大企业税收专业化管理问题研究11

1、大企业税收专业化管理问题研究张建军 杨鲁韬 唐燧强 王浩内容摘要：大企业因其规模大、组织机构复杂、生产经营多元化、分散化等特点，一直是税务机关管理的难点所在。自2008年国家税务总局成立大企业税收管理司以来，各级税务机关相继成立或明确了大企业税收管理部门。随着大企业税收管理机构设置的逐渐到位，我国大企业税收管理工作进入了实践探索的关键时期。根据我国大企业主要特点和税收管理现状分析，笔者认为我国大企业税收管理应该在借鉴发达国家大企业税收管理先进经验的基础上，探索新的管理模式，变“分散管理为主、适度集中”的大企业管理模式为“集中管理为主，兼顾地域”的新模式，并针对大企业标准、大企业税收管理机构设置

2、、职能及人员配备、管理服务手段创新等五个关键点进行了探讨。大企业 税收管理关键词：大企业税收 问题研究大企业是国民经济的重要支柱，也是国家税收的主要来源。随着我国经济的不断发展，跨区域经营、规模庞大、结构复杂、信息化程度高的大企业越来越多，税收管理难度越来越大，对其实行专门的税务管理势在必行。本文对大企业税收管理特点、当前管理中存在的问题进行了分析思考，并借鉴国际经验，提出了我国大企业税收管理改革的初步设想。一、大企业主要特征顾名思义，大企业简单理解就是规模较大的企业。按照国家统计局统计上大中小微型企业划分办法，我国分别按从业人数、营业收入、资产总额三个标准对企业分行业进行分类：从业人员100

3、0人以上或营业收入40000万元以上的工业企业为大型企业；营业收入在80000万元以上或资产总额在80000万元以上的建筑业企业为大型企业；从业人员在200人以上，营业收入在40000万元的批发企业为大企业。这只是统计上的划分，。但从税收管理实际来看，实质上从大企业与中小企业不仅在规模上存在差异，而且在组织架构、经营形式、生产技术、内部管理、员工素质及对经济税收的影响等方面都与中小型纳税人企业有很大不同，使得并且为有效的大企业税收管理带来了某些重存在较大的风险和复杂性。具体来说，主要有以下五个特点：1、规模大型化，经济规模大型化，对经济税收影响较比重大。在规模经济和市场垄断需求的驱动下，企业集

4、团依托核心企业，通过参股、控股、资金等多种纽带把众多企业联合在一起，形成多层次的内部组织结构。一些集团先后并购了十几家甚至几十家企业，拥有上百、上千亿资产，形成规模优势。同时，尽管大企业数量不多，但由于其庞大的规模、垄断性的优势，他们在国家的经济税收中占有举足轻重的地位。据统计，例如总局的45户首批定点联系企业2007年缴纳的税款占全国税收总额的23左右。2009年，3680户大企业的纳税额占全国税收收入的50，2011年河南年纳国税500万元以上企业纳税额占全省国税收入的65%。2、经营多元化，管理内容复杂化。企业集团凭借其雄厚的财力，普遍采用多元化投资经营战略，注重产品系列化和产业的多元化

5、，实行经营层次和经营产品的多元化。如中国平煤神马集团形成煤炭采选、尼龙化工、煤焦化工、煤盐化工、煤电5大核心产业和现代物流、高新技术、建工建材和机电装备4大辅助产业。这种跨行业经营的情况，增大了使大企业集团大企业税收管理的难度大大增加。3、布局分散化，管理机构多元化。现代。企业集团的机构组成往往超出地区限制，整个企业布局呈异地分散状态，很多大型集团在省内外都有控股子公司。随着全球经济一体化的发展，大企业的许多业务已向海外拓展，对国际市场的需求也越来越大，经营机构分布也日趋全球化。这种跨区域经营布局使单一属地税务机关难以有效控管。4、关联交易经常化，防范避税任务大。大企业在行政及财务管理上往往实

6、行集权管理的方式，对各子公司、分公司实行派出制，财务管理办法、会计核算方法均由集团财务部门统一公布实施；各项资产、生产经营资金均为集团统一调配。随着企业规模的扩大，许多企业集团多元化经营逐步形成了产业链，集团公司内部的母子公司之间，同时被母公司控制的子公司之间关联交易已经相当频繁和普遍。使防范避税成为税务机关大企业管理的一项重要任务。5、财务税收涉税管理专业化，税收筹划水平高水平较高，。大企业一般设有专门的税务管理部门或税务管理岗位负责处理涉税事宜，大都聘请了具有法律、会计和税务注册资格的高级人才，财务人员政策水平比较高，财务制度规范，依法纳税和维权意识性都比较强，但大企业因不当税收筹划和避税

7、行为很常见，也往往存在着较大的税收风险多。综合以上特点分析，相对于税收管理来说，由于大企业生产经营多元化、分散化和关联化，及其在生产经营方面涉及的专业技术、工艺流程、核算方式、管理信息往往超出税务管理部门涉及范围，必然使大企业涉税事项相对复杂，成为税务管理的难点，对税收管理、纳税服务、人员业务能力都提出了更高的要求。二、当前我国大企业税收管理现状和存在的问题去年以来，尽管从国家税务总局到省、市国税部门，都先后成立了大企业税务管理机构，但由于具体的管理模式及职能职责并未完全确定，加上人员力量不足，并未从根本上改变原有的征管模式，我国大企业税收管理的现状仍基本上是属地专人分散型的税收管理模式，这种

8、管理模式在经济全球化，经营多元化、地域跨境化、信息化迅猛化发展的今天，它的问题和弊端也日渐凸显：（一）税务部门大企业税收管理理念有待转变。由于多种因素的影响，基层税务部门对大企业的税收管理仍存在诸多误解，理念上有待转变。一是存在认识偏差，单一地从量上把大企业理解为收入规模大或资产总额大，而忽视了其管理科学、运行规范、国际化经营、多行业经营等特质的要求，对大企业税收管理的重要性和难度认识不足；二是认为大企业税收管理就是为了进行办税服务上的优化、深化、个性化，而忽视了应对复杂问题、防范税收风险、提高自觉遵从的作用；三是认为大企业专业化管理就是以往分税种分行业管理的延伸，未能真正理解专业化管理的内涵

9、；四是税务风险管理的理念尚未完全树立，认为风险是企业的风险，税务部门无从界入和控制。（二）现行税收征管体制不适应大企业税收管理需要。征管组织体制与大企业经营体制存在着尖锐的矛盾。当前税务机关在政府组织架构内实行的是省、市、县三级管理体制，现行的财政管理体制也有中央、省、市、县之分，这就决定了税收征管模式的属地管理原则，这就决定了我们税务机关在现行体制框架内只能依靠全国各地各个税务管理分局对大企业进行日常的税收监管，税收监管的特点是按照政府体制的要求派出税源管理机构，实行横向管理。而跨行业、跨区域多种经营、集中统一核算是大企业发展的趋势。现在的大企业基本上都是采用集团化、多元化、跨地域化经营的方

10、式，在内控管理上主要是以信息化为依托、总部决策、集中核算，即时掌控，大企业这种以总部为中心，业务覆盖全国甚至全球的纵向发散型发展的特点比较突出。企业要持续稳定发展，需要税务机关提供稳定、明确、规范统一的税收管理制度和管理措施。而现行税收征管实行属地管理，各地的征管系统不统一、管理措施及政策执行带有一定的地域特征，相互间缺乏深入沟通协调的机制。虽然总局和一些省、市局已经成立了专门的大企业管理机构，但由于职能划分不够清晰，也没有明确基层税务机关在大企业税源管理中到底应该扮演什么样的角色，各单位大都仍按照原有管理思路在对大企业进行管理。在这种情况下，出于逐利考虑，企业在产业链设置、区域政策的设计以及

11、关联交易等方面，必然会利用地区间征管措施和管理方式等方面的差异进行有效筹划，关联企业、总分机构互为“蓄水池”。对此，税务机关对大企业税收筹划的事前管理和事中控制基本上处于失语状态，大企业税收管理出现“盲区”。（三）税企信息不对称弱化了对大企业的税收管理与服务。税务机关内部缺乏统一的信息管理和数据应用平台，不同地域、不同税务机关之间涉税信息不能共享，税务机关采集的大企业涉税信息零散，难以全面真实地反映其生产经营状况、获利能力、纳税能力，无法体现总、分、子公司及关联企业之间的关系，直接影响税务机关对大企业数据信息的分析和评价。如金融保险、石油、电信等垄断行业，同一个集团分散在不同省市的分支机构的生

12、产经营信息、财务指标、纳税信息以及省与省之间、省地之间、地市之间税务机关的征管查等信息，税务机关尚不能实现信息充分共享，这就在出现了“管得着的看不见，看得见的管不着”的税收管理怪现象。而大企业在专业化运作过程中，能够更广泛地利用互联网或者社会中介机构，有针对性地获取内容丰富的涉税信息和更加专业的政策指导，甚至在大的税收政策调整前后，企业都可以在最短的时间内研究制定出详实的应对方案，而税务机关应对措施却相对滞后。同时由于税企沟通交流方式单一，没有很好地利用信息化手段构建快捷、便利的互动平台，税务机关无法清晰、准确地掌握大企业的涉税需求，谈不上为企业提供有针对性的、个性化服务，阻碍了纳税服务向纵深

13、发展，弱化了大企业税收管理与服务。 （四）大企业税收管理团队的力量亟需加强。大企业组织结构复杂，生产经营项目众多且跨行业、地域，信息技术应用程度高，行业性强，专业化程度较高，其税收征管涉及大量复杂的财务会计知识、税收政策问题和计算机应用技术。但目前我国大企业管理力量明显不足，表现在：一是干部队伍年龄偏大，多数是四十岁以上人员，知识结构老化，以常规财务知识为主，对跨国投资、上市融资、合并分立、资产重组、关联交易等复杂事项知之甚少，加上干部队伍缺乏活力，更新知识动力不足，难以适应大企业管理的需要。二是专门从事大企业税收管理的税务人员数量少，不到1%的人员在管理着80%以上的税源。目前对大企业的税收

14、管理仍以基层税收管理员为主，由于职责所限，税收管理员大部分精力用于催报催缴、日常巡查、调查核实、资料整理等日常事务性工作，很难集中时间和精力进行税收分析、纳税评估、日常检查,更不用说开展前置性风险控制工作。同时，由于税收管理员能力、精力、职责有限，相对于大企业大而全的税收管理要求，管户责任的落实意味着个人与团体的较量，精细化管理与服务难以到位。这种以非专家型的干部为主、以管理员个体为主、以常规财税知识为主的大企业税收管理方式，很难真正实现对大企业的专业化管理与服务。因此，必须在大企业专业化管理的人员培养和团队建设上进行努力，建设一支团队式管理、专业化、专家式，跨学科、跨行业的复合型的管理队伍。

15、（五）传统管理手段难以满足大企业管理需要现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，基本解决了征收和稽查问题，但是税收管理的问题并没有真正解决。当前，大企业税收管理上的主要措施：一是依托信息化进行监控，二是“蜻蜓点水型”的巡查巡管和纳税服务，三是开展纳税评估和税务稽查。这些措施的主要特点是事后管理、基础管理、个别事项管理、非系统性管理、税务机关单向强制性管理。而大企业随着规模的不断扩大，对自身的纳税信誉越来越注重，税收遵从的愿望较强，他们更希望税务机关提供政策服务，希望在事前进行有效的税务风险控制和合法的税收筹划。各级大企业税收管理机构成立以后，

16、虽然也强调了个性服务和大企业税收风险管理，国家税务总局也出台了大企业税务风险管理指引，但目前也基本是宣传了理念，提出了口号，一些探索还是流于形式，难免陷入了传统管理模式。三、发达国家大企业税收管理借鉴世界经济的飞速发展促进了企业规模的不断扩大，这些数量相对较少、规模很大的纳税人缴纳的税款占了各国税收收入的大部分。由于大企业具有经营多样、业务复杂、涉税事务繁多并进行专业税收筹划的特点，使其在税法遵从上存在较大的风险。因而对大企业包括跨国公司、垄断企业实行专门的税务管理已势在必行，目前世界上已有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构。设立此类机构的国家能提高税收征管效率，大企业也对主要税种提高

17、了纳税遵从度。在我国经济日益开放的背景下，借鉴国外的大企业税收征管模式，对于我国税收管理部门管好大企业具有重要意义。（一）发达国家大企业的界定标准及大企业规模发达国家确认大企业的标准不尽相同，大多采取一个或多个具体标准。普遍使用的确认标准包括：营业额或销售总额；资产价值；纳税额；属于特定的行业（如银行业、保险业、石油业等）；参与跨国商业活动；员工人数。美国大中型企业管理局把资产1000万美元以上的公司和流通企业作为大企业。美国大中型企业管理部门也负责下列国际纳税人的遵从管理：居住在国外或者美国领土（波多黎各、维尔京群岛、关岛、美属萨摩亚群岛、北部马里亚纳群岛）的美国公民以及合法的永久居民（也被

18、称为 绿卡持有者）； 保持海外账簿和记录的企业；非居民的个人和企业；以及放弃本国国籍、移居国外的人；有税收条约问题或其它国际特征的个人日本国税厅对大企业分类的标准是资本总额达到1亿日元以上的国内大企业以及外国公司（含常设机构）。英国税务部门采用的大 企业的标准是：本地员工人数超过250人的英国企业；员工人数不足250人，年营业额超过5000万欧元、并且拥有4300万欧元以上的资产；国外跨国企业拥有的英国公司，英国员工人数超过100人；在公司所得税或增值税方面具有高风险评分的英国公司和企业部分免税的个案；大型并且复杂的合伙企业；或者年营业额超过500万英镑的有所得税纳税义务的企业；属于上述任何类

19、别的雇主。（） 大企业的数量与规模直接影响着设立大企业税管机构的规模。目前各国大企业的数量与规模均有所不同。日本确定的大企业规模占整个企业总数的1.3%，是各国中最高的。英国确定的大企业是800户，占企业总数的0.08%。美国大中型企业144600户，占企业总数的0.2%。（二）发达国家大企业税收管理的机构设置大多发达数国家在国家税务局下设立大企业管理局，专门负责管理大企业的税收事宜。大企业管理局再按税种、行业、区域下设管理机构，负责各税种、行业、区域范围内的税收征管，并与大企业管理局形成垂直领导的关系。如美国联邦税务局负责管理全国的14万多户大中型企业。大中型企业局总部下设国际税收、信息中心

20、、法律咨询等9个处和5个派出分局，分局按照主要行业分别派驻在各行业在全国具有代表性的地区。行业工作量过大的，除分局所在地外，还可以在本行业比较集中的其他城市设立办事处。英国大企业局下设13个分局负责公司税征收。12个分局负责雇主的税收及基金的征收。另外还按照行业设立15个组派驻各地，大都在公司税分局所在地办公。（三）发达国家大企业税收管理机构的职能1、征管职能。大多数发达国家的大企业税管机构具有征管功能。但“征”与“管”的侧重点不同。澳大利亚的管理局只管所得税的征收。他们在管理方面却很下功夫，对所管企业与个人都要进行全面审计。日本、法国、加拿大、比利时等国的大企业税管机构只负责审计，不负责征税

21、。2、行业分析职能。英、澳等国均在大企业局内设有行业分析组派驻各地，具体分析各行业所遇到的特殊问题，实施风险分析管理，以制定相应的政策，化解矛盾，合理配置人力物力。美国按行业设立分局，行业分析力度最大。（四）发达国家大企业税收管理机构的人员配置发达国家大企业局的人员配备不尽相同，依据大纳税人的数目、大企业局履行的职能范围、大企业局管理的税种类型、审计的水平和纳税人服务活动的水平，以及使用的技术范围等情况而定。各国大企业全职雇员的人数占整个税务局雇员人数的百分比在0.75%到6.6%之间。管理大企业需要一些专门知识和技能，因此配备会计师、律师、审计师、经济师、国际税收专家、行业专家（制药业、石油

22、、银行、保险等）、计算机专家及工程师，成立不同的工作组织和专业化的管理团队。四、我国大企业税收管理改革设想自2008年国家税务总局成立大企业税收管理司以来，各级税务机关相继成立或明确了大企业税收管理部门。随着大企业税收管理机构设置的逐渐到位，我国大企业税收管理工作进入了实践探索的关键时期。根据我国大企业税收管理的现状，笔者认为，我国大企业税收管理应该在借鉴发达国家大企业税收管理先进经验的基础上，探索新的管理模式，变“分散管理为主、适度集中”的大企业管理模式为“集中管理为主，兼顾地域”的新模式。 （一）科学设定大企业的标准。明确大企业的内涵和标准是实施大企业税收管理的前提和基础。我国的大多数内资

23、大企业是国有企业，且集中在银行、金融、邮政、通讯、铁路、航空、石油、电力等行业；而外资大企业在享有大量税收优惠的同时也存在不少亟待解决复杂的税务问题。有鉴于此，在大企业标准设定上就不能简单的采用一种方法，而应当综合运用。1、一是要以按规模划分为基础。参照国际惯例，结合我国统计口径，我们认为，大企业管理的界定标准从规模上可参照以下几个条件：1、首先，年营业收入、从业人数、资产总额应符合统计上大中小微型企业划分办法办法对大型企业的划分要求。该指标反映企业了的经营规模，应作为主要参考指标。2、其次，纳税年度向税务部门缴纳各项税收总额在5000万元以上。该指标反映的是纳税人对税收的贡献，可作为参考指标

24、。3、第三，新设立税务登记的纳税人注册资本或者投资总额在1亿元以上。注册资金表示企业的初始启动资金，在一定程度上反映的为历史数据。按注册资金规模来确定大企业具有一定的局限性，故仅把新注册成立的纳税人中注册资本较大的纳入大企业范围。2、二是要兼顾复杂难管程度。4、以综合因素为标准。在划定大型企业时，综合考虑企业集团的收入、资本额、国际化背景、过去的行为等，根据税收管理需要而定。如可以先按照资产、注册资本、营业额、纳税额的标准，对企业按规模分类，然后考虑特殊因素，将一些特殊性企业纳入大企业管理，如电信业、金融业、石油业等特定行业、复杂行业，跨国的大企业、或在中国跨区域的、连锁性的企业，外国企业及外

25、国企业在中国的分支机构等等。难管，复杂的也要纳入范畴可以把这些大企业分为两类：一是全国垄断行业大户。这类企业是指垄断经营、垂直管理、资产规模极大、对国民经济影响很大的企业集团，如金融、保险、电信、铁路、航空、石油、电力、烟草等行业巨头。二是跨地域经营的大型集团。这类企业是指经营业务类型多元化、管理环节很多、关联方关系复杂的大型企业，包括跨国、跨省、跨市、跨县经营的企业集团。3、三是要考虑征管力量因素。确定大企业的标准，也要考虑征管力量，确定适当的大企业数量规模和税收比重。例如总局的45户首批定点联系企业年缴纳的税款占全国税收总额的23左右。随着大企业税收管理探索和实践，大企业管理力量的数量和质

26、量的提升，国家税务总局直辖管理的大企业缴纳税款应占到全国税收总额的35以上，省局直辖管理的大企业缴纳税款应占到全国税收总额的35以上。（二）完善大企业税收管理机构的设置。参照发达国家对大企业税收管理的经验，目前我国已经设立了从总局到省局、地（市）局的相配套的三级大企业税收管理机构，但这些机构设立的时间不长，尚未完全发挥专业化管理的优势，仍有继续改革完善的空间。我们设想各级大企业税收管理机构可按以下思路进一步完善。1、管理对象的分类。可以把这些大企业分为两类：一是全国垄断行业大户。这类企业是指垄断经营、垂直管理、资产规模极大、对国民经济影响很大的企业集团，如金融、保险、电信、铁路、航空、石油、电

27、力、烟草等行业巨头。二是跨地域经营的大型集团。这类企业是指经营业务类型多元化、管理环节很多、关联方关系复杂的大型企业，包括跨国、跨省、跨市、跨县经营的企业集团。2、管理机构的设置。应针对大企业类型设置不同层级的大企业管理局或管理中心。一是对具有跨省的全国性总部经济特征的大型集团或国际性集团在国家税务1、总局设立大企业管理局。总局设立大企业管理局主要进行管辖具有跨省的全国性总部经济特征的大型集团或国际性集团。可以参考美国大企业税收管理模式，建立全功能型的集中管理模式，涵盖大企业税收征管的所有职能，包括纳税申报、税款征收、税务风险评估、执行欠税、税务检查和税务审计。它的管理体系是一个功能非常全面、

28、高度集中化的管理体系。大企业局总部下设税收政策、国际税收、信息中心、法律咨询等处和若干派出分局。其中分局是按照主要行业分别派驻各行业在全国最具有代表性的地区，如在北京设立总局大企业局金融业管理分局、电信业管理分局等，在山西省设立总局大企业局煤炭业管理分局、在黑龙江省设立总局大企业局石油业管理分局等。行业工作量过大的，除了分局所在地外，还可以在本行业比较集中的其他城市设立分支机构，如在各省会城市设立金融业管理中心，直接归大企业局金融业管理分局管理。各行业管理分局和管理中心直属总局大企业局，可根据管辖大企业的行业主体税种，在所在地国税局或地税局挂牌办公。二是对跨地区的具有省域经济特征的大型企业集团

29、在2、省局设立设立大企业管理局。主要进行管辖跨地区的具有省域经济特征的大型企业集团。省局大企业局隶属于省局，业务上受总局大企业局的指导。可以参照总局大企业局设置相应的职能部门和派出分局。派出分局按行业设立，如XX省局钢铁业管理分局、水泥业管理分局、电子业管理分局等，派驻在全省最具有代表性的地区。行业工作量过大的，除了分局所在地外，也可以在本行业比较集中的其他城市设立分支机构。三是对跨县区的具有市域经济特征的大型企业集团在3、市局设立设立大企业管理局或管理中心。主要进行管辖管理跨县区的具有市域经济特征的大型企业集团。隶属于市局，业务上受省局大企业局的指导。可以参照总局、省局大企业局设置相应的职能

30、部门和派出分局或管理中心。跨省总局管，跨省辖市的省局管，跨县的市局管，省、市大企业关系，业务上级指导，管理职能，人员上属地管理，稽查不必要，人员提拔问题既能调动积极性，有能很好地落实分散管理的体制，故外地人员工作很不方便，外聘人员应基于本地人员专家人员参与管理，应参照内部人员管理3、机构模式的选择。参考西方发达国家大企业管理经验，我国大企业管理机构可以有可以有两种模式选择，：一是一种是采取全职能征管模式，。成立全职能的大企业管理局，将大企业实行集中管理，包括征、管、查等全部职能，全面负责大企业日常涉税事项的办理、税收风险管理、纳税评估、个性化纳税服务、日常检查、反避税调查和审计。这种模式，可以

31、解决大企业管理职责的横向交叉和纵向交叉问题，有利于提高征管效率，但对现有的征管模式造成较大冲击，涉及经费、办公地点、办公家具等财务事项和人员调配事项，涉及税源划分和征收级次事项。只有待总局、省局机构改革到位，征管法相关条款进行了修改，明确了大企业局的职能、地位时，才能顺利实施。负责对本辖区大企业的征收、管理、稽查；二是采取一种是半职能征管模式，。大企业管理部门仅负责对本辖区大企业的管理服务，主要是复杂事项的管理和针对性服务。成立全职能的大企业管理局，将大企业实行集中管理，负责大企业日常涉税事项的办理、税收风险管理、纳税评估、个性化纳税服务、日常检查、反避税调查和审计。这种模式，可以解决大企业管

32、理职责的横向交叉和纵向交叉问题，有利于提高征管效率，但对现有的征管模式造成较大冲击，涉及经费、办公地点、办公家具等财务事项和人员调配事项，涉及税源划分和征收级次事项。只有待总局、省局机构改革到位，征管法相关条款进行了修改，明确了大企业局的职能、地位时，才能顺利实施。 半职能征管模式下，大企业税收管理部门，负责包括对大企业进行税务风险管理、纳税评估、个性化服务、日常检查、反避税调查和审计。这种模式，对现有征管机构的冲击不大，操作简便，有利于提高对大企业管理和服务的质量，但没有从根本上解决大企业“多头管理”的现状，与计征、税政、征管、稽查、纳税服务部门之间仍然存在职责交叉现象，实际运作中协调事务较

33、多。只有待总局、省局征管专业化改革到位，实行集中征收、专业管理时，方可顺利实施。鉴于以上分析，省局以上大企业局可以采取半职能模式，市局大企业局可以采取全职能模式；也可以初期采用全职能模式，参考美国大企业税收管理模式，建立全功能型的集中管理模式，涵盖大企业税收征管的所有职能，包括纳税申报、税款征收、税务风险评估、执行欠税、税务检查和税务审计。随着征管专业化的推进，逐步实现征管查职能的分离时，采用半职能模式。，严格纪律，可交流，具体制度要求，激励机制 （三）规范我国大企业税收管理机构的职能。借鉴发达国家经验，大企业税收管理机构主要有税收征管和行业分析两大职能，不同国家在“征”与“管”上各有侧重。根

34、据我国税收工作实际，我国大企业管理机构应该包括税收征管、分析监控和纳税服务三项职能。1、税收征管职能。税收征管是发达国家大企业税收管理机构一大职能，但不同国家在“征”与“管”上各有侧重，而征管的重点则是引入风险管理的理念，寓管理于服务之中。，以有效防控税收风险为目标，帮助大企业建立税收风险控制体系。税务机关对大企业实施税收风险管理，重点是引导大企业找准涉税风险点，构建税务风险识别、风险分析、风险应对策略及内部监控机制。一是可以借鉴国家税务总局制定的大企业税收风险管理指引，结合企业生产经营特点和内部税务风险管理的要求，在企业内部建立风险管理组织，制定和完善企业税务风险管理制度和其他涉税制度，形成

35、合理有效的宏观税务规划。二是全面、系统、持续收集内外部相关信息，按照风险识别、风险分析、风险评价等步骤，查找企业经营活动及业务流程中的涉税风险，确定风险管理的优先顺序和策略。三是企业根据风险评估结果，制定税务风险应对策略，建立有效的内部控制机制，合理设计税务管理流程及控制方法，全面控制税务风险。四是因地制宜，企业逐步形成系统、完善的纳税体系，确保税收事项准确核算，纳税事项及时完整，账簿凭证管理规范。我国大企业管理机构可以有两种模式，一种是全职能征管模式，负责对本辖区大企业的征收、管理、稽查；一种是半职能征管模式，仅负责对本辖区大企业的管理服务，主要是复杂事项的管理和针对性服务。成立全职能的大企

36、业管理局，将各级定点联系企业及其成员企业实行集中管理，负责大企业日常涉税事项的办理、税收风险管理、纳税评估、个性化纳税服务、日常检查、反避税调查和审计。这种模式，可以解决大企业管理职责的横向交叉和纵向交叉问题，有利于提高征管效率，但对现有的征管模式造成较大冲击，涉及经费、办公地点、办公家具等财务事项和人员调配事项，涉及税源划分和征收级次事项。只有待总局、省局机构改革到位，征管法相关条款进行了修改，明确了大企业局的职能、地位时，才能顺利实施。 半职能征管模式下，大企业税收管理部门负责对定点联系企业进行税务风险管理、纳税评估、个性化服务、日常检查、反避税调查和审计。这种模式，对现有征管机构的冲击不

37、大，操作简便，有利于提高对大企业管理和服务的质量，但没有从根本上解决大企业“多头管理”的现状，与计征、税政、征管、稽查、纳税服务部门之间仍然存在职责交叉现象，实际运作中协调事务较多。只有待总局、省局征管专业化改革到位，实行集中征收、专业管理时，方可顺利实施。鉴于以上分析，省局以上大企业局可以采取半职能模式，市局大企业局可以采取全职能模式；也可以初期采用全职能模式，随着征管专业化的推进，逐步实现征管查职能的分离时，采用半职能模式。2、税收分析监控职能。英、澳、美国大企业管理机构另一重要职能是进行行业分析监控，美国因按行业设立分局，因而在行业分析方面力度最大。分行业或者企业集团进行风险分析，建立税

38、收风险特征库，应成为我国大企业管理机构的主要职能。可以成立四个分析监控中心，分别负责集团专户分析、产业链条分析、行业分析和项目管理，在四个中心下成立若干专业小组。如行业中心分金融保险、电信、钢铁、电力、水泥、化工等行业小组，负责本行业的管理监控。监控中心主要设在各级大企业管理局。（1）对集团经营式企业实行集团专户管理。集团经营式企业是指因股权关系联系在一起的企业群体，有母公司、子公司、孙公司，集团内部相互间可能是有联系的产业链条，也可能是独立的产业部门。对企业集团实行专户管理，成立集团专户管理中心，把企业集团作为一个整体，实行“管家式管理”。集团专户管理的主要任务：加强集团组织体系监控及分析，

39、抓好源头管理。要从企业集团的户籍管理入手，参与企业日常管理，深入系统地掌握大型企业集团的组织结构和生产经营情况，理清企业集团成员户数及其运营关系，充分运用信息技术，全面准确采集涉税信息数据，逐步建立企业集团分级数据分析体系，形成企业集团分级监控信息网络，形成与企业运作同步的信息流监控。（2）对产业链条式企业实行一体管理。产业链条式企业是指因产业链条发生购销关系而联系在一起的企业群体。企业间有的是股权关联关系，有的是独立企业。产业链条式企业的特点是生产和价格具有高度的关联性。如某地区从铁矿的开采、洗选到冶铁、炼钢，形成一个完整的链条。船舶的生产决定了钢板的需求,钢板的生产直接影响着冶铁和矿采。产

40、业链之间产量和价格的关联性极高。产业链条式企业实行一体化管理，就是成立产业链管理中心，把本地区产业链中的企业群作为一个整体来管理和监控。主要任务：一是集中单户信息，按同一产业链进行归集；二是对比分析，重点关注产量、价格的不同步性；三是根据分析监控的信息，开展风险管理。（3）对同业经营式企业实行行业管理。同业经营式企业是指因从事同一行业发生竞争或合作关系，一般是独立企业，也有股权关联关系企业。同业经营式企业的主要特点是企业间经营管理的一致性和政策的一致性。企业间的经营规模也许存在差别，但受原料市场和销售市场的影响是一致的，收入和成本的变动具有一致性，如火力发电企业都受原料煤的价格影响和国家电价的

41、影响；如水泥企业作为资源综合利用企业享受同样的优惠政策。对同业经营式企业的行业管理，就是成立行业管理中心，把本辖区同行业的所有企业作为一个整体进行管理。如对煤炭、电力、钢铁、建材、化工等行业分别建立管理小组，进行跟踪管理和分析监控。行业管理的主要任务是：一是集中单户信息，按同一行业进行归集，建立行业信息库； 二是设置行业评估指标，建立本行业风险评估模型；三是对背离行业平均值的企业进行重点管理。（4）对专项问题进行项目管理。多数企业存在的共性问题或管理中的热点和难点问题，可以采取项目管理的方式。对重点、难点、热点等问题的专项管理，就是成立项目管理中心，根据每年的具体情况，对若干个专项问题进行专项

42、调研和分析，提出管理建议。如加强企业重组改制的税收监管。深入研究大型企业在重组改制和市场转型中，了解与捕捉新的税收管理热点、难点问题，及时化解矛盾，充分发挥税收政策对企业发展的支持与导向作用，增强工作的预见性。又如加强企业集团内部关联交易信息的采集和分析，对有避税嫌疑的关联交易通过案头审计、现场审计、国内异地调查及联合审计、价格信息的查询与调阅、境外情报交换等手段，核实其应税事项的合理性。3、税收服务职能。现代企业集团内部管理体系严密，大企业往往设有专门的税务部门，负责本企业的办税事宜、税收筹划和税收风险控制，他们往往需要在政策理解、税收筹划和风险控制等方面得到指导和帮助。大企业管理机构不管是

43、全职能还是半职能，以政策指导为核心的针对性服务应成为其基本职能。在履行对大企业服务职能时，我们可借鉴发达国家以纳税人为“客户”的理念，视大企业为“大客户”，与其建立“客户服务型”关系。大企业纳税规范，比较注重在法律范围内进行税收筹划，他们需要在政策理解、税收筹划和风险控制等方面了解税务信息。作为“大客户”，他们需要深层次的、能够解决实际问题的政策服务。因此，在纳税服务方面大企业管理机构应着力于建立以政策服务为核心的服务体系。主要做到以下几个方面：一是建立专业的人才队伍。培养金融保险、煤炭、电力、化工、钢铁等行业的管理专家，既了解行业特点、经营规律，又了解税收政策，有利于行业管理，便利于专业性服

44、务。二是开展政策服务。及时了解新政策对企业的影响，定期对大企业进行政策辅导，帮助企业进行政策分析和税收筹划。三是加强涉税机制性分析，提供智能型服务。要以内控评价作为日常检查的重要内容，分析企业在涉税方面的机制性缺陷与不遵从风险。及时向企业反馈涉税风险分析揭示的管理问题，指导企业建立内部税收风险控制机制。风险管理职能（四）加强我国大企业税收管理机构的人员配置。国际经验表明，大企业税收管理需要大量专业人才。针对大企业行业化、专业化、信息化程度较高的特点，我们应当对大企业税收管理机构的人员配备给予高度重视。1、人员配备要求与培养。由于大企业管理需要处理复杂的交易活动，而且要面对跨区域交易所产生的税收

45、管辖权问题；大企业都设有专门的办税部门和法律部门，聘请有专门的注册会计师和律师，注重在法律范围内进行税收筹划，有较高的业务能力和较强的法律意识。因此，大企业管理对税务人员业务素质要求更高，特别是职业判断能力。大企业税收管理机构必须致力于培养和提高税务人员的税收执法能力。结合我国实际，首先要在大企业税收管理机构配备高素质、复合型专业人才，提升整体队伍素质。同时，要立足现实，针对大企业的分布特点，大力开展专业技能培训，重点培训一批行业性管理人才，加快专业人才的培养。针对不同大企业税收管理中的专业性，我们要整合系统资源，成立各种专业化管理团队，在一定时期、一定条件下，可以借鉴国外经验，运用市场手段购

46、买专业机构的服务或吸引外聘专业人才，以此尽快提升对大企业税收管理服务的能力和质效改变以往对大企业税收管理单打独斗的情况，提升对主要行业的管理和服务能力。对于外聘专业人员要建立相应的使用管理机制，其薪酬可采用市场聘用形式，工作纪律按照税务人员各项人事、廉政及工作纪律严格约束，聘用一段时间后可根据工作情况，按照国家公务员有关管理规定录取为正式税务人员。在一定时期、一定条件下，可以借鉴国外经验，运用市场手段购买专业人才的服务来推进对大企业的招税收管理，进一步提升大企业税收管理的深度和层次。2、人员配备数量。人员的配备数量和大企业局所管理的户数与业务功能相关。我国大企业管理的对象为大型企业，目前主要是

47、各级定点联系企业业务，功能主要是分析监控、政策服务、遵从管理等。分析监控人员可以由行业专家为核心组成，每行业设置核心分析小组35人，指导同行业的分析监控，可以聘请行业专家；每个管理分局或管理中心根据工作量配备2-5人分析监控人员，从现有税务人员选调。政策服务和遵从管理管理主要有从现有税务人员选调，可以参考国外，考虑本国实际，按照人均2-3户大企业的标准，配备管理服务人员。按照全国8000户大企业计算，可以配备大企业管理人员2600人到4000人。3、外聘人员的管理。在一定时期、一定条件下，可以借鉴国外经验，运用市场手段购买专业人才的服务来推进对大企业的税收管理，进一步提升大企业税收管理的深度和

48、层次。外聘人员，应参照内部人员管理。（五）创新我国大企业税收管理与服务的手段（有点多，风险、服务可放前面一些）五、新的大企业管理模式的主要特征（五）创新我国大企业税收管理与服务的手段。新的大企业管理模式，应以引导遵从为目标，以风险管理为导向，以信息化为依托，以风险评估和政策服务为手段，建立和谐征纳关系，实现从 “强制管理为主”向“引导纳税遵从为主”的转变，从事后管理向事前风险预防的转变，从税务机关单向管理向征纳双方互动管理的转变。在管理和服务的手段上，与传统大企业管理有显著不同，有效克服了原有模式存在的弊端，体现了管理和服务的新理念。其主要特征体现在重点要在以下四个方面进行创新和突破：1、要建

49、立以信息化为依托的专业化管理体系。现代企业管理建立在尖端信息技术应用的基础之上，信息技术不仅是提高管理效率的有效手段，更是处理海量信息资源建立数据模型的有效工具。坚持以信息化为依托是税务管理的发展方向。面对企业高度的信息化，没有相应管理信息平台的支持是难以实现有效管理的。因此，建立大企业税源管理和分析平台是十分必要的。该系统应具备以下主要功能：一是建立大企业组织机构、关联企业的基础资料库；二是建立大企业的申报资料库，实现汇总申报数据与其所属单位申报数据的比对；三是具有与大企业财务软件的数据接口，便于从财务软件中提取数据；四是建立外部信息资料库，如从相关行政管理部门、从股市、媒体采集的有关信息等

50、；五是建立大企业的分析预警指标库；六是建立大企业的分析模型。2、要大力倡导以风险管理为导向的纳税遵从管理。大企业风险管理就是以有效防控税收风险为目标建立税收风险控制体系。税务机关对大企业实施税收风险管理，重点是引导大企业找准涉税风险点，构建税务风险识别、风险分析、风险应对策略及内部监控机制。一是可以借鉴国家税务总局制定的大企业税收风险管理指引，结合企业生产经营特点和内部税务风险管理的要求，在企业内部建立风险管理组织，制定和完善企业税务风险管理制度和其他涉税制度，形成合理有效的宏观税务规划。二是全面、系统、持续收集内外部相关信息，按照风险识别、风险分析、风险评价等步骤，查找企业经营活动及业务流程中的涉税风险，确定风险管理的优先顺序和策略。三是企业根据风险评估结果，制定税务风险应对策略，建立有效的内部控制机制，合理设计税务管理流程及控制方法，全面控制税务风险。四是因地制