第一章公共组织.ppt

1、第一章 公共组织,组织的定义,组织是人们在一定社会环境中，通过相互交往而形成的具有共同目标、特定结构、功能和行为方式的有机整体。,组织的共性,组织是人们相互交往中形成的一定行为关系的集合； 组织有着某种特定的目标； 组织有一定的结构和行为方式； 组织有内在的精神意识（即有意识养成，最终系统化为组织文化）； 组织是一个开放系统，随组织环境变化而有机发展。,公共组织的内涵,公共组织：以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。,从组织目的来看：,公共组织是国家、政府和社会为了实现一定的社会目标，根据宪法和法律及其社会公众的需要

2、，将专职人员和若干部门按照特定的结构形式组合起来并依法对国家、政府和社会事务进行管理和控制的系统。,从与私人管理组织相互区别的角度看：,“公共”的组织是相对于“私人的”、“营利的”或“企业的”组织而言的一种特殊组织形式，即公共组织或公共部门、公共服务机构所面临的是“公域”而不是“私域”。,从公共组织所调控的对象范围来看：,公共组织有广义和狭义之分： 广义的公共组织既包括政府系统，也包括第三部门（非营利组织等）； 狭义的公共组织仅仅是指国家政府系列的具有行政管理职责的组织形式。,公共组织的特征,公共组织以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责 公共组织不以营利为目的 公共组织通过行使公共

3、权力来管理公共事务 公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督 公共组织具有政治性倾向及行为的强制性和权威性 公共组织的目标不易计量及责任的多元化,公共组织的存在与定位,市场失灵与政府干预 政府失灵与非政府组织的介入,市场失灵的表现,因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。 收入与财富分配不公 外部负效应问题 竞争失败和市场垄断的形成 失业问题 区域经济不协调问题 公共产品供给不足 公共资源的过度使用,市场失灵的原因,公共产品：非竞争性和非排他性 垄断 外部影响 非对称信息,政府失灵的表现,政府政策的低效率 政府工作机构的低效率 政府的创租、寻租活动及官员腐败 政府机构的内在效应及其规模的扩张,政府

4、失灵的原因,信息不完全 政府官员的动机 难以预期私人部门对政府计划的反应，从而使政府行为的后果具有不确定性 对政府行为的监督缺乏力度,政府失灵的解决对策,市场化改革 分权改革 厉行法制 促进公民的参与和监督,公共组织的界定,公共组织既包括政府组织也包括非政府组织。 作为 “纯粹的”公共组织，政府组织具有以下特点： 政府组织作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务； 政府组织用来从事公共管理的公共权力是由社会共同需要产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，因而对全体社会成员具有普遍的约束力； 政府组织行为的价值取向是公共利益； 政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源； 政

5、府组织为社会所提供的产品是一种纯公共产品。,非政府组织的范围,事业单位 根据公共财政理论和我国实际情况，事业单位可划分为公益型、半公益型和经营型三类。 公益型事业单位是指提供纯公共产品或收费管理程度难，需求弹性小，外部效益大的混合公共产品的公共组织。 半公益型事业单位是指提供具有一定外部效益的混合公共产品的公共组织。 经营型事业单位是指提供收费管理较容易，需求弹性大，外部效益较低的混合公共产品的部门。,非政府组织的范围,社会团体：公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织。 非营利性社会中介组织：介于政府、市场、公民、企业之间，起桥梁和纽带作用的具有同业自律、监督鉴

6、证、协调沟通等功能的各类组织。 民办非企业单位：企业事业单位，社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事公益性社会服务活动的社会组织。,非政府组织的特征,非政府组织从事公共管理源于政府的合法授权。 非政府组织生产或活动的基本目标是公益性的。 非政府组织为社会提供的产品往往是一种公共产品或混合公共产品。 非政府组织的资金来源主要是公共财政、不以营利为目的的有偿服务性收费和捐赠。 非政府组织不以利润最大化为目的，而是为社会提供专业性的、公共性的服务，这种非营利性与政府组织以“公共利益”作为价值取向的目标或原则是一致的。,非政府组织的法律地位,准公共管理主体 公共管理相对人 民事主体,

7、公共组织的构成要素,组织目标：管理公共事务、提供公共产品、增进公共利益 组织人员：体现人际关系，非物质关系 组织职能：组织目标具体化（界定的业务范围） 组织权力：调配组织资源、发挥组织效能的控制力,组织机构：承载组织职能，体现组织目标 组织制度：以书面形式确认的行为规范，区别于非正式组织 组织文化：集体意识和行为方式 组织设施：物质基础和技术手段 组织资源：人力、财力、物力、信息,公共组织的结构,公共组织结构： 是组织实现目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。 科层组织是现代组织结构的主导形式，绝大多数组织以“科层组织”为基础。,公共组织结构的特点,稳

8、定性：公共组织职权等级结构的稳定性;公共组织结构一旦形成，在一定时期内将处于相对均衡、不变的状态。 开放性：公共组织面对的是整个社会的公共事务和全体人民，必须具有最大限度的开放性。 层次性：组织系统划分管理层级的数量。层次性的优点在于上下衔接，统一指挥，统一行动，效率较高。 规范性：规范性是指组织依靠规则和程序引导员工的程度。一般来说,公共组织结构的规范程度要高于非公共组织。 复杂性：公共组织是一个复杂的社会技术系统，其规模越大，结构就越复杂。,公共组织结构的功能,整合功能： 1+12 沟通功能 激励功能 效率功能,公共组织结构合理化的基本标志,明晰性：表现为目标清晰，权责清晰，分工清晰，任务

9、清晰。 平稳性：表现为职能和任务相平衡，人事平衡，权力与责任平衡。 适应性：能够适应组织内外环境变化的要求，反应敏锐，应变及时。 高效性：公共组织结构合理化的程度越高，公共组织拥有的能量就越大。 精干性：组织结构必须精干，才能做到高效。,组织结构的关键要素,管理层次：公共组织内纵向划分的等级。 管理幅度：一名上级管理者或组织有效管理的直接下级人员或单位、部门的数目。 在一定规模的组织内，管理层次与管理幅度成反比，管理层次越多，管理幅度越小，反之亦然。,公共组织结构的类型 直线式结构 职能制结构 直线职能制结构 矩阵式结构,直线式组织结构,部长,局长1,局长2,局长3,处长1,处长2,处长3,科

10、长1,科长2,科长3,科员1,科员2,科员3,直线式结构：单一垂直领导,组织职位按照垂直系统直线排列，各级主管对自己的下级拥有直接的一切职权。 优点：结构简单，职权集中，责任分明，指挥统一，信息传递途径单一、速度快。 缺点：最高主管事必躬亲，基层自主性小，职位工作程序固定，容易导致僵化。 适用范围：仅适用于规模小的组织。,直线职能型组织结构,局 长,A处长,B处长,C处长,A科长,B科长,C科长,矩阵制组织结构： 由两套组织部门联合构成的双重组织结构，既有职能划分的垂直领导系统，又有按项目划分的横向领导系统的结构。 以完成某项工作为核心，从相关部门抽调人员组成临时机构履行特定工作任务 优点：灵

11、活性、适应性强。 缺点：稳定性差，易出现意见不统一。,A 部门,B部门,C 部门,甲工作部,乙工作部,丙工作部,科员A1,科员A2,科员A3,科员B1,科员B2,科员B3,科员C1,科员C2,科员C3,省 长,A 厅,B 厅,甲项目,乙项目,丙项目,科员A1,科员A2,科员A3,科员B1,科员B2,科员B3,C 厅,科员C1,科员C2,科员C3,公共组织的功能,公共组织的功能，是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。 政府组织的功能:(1)政治功能;(2)经济功能;(3)文化教育功能;(4)社会服务功能。 非政府公共组织的功能:(1)民

12、主参与及民主管理的功能;(2)社会服务与社会保障的功能;(3)弥补政府资源欠缺的功能;(4)管理体制创新的功能;(5)社会稳定功能。,公共组织的功能,服务功能 经济功能 政策与法律功能 社会保障功能,服务功能,政府组织: 为经济基础服务,为国民经济的稳定和发展服务; 为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务; 创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理。 非政府公共组织: 其服务是普遍性、大众化的; 其服务是日常生活中离不开的最基本的服务; 其服务内容十分广泛。,经济功能,政府组织： 提供社会公共产品； 建立和保持市场竞争制度； 调节经济运行过程； 收入再分配。 非政府公共组织 ： 弥

13、补政府资源的欠缺； 倡导竞争与合作,促进公共物品供给效率的提高； 拓展社会服务领域； 提供大量的再就业岗位。,政策与法律功能,政府组织：通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导,发挥政策的导向作用; 运用政策,对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制,发挥政策的调控作用; 通过政策的制定与实施,对社会公共利益进行合理分配,发挥政策的分配作用。 非政府公共组织：对公共政策与法律的贯彻执行和服务。,社会保障功能,政府组织与非政府公共组织： 生存与安全保障 社会稳定保障 发展保障,公共组织的变革 公共组织的变革是指公共组织为适应外部环境和内部条件的改变，为了提高组织绩效，而对自身的组织结构、人员、

14、职能、管理方式、技术、知识、文化等所进行的调整与革新。,公共组织变革的原因,组织环境发生变化 组织内部条件的变化 组织本身成长的要求,公共组织变革的阻力,组织变革会遇到利益方面的阻力。 组织变革会遇到习惯力量的阻力。 组织变革会遇到改革成本方面的阻力。,公共组织变革的类型,渐进式变革： 特点：震动小、阻力小，但周期长、零碎化、见效不大。 适用于利益矛盾非常突出、非常复杂的情况。,公共组织变革的类型,激进性变革： 特点：速度快、变化大，但震动大、阻力大，风险也较大。 适用于通过长期变革解决不了而积累下来的情况。,公共组织变革的类型,计划性变革： 有战略眼光，适合组织长期发展的要求；组织变革可以同

15、管理方法改进同步进行；组织成员抵触情绪相对较小。 适用范围相对较广,公共组织变革的步骤 列文：解冻、变革、再冻结。 解冻：焦点在于创设变革的动机。 鼓励组织成员改变原有的行为模式和工作态度，采取新的适应组织战略发展的行为与态度。 变革：为新的工作态度和行为树立榜样。 可采用导师指导、专家演讲、群体培训等多种途径。 再冻结：组织利用必要的强化手段使新的态度与行为固定下来，使组织变革处于稳定状态。,卡斯特：由六步骤构成的组织变革的微观步骤模型 一是审视状态 二是觉察问题 三是辨明差距 四是设计方法 五是实行变革 六是反馈效果,公共组织变革的内容,公共组织职能的变革 公共组织结构的变革 公共组织管理方式和管理技术的变革,公共组织职能的变革,公共组织职能重心的变革： 政治职能比重降低，社会公共事务管理职能加强。 公共组织职能关系的变革： “守夜人” “万能政府” “有限政府”,公共组织结构的变革,组织结构由集中控制转向在自治合作基础上的协调。 公共组织纵向结构变革中呈现出由高层集权向逐级分权、由金字塔结构向扁平结构转变的趋势。,公共组织管理方式和管理技术的变革,放松管制