交通工程论文浅议综合性港口行政综合执法模式的构建交通工程论文

1、交通工程论文 浅议综合性港口行政综合执法模式的构建一、 综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输 为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和 渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务 的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航 道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋 布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的 综合性港口。根据海上交通安全

2、法 、内河交通安全管理条例 、关于水上交通安全管理 分工 问题 的通知（农（渔政）字 198919 号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监 督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部 门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚 地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中， 目前 除商业码头和进出港商船较少，或 渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水 上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似和平 共处、双管齐下地履行各自管理职能， 实则暴露出

3、诸多管理弊端， 在体制方面主要体现如下： 1管理主体不明。 对某项行政事务所归属的行政主体必须明确， 主体不明确， 行政机关相互 间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定 位问题，由于国家有关部门目前对以商为主还是以渔为主没有一个明确的认定标准，事实上 国内众多港口确实也存在商、渔地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业 和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者 渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导 致相应的安全管理主体无法落实， 这一问题的存在同样 影响 到

4、船舶防污染管理主体的落实。 2管理职能交叉。 管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。 在综 合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为 例，港内有渔供船约 150 艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运 提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参 与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光 旅游 等活动，这又涉 及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用日查夜堵的 方法 打击过该类船舶参与客货运 输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度

5、很大，再者其本 身处于监管的中间地带很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全 管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。 !-empirenews.page-3管理要求不统一。 海事、 渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作 内容 和 要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成一严一松 现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油 供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导 致原

6、由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上 了渔业油供船的头衔，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从 事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难 度，影响到管理的权威。 摘 要: 通过对我国城市 交通 现状的 分析 , 揭示我国城市公共交 通系统存在的 问题 , 结合我国国情 , 提出了几点对策 , 并对我国城市公共交通未来发展 趋势进行了展望。关键词 :城市公共交通 ;存在问题 ;对策 1 城市公共交通现状及存在的主要问 题 1.1 城市交通的现状 目前 , 我国城市公共交通系统中 , 公共汽车、

7、电车占主体 , 承担了城 市 80%以上的客运量。 从一些城市的发展情况来看 , 有些城市的轨道交通筹建速度在明显加快但是由于投资巨大 , 总的来说尚处于起步阶段 ,发展缓慢 , 城市要形成以大众运量轨道交通为 主的综合运输体系 , 还需要一个相当长的过程。就我国目前的经济 情况来看 , 大城市的交通客运量还是以地面常规公共交通为主要运输方式。 从 20 世纪 80 年代开始 , 我国的经济一直 持续高速增长 , 而城市公共交通的建设和发展一直滞后于 社会 经济和居民生活的需要。 为此 , 我国政府制定了一系列政策 , 明确了以公共交通为主的城市交通发展战略。但由于财政体制、 经营机制、管理水

8、平以及道路通行条件等诸多因素的限制 , 城市公共交通的发展现状不尽如人 意。 具体情况如下 : (1) 城市交通设施与城市交通需求严重失衡。 虽然我国一直在致力于城市 交通设施的建设 , 但其建设速度远远滞后于机动车辆和交通流量的增长。 随着机动车的快速增 长, 交通环境污染日益严重 , 我国机动车交通已成为城市主要的大气污染源和噪声污染源。 (3) 混行交通状况加剧交通拥挤。我国城市的道路交通拥挤程度大大高于同等机动车拥有水平的 国外城市。大量非机动车与机动车混行 , 不仅造成了道路交通复杂化 , 增加了管理难度 , 而且降 低了原本薄弱的交通设施的使用效率 , 影响 了车辆和公共设施的使用

9、效益 , 增大了使用者的 负担。 (4) 公交 企业 普遍亏损 , 缺少 科学 合理的财政补偿机制。在市场经济条件下, 公交企业无疑应以经济效益为中心 , 但又不能以盈利为唯一目标 , 还必须体现社会效益。尽管政府 给予公交企业以减免税费等许多优惠政策,但由于体制改革带来诸多问题 , 企业本身经营管理不善,再加上缺少科学合理的财政补贴机制 , 这使得公交企业普遍亏损。 (5) 发展缺少 法律 、 法规的保障。在法规不完善的情况下 , 公共交通的发展依赖于政府的行政手段 , 在某些问题的 处理上依赖政府机关的协调和行政干预 , 无法可依的现象影响了城市公共交通事业的健康发 展。 !-empire

10、news.page-(6) 结构不合理。 缺乏中长距离出行的快速交通工具 , 减少了公交车的吸引力。 (7) 公共交通发展不充分。 所谓公共交通占主体 , 其承担的出行比例至少应在 40%以上。而我国大城市目前公交承担的客流比重很低, 一般在 1020%,现实与需要差距很大。(8) 交通管理手段落后。 1.2 城市公共交通存在的主要问题 随着城市经济的发展 , 城市人口也 随之增加 ,进而出行人口数量也急剧上升。 乘车难及交通设施的不足 , 严重影响了经济的发展 , 造成这些问题的最根本原因是城市公共交通体系的不完善。 尽管实施了一系列政策措施 , 但仍 存在一些问题。这些问题的存在削弱了公交

11、的优势 ,制约了公交的发展。具体表现在 : (1) 城 市公共交通的分担率低。目前 , 在一些大城市中尽管实施了一系列公交优化的政策, 而公交的运输量也处于上升趋势 , 但是公共交通的出行比例仍然很低。 一些城市公交不但没有成为城市 客运交通主体 ,而且公交的比例还呈下降的趋势。 (2) 公交服务水平低。 主要表现为 :速度慢 , 乘车换乘不方便 , 路线不合理 , 密度低 , 甚至有些地方存在公交盲区。改革开放以来, 我国大城市道路面积有了大幅度提高 , 但仍远远落后于交通量的增长速度。 (3) 公交服务水平差。 公共 交通低水准的服务质量常成为乘客投诉与媒体曝光的对象, 直接影响其承担的客

12、运比例。 公共交通低水准的服务质量常常表现为乘坐公交车耗时太长、舒适性差、安全事故多、公交乘务 人员服务质量差。 (4) 公交基础设施缺乏统一规划。城市公共交通线网构成主要以公交枢纽 站为依托 ,实现点与点的连接。 由于长期以来 ,我国城市公共交通基础设施薄弱 , 缺乏统一规划 , 特别是在旧城市改造和新区开发时没有把公交设施配套纳入统一规划, 给交通营运、 管理和居民出行带来不便。 (5) 公共交通 网络 规划不合理。发展公共交通与保持主要道路通畅是城 市交通工作者的两大目标。但是近年来, 随着我国城市公共交通的发展 , 公共车辆的投放量日益加大 , 乘车难的矛盾有所缓解 , 行车难的矛盾却

13、日益突出。特别是大巴列车化、中小巴频繁 靠停 ,形成动态瓶颈 ,严重影响了主要道路的交通秩序。 交通工程论文 浅议综合性港口行政 综合执法模式的构建 4管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门， 但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水 上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全 管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于 种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时 找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，

14、海事、渔监两部门也未 形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。二、综合性港口构建水 上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据针对上述存在的问题，理想状态是与美 国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就 涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。!-empire news.page-1.行政综合执法的概念及构成要件根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中， 当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由

15、相关机 关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会 关系进行调整的执法活动。 它由以下几个法律要素构成： （1）行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法 行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政 事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。（2）行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权 法定原则，必须在严格的 法律 依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必 须也是行政机关。（3）取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形

16、成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力 转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。2.构建行政综合 执法模式的法律依据行政处罚法第十六条规定：国务院或经国务院授权的省、自治区、 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的 行政处罚权只能由公安机关行使。这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制 度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和 行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整 和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生

17、，它是根据相对集中行政处罚权制度的基 本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利 都不管等 问题 的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。为规范相对集 中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了关于进一步推进相对集中处罚 权工作的决定 （国发 200217 号）和关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点 工作意见的通知 （国办发 200256 号）、关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试 点工作有关问题的通知 （中央编办发 20034 号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管 理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通

18、运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、 监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设 置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中 存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行 政综合执法机构，具有行政执法主体资格。由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符 合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。三、结合水上交通安全管理 特点和监管体制现状， 科学 构建水上交通安全行政综合执法模式!-empire

19、news.page-海洋资源立体分布，各种海上活动相互 影响 和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今 后海洋管理的 发展 方向，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势， 如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现 状，着重把握好以下几个环节： 交通工程论文 浅议综合性港口行政综合执法模式的构建 1.加强行政立法。 在国家 目前 尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下， 首先应本着切 合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法 法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试

20、点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设 置有权作出调整的只有省 （自治区、 直辖市） 级以上人民政府， 这就意味着法规只能由省 （自 治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的 内容 来看，应包括 机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监 督等主要内容。 2合理设置机构。 机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的 定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关 行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三 种，

21、管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运 作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的 由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行 政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综 合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是 ×× 港口水上交通安全综合行政执法局 （处、大队）。另外，为充分调配港口资源、 加强监管力度、 理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部 门的相

22、关职能也纳入其中， 实行港口大安全行政综合执法。 3科学配置职能。 科学配置职能 就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包 括动态执法和静态执法， 综合行政执法主要是动态执法。 综合性港口在配置动态管理职能时， 应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的 体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于中间地带 船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一 些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并 转让的职能主要有以下三类： 一是两部门的日常监管项目， 如船舶的一般性检查； 二是许可、 核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具 体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是 综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根 据 理论 界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在 这两项权力之中的行政检查权， 而行政许可权、收费权等权力并不能转让。 !-empirenews.page-4健全保障体系。 行政综合执法工作， 涉及面广、 震荡大、 矛盾多，健全和完善各方