法，不接受社会工作的价值理念和 专业的技巧，淘汰可能不会太遥远的。再如在协助北京某大学完成 促进被解救妇女心理康复并回归社会 项目时,我们 发现了一位被拐卖女性，在社工专业学生进行访谈的整个过程中，她都很配合，但表 现并不主动，需要社工步步引导。在交流过程中，她一直很避讳她的具体工作，表示不愿谈及,不想再想起。但从社工旁敲侧击她的姐妹的工作情况中，我们判断这个工作与性有关，而且对她的心灵造成很大打击。在了解情况后，我们提供了切合需要的情绪疏导 和心理咨询服务。（四民政牵头，构建城市流浪乞讨管理的公安、城管、社区等联动机制目前的城市流浪乞讨人员并不都属于社会弱势群体 ，职业乞丐、乞丐团伙化、 经营乞丐现象等是目前救助管理工作所面临的最为棘手的问题。因此，对这个群体的定位应当具体问题具体分析。一是以借乞讨之名进行违法犯罪活动的流动乞讨人 员，如偷、抢、有组织的违法乞讨等，则由公安部门对其管理。二是对市容环境和市 民正常生活造成影响的人，如强讨恶要的乞讨方式，由城管等部