谈村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位

1、谈村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位摘要：农村生态环境日益恶化的法制原因主要在于我国环境保护法忽视了农民的力量，农民的环保积极性没有得到发挥，确立村民自治组织作为环境管理机构的法律地位，赋予它在本村范围内环境规章制定权、环境事务处理权、环境处罚权等权力能最大限度地整合农民的力量，产生良好的环境保护效益。为此，在村民自治组织内部应当设置专门的环境管理部门，村民应当自始至终参与村民自治组织的环境决策，同时村民自治环保机构应当接受国家环保机构的领导与监督。一个严峻的社会问题：农村生态环境日益恶化中国农村人口占全国的四分之三，我们在将生态与经济双赢理念运用于推动企业和城市发展的同时，应当更多地

2、将其导入农村，在研究解决“三农”问题的过程中，树立新的发展观，探索符合中国国情和农村实际的可持续发展道路，寻求以最有效利用资源和保护农村生态环境为基础的经济发展模式。建国以来，我国农村经济的迅速增长，在相当大程度上是依靠资源掠夺式的粗放型经济增长方式实现“量”的扩张的，其中“散、小、低”的工业发展具有相当的资源依赖性，如小五金、小电厂、小煤矿、小化工厂、小造纸厂等，其技术水平低，资源利用率低，耗费严重，由此造成的环境污染问题十分突出。巨大的经济产值往往与更大的环境负债并存，农村经济迅速发展相当部分是“赚环境的钱”，与经济发展并存的是农村生态环境的日益恶化，目前的情况是：(1)工业污染逐渐严重。

3、乡镇工业化学需氧量、粉尘和固体废物排放量已占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过50%。(2)畜禽粪便污染逐年加重。绝大多数养殖场没有污水处理设施，畜禽污染造成了水体富营养化，土壤板结和盐渍化。(3)生活污染日益加剧。生活污水未经处理而直接排入河道，成为农村内河水污染的主要来源。农村生活垃圾被随意抛弃在路边、河塘或低洼地，造成河流淤积，污染水体。医疗垃圾污染也很严重。化肥、农药以及地膜污染加剧。农药大部分进入水体、土壤中，使自然环境受到不同程度的污染。化肥有效利用率很低，其流失成分加剧了湖泊和海洋等水体的富营养化，造成地下水和蔬菜中硝态氮含量超标，影响土壤自净能力。由于地膜很难降解，影响土

4、壤通气和水肥传导，造成粮食减产。植被破坏严重。森林采伐量和消耗量仍然远远超过森林生长量，草原生态呈“局部改善，总体恶化”的趋势。由于农村生态环境被破坏，我国酸雨面积已占国土面积的40%以上：重金属污染面积至少2000万公顷，农药污染面积约1300万一l6o0万公顷;因固体废弃物堆放而被占用和毁损的农田面积已达200万亩以上，农田退化面积占农田总面积的20% ;已有退化草原面积1 3亿公顷，并且每年还以2万平方公里的速度蔓延;水资源逐渐减少，成为全球l3个人均水资源最贫困的国家之一，淡水退化面积占淡水总面积的% ;荒漠化国土面积已占到国土面积的27.3%，沙漠化速度从1994年的2460平方公里

5、增加到2002年的3436平方公里;水土流失面积367万平方公里，平均年增1万平方公里。农业部调查显示，某些区域主要农畜产品污染物超标率达18 5%，部分省会城市农贸市场的水果、蔬菜农药超标率为20%左右;生物物种呈灭绝和濒危趋势。联合国环境与发展委员会在我们共同的未来报告中提出可持续发展(Sustainable Development)的指导原则，将环境保护作为人类发展目标予以确认。可持续发展意味着“在不损害未来世代生存所依赖的自然资源基础前提下的发展”，其具体内容包括控制人口、保证能源供应的稳定性、削减污染、保护土地、遏止水土流失和沙漠化、保护自然栖息地和生物多样性等。环境保护与经济发展的

6、和谐性，构成了一些发达国家可持续发展战略的重要组成部分。治理农村污染、保护生态环境不仅关乎9亿农民的生产、生活质量，也有利于全国人民的身体健康和经济可持续发展，十一五规划将治理农村污染、改善生态环境作为一项重要任务，而如何从立法上保护和治理农村环境污染是法学工作者面临的重大课题。解决农村环境保护与可持续发展问题，发挥农民和村民自治组织的作用是重要选择。二农村生态环境恶化的法制原因在我国将环境问题放于重要地位并已经颁布了环保法的今天，过去被人们称为世外桃源的农村如今竟然成了重污染区，究竟是什么原因使我们的农村变得如此狼籍?这里有历史的、社会的、体制的、农民本身的原因，如果从法学的角度来分析，我们

7、认为是法律制度本身的缺陷造成的，主要是我国环境保护法忽视了农民的力量，农民的环保积极性没有得到发挥，如果我们的法律能够引导农民民主参与环境管理，保障农民能有组织地、自觉保护他们的美好家园，今日的农村应当是一片绿色的乐园。同样是环境保护法律法规，在城市能够发挥它的作用，在农村却作用甚微，其主要原因在于立法时考虑的是城市，或者说是以城市为对象制定的，它们不适于农村。现在，让我们仔细审视一下环保法。被称为基本法的中华人民共和国环境保护法(试行)于1979年通过，经过修改后，1986年12月正式的中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法基本法，而将所有关于环境保护的法律法规统称“环保法”)问世，这

8、两部法律均没有规定农民的环境管理权力。环境保护基本法第19条规定：“开发和利用自然资源，必须采取措施，保护生态环境”，第20条规定，“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，反对土地污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”但是，这些法律条文仅仅停留在纸面，对当今农村的生态环境保护所起作用甚微。首先法律规定与国家某些政策存在冲突，如环保法强调防止土地污染、盐渍化，另一方面国家又在农村大力推广农药和化肥这些使土地受污染、盐渍化的物资，政府还发布政策大量供

9、给农民化肥。其次，法律本身的可操作性较差，比如污染监测制度只是针对城市而言的，没有关于农村的检测标准，更没有规定在农村如何执行。“谁破坏谁补偿”的政策不便在农村执行，因为像化肥农药、地膜污染的是主要土壤和地下水，与城市的点污染不同，很难查出破坏者及其破坏程度。此外，关于农村生态环境保护和治理的措施，需要相应立法的支持。农业要增产，农作物要丰收，究竟要靠怎样的既不污染环境又能满足国家的环保要求的方法呢?环保法除了规定“不准”这样的义务性规范内容以外，对农民没有任何授权性或引导性的规范。村民委员会组织法上规定了村民委员会有教育农民保护环境的义务，却没有相应的权利或权力性规定。环保法上没有规定农民享

10、有哪些环境方面的权利，到底要怎样做才是保护了农村的环境，这导致农民感觉不到环保法是他们的行为规范，也就无从谈发挥农民的力量来保护农村环境了。进一步说，任何一种现代性的事业，只有在一个社会、历史、文化和日常经验中扎根，才可能血肉丰富地存活下来。环保法是否能成功有效地实施关系到人民身体健康、安居乐业、农村和社会经济可持续发展的重大问题，它同样要在中国农村这块广褒的土地上扎根，被这块土地上的人们所承认，自觉地服从它，而不是由于屈服于什么强权政治的压力，才能发挥它应有的作用。如果以现在的立法思路加强对农村的环境立法，也许保护和治理农村的生态环境只能停留在理想的层面，关键是我们的环保法不但要赋予农民保护

11、他们家园的权利，而且需要设计一种农民能够或者愿意接受的环境保护组织和方式三 村民自治组织是最佳农村环境管理机构村民自治组织是农民当家作主管理自己事务的组织形式。农村的土地属于劳动群众集体所有，村民自治组织是所有权行使人。按照所有权原理，所有者拥有对土地占有、使用、收益和处分的权利，在这四项权能中当然包含了保持土地价值的权利，而管理好土地所在地的生态环境正是保证土地价值不受损害的重要手段之一。所以，村民自治组织管理本村地域内的环境，是其行使土地所有权的一个重要内容。另一方面，农民是拥有环境权的公民，环境权包括环境管理参与权。 J农民通常是通过村民自治组织来管理村公共事务的，故村民自治组织进行环境

12、管理是农民委托自己的组织来行使环境管理权。因此，村民自治组织可以享有农村的环境管理权。村民自治组织作为农村环境的管理者，能最具人性化和最能整合农民的力量，能够产生良好的效益。首先，村民自治组织具有贴近现实、解决问题的能力。当地农民最了解他们所处的环境，能够以可持续发展的方式管理自然资源，提出保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度，能够针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案。比如，在我国一些山区农村，村民自治组织就组织村民订立村规民约对森林资源限以定期砍伐，一些地方按照林木生长状况规定封山制度，一些渔业村为了保证捕捞的公平，规定每户居民的打捞地域并实施周期性的轮换，对捕捞时间和鱼网

13、网格的大小也有明确规定。这些例子说明村民自治组织作为生产生活的初级地方单位了解实际面临的问题，并且致力于这些问题的有效解决，从而能够保证资源更为合理的利用。村民自治组织管理环境体现了对分散污染源治理的规模效益优势，无论是禽畜粪便、农户生活污染、医疗垃圾还是乡镇企业带来的工业污染，分别处理效率低下，以村为单位村集中治理可以减少成本。同时，通过村的整合能使生活资源、生产资源相对优化，真正实现经济发展和环境保护的协调进步，与由上到下、由外到内的政府科层体制相比，村民自治组织对农民的关切超过了政府机构对管理对象的关切程度，因为村的环境状况与村民的利益和生活质量更加息息相关，村民自治组织的管理比起大型的

14、科层体系更加具有灵活性和创造性。更为重要的是，村民自治组织的管理较之政府投入提供了一种更加可持续的发展模式，单纯的政府投入也许可以创建一两个环境管理的典型，但没有足够的财力推广到所有的地区，村民自治组织的自我管理、自我发展特点提供了环境建设的可持续和不断滚动提高的可能性。其次，村民自治组织进行环境管理可以综合调动所有社会资源投入环保治理，将村内所有单位和个人共同构建于环保建设整体网络，使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下。村级单位通常是以一定的地域组成的，具有行为方式内部趋同特性，也就是迪尔凯姆所说的“对个体差异无容忍力”，环保意识如果成为村民公德，那么破坏环境的行为就会受到村民的共同

15、鄙弃，因此环保规则比较容易被村民认同和成为共同行为准则。村民自治组织还可以实现内部资源对于环保的共同投入，如通过责任认养实现对村内绿地的维护，可以通过志愿者甚至专业队伍开展环境的清扫整理，它实现了所有环保资源的充分发掘和培育，构成了环境建设的最基本最适宜的社会空间。可以说，通过村民自治组织环保管理运行机制，可使原来国家环保部门的一双眼睛变成无数双眼睛，每个污染单位时时刻刻接受农民的监督，农民从环境破坏者和受害者变成每个人都是促进环保的责任者和监督者。村民自治组织的环境管理其本身的特质有助于农村推进环境资源和污染治理的优化配置和合理布局。四 村民自治组织的环境管理职权前面我们已经论述了村民自治组

16、织是发挥农民的力量保 护和治理农村生态环境的重要机构，但是现有法律中却没有赋予它这方面的权利，这意味着我们的村民自治法、环境保护法等相关法律中应当增加这方面的规定，确立村民自治组织农村环境管理机构的法律地位，授予它管辖其所属村域内的环保事务的权力。村民自治组织的环境管理权的具体内容应当包括以下八项：村环境管理规章制定权。指村民自治组织对国家和地方性环保法在本村的具体实施制定相关细节，还可以根据环境法的授权，以规章的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人，包括临时路过的人环保行为准则的权力。但是，村民自治组织的环境保护规章不得与国家及地方性的环境保护法及其他法律法规相抵触，否则，村民组织的规章无

17、效。而且，村民自治组织的规章的内容只能涉及经济制裁，比如违反环保规章的罚款、不符合环境要求的企业的关、停、转、闭等，有关人身强制的内容无权规定，如拘留、刑罚只能由国家有权力的机关来制定。环境事务处理权。指根据本村的环境规章规定，具体地为在本村地域范围内的相对人设立、变更和取消权利义务的权力。如对来本村建立工厂的企业进行环保管理，订立合同确定企业与本村的环保权利义务，与对本村环境有侵害的主体订立环保协议，对违反环保法律法规和本村环境管理规章的行为提出批评和改正意见等。环境处罚权。指村民自治组织对在本村范围内违反国家和地方性环境管理法律、法规并且法律规定由村民组织进行处罚的、违反村环境管理规章的行

18、为人实行制裁，对拒不履行环境保护义务的行为人以经济强制执行的权力。如果涉及到人身制裁的，只能申请有关机关处理。 调解和监督权。监督国家及地方性环保法律法规在本村的执行情况，对拒不执行国家环境保护法规或村环境管理规章的人进行批评教育，给本村或村民造成损失的，村民自治组织可以出面要求其停止违法行为，追究其经济责任，必要时可以向县级以上环境保护机构或者有关司法机关提出控告。村民自治组织可以调解本村村民之间的环境纠纷，责令侵害环境的人停止侵害，要求其赔偿损失。起诉和应诉权。对侵害本村环境权利并拒不改正的，或者需要赔偿损失的，村民自治组织可以以自己的名义提起诉讼。对本村村民或者在本村地域内建立企业、承包

19、土地、工程的行为人因认为本村的某一具体环境管理规章有不符合国家和地方性法律法规或者环境保护执法行为明显违法的，可以以村民自治组织为被告提起诉讼，村民自治组织可以以自己的名义参加诉讼。环境协调权。农民的土地不是孤立的，村与村或者村与企业、城市相连接，村民自治组织有权协调本村与这些环境主体之 的关系，分清各自的权利和义务，共同治理和保护好农村和城市生态环境。批评教育权。村民自治组织有权教育村民遵守环境保护法律法规，自觉保护生态环境，对于有侵害环境行为的村民进行批评教育。关于这一点，现有的村民委员会组织法上也有相应规定。该法第五条规定作为村民自治组织机构的村民委员会应当“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”，不过对其内容没有详细的规定。我们认为，这里的教育包括聘请、组织专家介绍科学环保的种植方法，推广环保技术、病虫害防治法、污物污水处理法等，直接教育村民保护环境的方法。接受监督权。即村民自治组织有接受群众监督的权力，本村农民和相关人员都可以监督村民