关于加强交通建设工程造价管理的调查报告

1、关于加强交通建设工程造价管理的调查报告作者：交通部科 来源：贵州省交通造价网 时间：2006-9-4 阅读： 624 【字体：小 大】 近十年来，在正确的发展战略和方针、政策引领下，交通行业抓住机遇，加快发展，交通基础设施建设取得了举世瞩目的成就，交通对国民经济的制约作用己经得到明显缓解。由于近几年交通建设投资巨大，发展迅速，受到了社会的广泛关注。除了高速公路、农村公路、收费公路等众多热点外，公路工程造价也成为大家关心的问题。交通建设不论投资来源如何，其建设成本最终将由纳税人或道路使用者承担，工程造价的高低，直接关系到公众利益。鉴于交通建设的基础设施公益性特点，为确保交通投资取得最大的社会效益

2、，在目前情况下代表政府的交通行业主管部门必须加强对交通建设造价的管理，尤其是对占交通建设投资绝对份额的公路工程的造价管理。 近几年来，交通部和各省交通主管部门都对工程造价管理工作给予高度重视，特别是很多省市，结合地域特点，创造性的改革和完善交通建设造价管理制度、方式、方法，取得了明显成效，不少做法对全国具有普遍意义和借鉴价值。广东省就是先行者之一，针对以往交通建设造价相对偏高的情况，全省交通系统积极开展“提高工程质量、降低工程造价”的活动。交通主管部门从交通行业发展战略高度，认真总结交通建设经验教训，提高对交通建设造价管理的认识，逐步形成了“重视定额管理，加强造价审查，严格造价监督，提供信息服

3、务，完善造价审查制度，强化造价监督制度”的造价管理基本思路，建立了“事前控制、事中监督、事后核定”的全过程动态管理机制。明确了交通造价管理职责，完善了全省各级交通造价管理机构，制定了一系列交通建设造价管理办法，形成了规范的交通建设造价管理机制，有效控制了工程造价。 为了及时总结各地经验，推进建立新型全国交通建设造价管理体系，促进交通可持续发展和建设节约型行业，交通部科学研究院组织调研组会同广东省交通工程造价管理站，对近几年广东省加强交通建设造价管理的具体实践进行了调查，并对其经验进行了总结归纳，形成此调查报告：供领导决策参考。 一、交通建设工程造价控制中存在的主要问题 1、在交通建设快速发展过

4、程中，长期以来偏重于工程质量和建设规模增加，未能处理好建设工程造价、工程效益和社会效益的关系，造价控制流于形式，造价管理处被动状态。 2、造价管理工作滞后于工程质量管理，重建设轻造价思想严重影响工程造价管理工作的开展，存在着“先开工，后批概，投资不足，再调概”的现象。 3、勘察设计深度不足，初步设计审查、审批意见落实不够，工程变更多，造成工程费用增加严重。 4、交通建设造价管理法规滞后，规章制度不健全，造价管理体系不完善，造价管理及监督力度不足，建设单位造价控制目标不明确。 5、招标文件不规范，合同条款不严密，变更工程计价支付规则不完善，变更工程费用增大工程投资。 6、未能及时对新技术、新设备

5、、新工艺的定额进行测定、编制和研究，使新技术、新设备、新工艺缺乏计价依据，造成工程成本的增大。 7、造价管理人员水平良莠不齐，影响造价管理水平的提高。 二、广东省加强交通建设造价管理的主要做法 （一）建立健全交通建设造价管理机构 1、强化省级交通建设造价管理机构职能 （1）机构重组及职责定位 2000年，广东省交通厅针对交通建设造价管理中存在的问题，从进一步深化交通建设管理体制、强化交通建设造价管理的需要出发，决定将原来隶属广东省公路勘察设计院的广东省公路工程定额站，与原来隶属广东省航道局的广东省水运工程定额站合并组建广东省交通工程造价管理站（以下简称省造价站），作为省交通厅直属正处级事业单位

6、，负责全省交通建设造价管理工作。这是省交通厅加强全省交通建设造价管理采取的一项重要举措。省造价站目前经交通厅授权，行使以下主要职能。 贯彻国家、交通部及省有关工程建设和工程造价管理的方针、政策和法律、法规，研究制定适合本省实际的造价管理的规章、制度和实施办法，上报上级主管部门批准组织实施。 组织交通建设项目的投资估算、设计概算、施工图预算（包括清单预算）、重大变更工程费用、竣工决算等不同阶段的造价审查，提出审查意见，为交通主管部门审批提供决策依据。 组织全省交通建设工程劳动定额管理工作；开展工程劳动定额测定，修订、编制全省施工定额，对工程采用的新材料、新设备、新工艺，及时编制工程预算补充定额。

7、 组织在建交通建设项目造价监督检查工作，编制交通建设项目造价监督检查报告，及时向交通主管部门报告在建项目的造价执行情况。 负责公路造价纠纷的调解工作，接受法院等司法部门的委托，对交通建设工程项目造价纠纷提供鉴定意见。 负责全省造价管理人员培训和资格管理等工作，负责交通建设造价信息资料管理，为全省交通建设工程管理提供信息、咨询等服务工作。 （2）机构设置和经费来源 机构设置 省造价站核定事业编制30名，其中站长1名，副站长2名，总工程师1名。现有职工34人，各类专业技术人员25人，其中13人具有公路（水运）造价工程师资格，具有大学本科以上学历的人员占职工总数的70。人员配置专业化程度较高，后勤人

8、员相对精简。 省造价站内设综合办公室、公路定额科、造价监督科、水运定额科，造价信息科等5个职能科（室）。机构设置注重以业务科室为主，各科室分工明确，职责落实。 综合办公室：负责日常的综合事务管理工作；组织协调本站各科室工作。 公路定额科：负责公路工程定额测定、收集、整理和编制；公路工程项目前期造价管理。 水运定额科：负责水运工程定额管理工作；负责水运工程造价管理工作。 造价监督科：负责实施阶段的公路工程造价管理，组织全省公路工程在建设项目造价监督检查工作。 造价信息科：负责全省交通建设工程造价信息及档案管理工作；负责全省交通建设工程造价人员的培训和资格管理等日常工作。 经费来源 省造价站经费主

9、要来源于公路工程定额管理费。公路工程定额管理费是国家规定的行政事业性收费，由建设单位直接向省财政厅交纳，按每年财政收支计划拨付。目前，省造价站经费来源稳定，自成立以以来开展造价管理工作，每年总支出600万元左右，管理成本不大，各项工作开展较顺利。 2逐步完善地市级交通建设造价管理机构设置和建设。 近年来，随着交通建设的快速发展，高速公路、省国道、地方道路、农村公路的建设呈现均衡发展态势，广东省交通厅在强化省级交通造价管理机构职能的同时，为推动各地市交通主管部门完善造价管理职能，进一步完善广东省交通建设造价管理体系，结合全省交通建设造价管理的需要，开展了加快组建各地市交通工程造价管理站的工作，逐

10、渐在全省形成职责分明、层次清晰、制度健全的造价管理体制。 各级交通工程造价管理机构按交通工程造价管理权限分级开展交通建设项目的造价管理工作，收到了良好效果。 目前全省已有8个地级市站在省造价站的业务指导下开展造价管理工作，为地方交通建设造价管理和合理控制工程成本做出了贡献。 （二）制定完善交通建设造价管理的规章制度和办法 1、研究制定了“广东省公路（水运）工程造价管理办法” 广东省在交通建设造价管理工作中，在建立健全各级管理机构的同时，特别注重法规制度建设。为推进交通建设造价管理工作的法制化进程，研究制定了“广东省公路工程造价管理办法”和“广东省水运工程造价管理办法”，通过制度的建立，明确了各

11、级造价管理部门的职责，工程造价的编制依据、交通建设工程造价全过程管理的内容、各级造价审查制度、造价监督检查制度、交通造价从业资格管理等内容。规范了交通建设工程造价管理活动，使造价管理职责明确、有法可依。 按照“办法”规定，各级交通工程造价管理站及时提供不同阶段的造价审查意见，为交通主管部门审查、审批项目提供决策依据。 2、研究制定了“广东省公路（水运）工程造价文件编制办法”等规定 长期以来，交通建设工程造价文件的编制，在不同阶段、不同编制单位之间存在编制格式不同，编制深度不一的问题。为规范造价文件的编制，便于项目各阶段造价的对比，省造价站结合本省交通建设造价管理的需要，对部颁各类造价文件编制办

12、法进行了完善，制定出台了“广东省公路工程造价文件编制办法”，“广东省水运工程造价文件编制办法”也正在编制中。上述“办法”的出台，结合广东省建设实际，规范了各阶段交通建设造价文件的编制，提高了造价文件编制质量，实现了对新建项目不同设计阶段工程造价的动态控制，有效地提高了工程设计人员对工程造价认识，基本实现了合理设计、合理造价的控制目标。 通过近年来的贯彻和执行，广东省公路、水运工程的造价文件编制和审查逐步规范，从工程估算文件到竣工决算文件均能按标准项、目、节编制，通过在建项目造价台帐表对工程造价进行动态控制，收到了良好效果。 此外，广东省重视对交通建设项目造价控制重点或难点阶段的制度化工作，先后

13、有针对性地出台了“广东省公路工程变更设计管理办法”、“部竣工决算编制办法广东省补充规定”、“广东省造价监督管理实施细则”等规定；通过对交通部03年公路工程招标文件范本工程量清单的计价体系与概、预算文件编制办法的计价体系的有机结合，制订“广东省执行交通部03年公路工程招标文件范本工程量清单的补充规定”，建立概预算与工程量清单的对比关系，规范完善实施阶段造价控制管理工作。 3、研究制定多项部颁定额的补充定额或费用控制指标 在市场经济条件下，工程价格主要依靠市场经济杠杆调节形成，而激烈的市场竞争往往使工程价格偏离了工程价值。从行业管理的角度出发，要实现对交通建设工程造价合理牲的科学衡量，政府必须重视

14、并加强定额管理基础工作。广东省交通建设造价管理部门一直比较重视公路工程定额的更新和测定，一方面及时对部颁编制办法和定额结合本省特点进行修订和编制补充定额，使定额能够比较准确的反映目前的建设施工技术水平，保证定额作为工程造价计价依据的科学性和及时性；另一方面，根据广东省交通建设发展相对超前的特点，结合本省交通发展需要及时开展研究，制订一些新领域的造价编制办法及定额，为今后部里制订全国定额提供一些参考。 2001年以来，广东省先后出台了“高速公路绿化指标”、“广东省公路工程预算补充定额（第一册）”、“广东省公路小修保养概算编制办法”、“广东省公路小修保养概算定额”、“广东省公路工程预算补充定额（第

15、二册）预应力锚索边坡防护”、“广东省公路工程预算补充定额（第三册）绿化定额”、“广东省公路养护工程预算编制办法”、“广东省公路养护工程预算定额”、“广东省公路施工定额（第一册）”。为规范交通建设市场计价行为提供了可行依据，收到了良好效果。 （三）有效落实交通建设造价管理措施 1、加强交通建设项目全过程造价审查 近年来，广东省交通厅重视交通建设项目各阶段的技术和经济评审工作，采取各种行之有效的措施加强造价控制，收到一定成效。 （1）加强建设项目前期工作深度，做好建设项目设计储备，保证设计周期，提高设计质量，加强限额设计，控制工程造价。 前期工作是决定项目成本和效益的重要环节，从切实加强项目前期工

16、作的深度和质量出发，要求业主从项目开始就履行好项目法人的职责，从投资者的角度对项目进行可行性分析，认真测算资金需求、建设周期和投资效益，综合考虑建设和运营，从项目需要与可能出发，实事求是地确定项目方案，防止在建设中盲目追求规模和高标准而不顾项目经营期的还贷能力。 设计方案是控制好工程造价的源头，从提高设计质量出发，要求设计单位强化设计组织和管理，切实保证设计周期。首先从提高地质勘探工作质量抓起，从外业调查资料的准确、详实性入手，根据地形与地质条件合理选择线位与桥（隧）址，通过实地考察和多方案技术经济比较，真正选择先进合理、经济实用、适当兼顾美观的设计方案。 造价管理部门还通过加强对设计人员的培

17、训，宣贯造价管理办法及有关规定制度，提高其对控制工程造价的思想认识，加强限额设计，在广大设计人员头脑中逐步树立造价控制的概念。 （2）严格工程设计审查、审批制度，控制好设计方案造价。严格执行工程设计审查审批制度，遵守交通造价管理部门提出造价审查意见、交通主管部门批复初步设计的审批程序。注重加强初步设计技术方案的经济技术论证，注重初步设计审查、审批意见的落实，建立工程设计和工程造价的能动关系，有效控制设计方案造价。 （3）加强施工图审查，减少工程变更，通过完善设计控制造价。要求各部门、单位严格按国家规定的基建程序办事，严格设计审查、审批，不得随意提高批准的设计标准，增加设计图以外的工程，尤其是防

18、护、绿化、交通工程、房建工程等项目。严格控制建设、投资规模、防止相互攀比。特别是加强对设计变更（今投资变更）的控制，以严格的变更设计上报和审批管理制度来控制工程造价。 （4）严格建立招标资格预审、招标文件审查或核准制度，合理确定工程标底，规范合同管理程序，实行重大合同变更审查或核准制度。 2、严格控制工程变更设计 要求变更设计必须遵循原有管理程序，管理权限和管理途经，按变更的重要性及投资变化额度，实施部、厅、业主（监理）三级管理模式。要求加强变更设访方案的合理性和经济性比选，每项变更除了进行方案的技术合理性论证外，还要进行造价分析。对重大或特大的方案性变更应单项处理，一项一报，并附变更理由、变

19、更方案比选资料、变更设计图纸、技术施工工艺要求、造价计算和增减比较资料。因变更而增加投资的处理，经审批后首先要充分利用投标节余的资金额度，先对口使用，再作综合调整。超出原审批规模的变更，须经原审批部门批准后方可动用预备费。对政策因素引起的投资增加，应单独行文申请审批。 3、对在建项目实施定期造价动态监督检查 省造价站和地市造价站每半年组织一次造价监督检查，通过监督检查工作，加强了对全省高速公路及国省道在建项目的工程造价监督，及时掌握了全省重点项目造价动态情况。对检查监督中发现的问题即时提出整改意见，督促建设单位迅速整改，使不合理费用在中间检查过程中得到有效控制。监督检查后还要编制年度广东省在建

20、公路工程项目造价监督检查报告，及时将检查中发现的主要问题及建议上报，使交通厅及时了解全省在建项目造价执行情况，发挥行业监督管理作用，有效地遏制了超规模，超标准，扩大投资的现象。 4、实行交通行业造价信息的发布制度 省造价站将交通行业造价信息的发布工作作为重要职责之一。除定期向社会发布全省交通建设主要用材的地方价格信息和相关造价管理文件外，还在加强对造价控制各个阶段的数据系统进行动态链接、管理、更新和分析基础上，逐步建立了全省交通建设工程造价信息管理系统数据库，实现了数据的网络传输、共享、查询、监控等功能。此举为造价控制提供了参考指标，提高了政府行业主管部门对造价管理的控制能力。通过全省交通建设

21、工程造价管理信息系统的建立和使用，加强了对造价基础信息的公众网络化发布，有利于实现资源共享。 三、关于加强交通建设造价管理的几点建议 （一）建议加强各级交通建设造价管理机构和队伍建设，做好造价管理的基础建设工作。 交通基础设施具有公益性和社会性的根本属性，要求无论对于政府投资项目还是非政府投资项目，交通行业主管部门代表政府都应该履行好造价管理职能，对于政府投资项目，政府是项目投资方，必须对资金的使用和项目的投资效益负责，必须对项目建设的全过程进行监督管理，对于非政府投资项目政府应承担的职责是严格法规管理，完善审批制度，加强现场监督，保证工程建设符合政府统一规划，在造价管理上侧重于价格管理，通过

22、宏观调控、市场管理来求得价格的总体合理，防止市场上的低价抢标或哄抬标价等不正当竞争行为。对造价管理，由于管理的弹性和不确定性因素较多，而且涉及项目实施的全过程，直接影响项目的投资效益和政府部门的项目决策，管理实施难度相对较大，因此，在造价管理中，政府除了加强立法、监督等管理手段以外，还必须准确把握和清晰认识项目建设各阶段的工程造价管理情况。 鉴于交通建设造价管理工作相对薄弱的状况，建议政府在现有造价管理人员和机构的基础上，进一步充实力量，加强职能，建立一支高素质的造价管理专业队伍，承担政府的造价管理职能，进一步加强工程造价管理工作。目前对于政府投资项目，项目法人只是受政府委托对工程建设项目进行

23、管理和经营，实际上并不是投资方，职责、产权、主体不清晰，也不需要对项目的效益负责。在项目建设期，项目法人往往会提出“宽打窄用”的要求，愿意多花钱建设标准高、规模大的豪华工程，不会主动考虑项目的总体效益，这也是近几年项目超标准建设，工程造价居高不下的主要症结所在。因此，在现阶段实行项目“四项制度”管理的条件下，政府作为投资方还必须对项目的投资使用进行监督，这一工作需要政府自己或委托专门部门来实施。 目前各省交通行业主管部门均设有造价（定额）站，并赋予其造价监督管理职能，但由于多种原因，各省造价（定额）站的作用发挥程度不均衡，有些还没有得到充分发挥。这里有造价站自身的原因，也需要行业主管部门进一步

24、加强对造价站工作的指导，并进一步加强造价管理机构的管理职能。要求造价管理机构协助政府参加政府投资项目全过程的造价管理、监督工作。要求各级造价管理机构严格设计阶段的造价审查工作，有效控制工程投资规模；从严控制设计变更所产生的费用变更，保证工程投资控制在批复概算以内；经常收集施工基础资料，及时更新、修订工程定额；有效积累工程造价资料，定期发布工程造价信息。 （二）建议加强全国公路建设造价管理法规体系和管理制度建设研究制定全国“交通（或公路）工程造价管理办法”。 近年来，各省交通主管部门都采取了不少措施加强工程造价管理工作，全国大多数省交通厅，根据公路法及公路建设市场管理办法等指导性法规、结合本省交

25、通建设管理需要，均陆续制定了各省“公路工程造价管理办法”，通过实行这些办法和配套措施，在控制工程投资，降低工程造价方面取得了一定成效。如广东省造价站02年完成项目竣工决算审查63项，编制竣工决算160亿元，核减工程费用8.3亿元，核减幅度达5.2，节省了大量工程投资，经济和社会效益相当可观。 交通部公路司也曾在98年广泛征求过各省交通部门意见，并研究制定了部公路工程造价管理办法（初稿），但没有颁布试行。 建议交通部根据市场经济条件下出现的新情况和新要求，吸取各省交通厅在制定公路工程造价管理办法和实践中的有益经验，尽快研究制定颁布“全国交通（公路）工程造价管理办法”等法规和规定，明确各级交通建设

26、造价管理部门的职责，建立工程造价审查制度，造价监督检查制度、造价从业资格管理制度，从而达到规范公路工程造价管理，降低建设成本，提高交通建设投资效益和社会效益目的。 （三）建议建立并完善全过程公路工程造价管理机制，实现全过程造价监管 公路工程造价管理贯穿于项目前期、设计、施工、竣工等各个阶段，目前尚缺少对全过程实行造价监督的管理机制，与工程质量和进度管理相比，在管理方式和方法上都有待进一步完善。 建议建立项目前期阶段有效控制、设计阶段严格造价审查、施工阶段动态造价监督检查、竣工决算阶段详细造价审定等多阶段控制体系，合理确定和有效控制造价。发挥各级交通（公路）工程造价管理机构的控制作用，变过去的被

27、动控制为主动控制，由事后控制转到事前控制、事中控制。在审查建设项目时，要求各级交通主管部门在批复报批项目时，应有造价管理部门提供的造价审查意见；同时进一步制定和完善各建设阶段工程造价控制制度，对建设的全过程进行有效监管，严把工程造价关。 （四）建议以设计阶段为造价管理的重点，从源头上控制公路造价 公路造价的确定，除各项工程计价规定外，设计是基础，然而公路造价管理却往往忽视这一点。过去公路造价管理部门对设计中造成的“肥梁、胖柱、深基础等浪费现象鞭长莫及，无法干预，这一阶段的造价管理成了空白。因此，应以设计阶段为造价管理的重点，从源头上控制公路造价。建议全面推行限额设计、控制施工图设计和设计监督。

28、 1限额设计。以“价”控制“量”，用投资估算控制初步设计，用初步设计概算控制施工图设计。在设计中采用设计招标，不但要对建设方案进行招标，更要对工程造价、结构方案进行综合考核。投标中要加大公路造价管理力度，造价管理部门要参与设计招标。这样就把工程造价同设计单位联系在一起，使他们在设计中以“价”控制“量”，精打细算，精心设计，杜绝浪费。 2控制施工图设计。在施工图设计阶段，设计人员要有强烈的工程造价控制意识，精心计算，精心设计，一切从节约出发，大胆采用新工艺、新材料，不任意提高建筑标准，追求豪华装饰，结构设计中各类数据取值准确，减少“碰、缺、错、漏”审核人要严把质量关，不准“肥梁、胖柱”出图，不准

29、任意提高砼强度等级，人为的增加配筋量等，落实初步设计审查意见，严格执行初步设计概算的宗旨，做到奖罚分明。3加强设计监督。在市场经济条件下，为达到有效控制工程造价的目的，工程价造管理部门应配备具有多年设计经验的技术人才，既懂工程设计，又懂工程造价的复合型人才，加强对施工图设计质量监督，增强工程造价管理中的技术含量。通过与设计管理部门的密切配合，对施工图从设计质量、工程造价两方面进行监督，彻底消灭设计上的保守、浪费，全面控制工程造价。 （五）建议修订全国统一的公路工程基本建设项目设计文件、公路工程概预算及公路工程工程量清单等编制办法，建立三位一体管理体系，形成市场体系与行业定额计价体系的统一。 1

30、建议尽快修订完善“公路工程基本建设项目设计文件编制办法”和“公路工程概预算编制办法及相关定额”。 这两个“办法”都是1996年颁布的，一直在公路工程建设中发挥着重要作用，前者是设计文件的规范化、后者是建立相对统一的计价体系的指导性文件。而“公路工程概预算编制办法及相关定额”更是目前我国基础设施建设领域较为完善的一个编制办法。 近十年来，由于公路交通建设发展迅猛，尤其是设计技术水平和工程施工工艺水平、新型道路建筑材料的应用发展很快，两个“办法”的部分规定已不适应目前生产力发展的需要，修订公路工程概预算定额和概预算编制办法已经成为当务之急。 建议由交通部公路工程定额站牵头。组织各省站力量，在多年工作的基础上，结合各省制订的多项补充定额及编制办法和补充规定，加快公路工程概预算定额及编制办法的修订工作。 2建议尽快制订“公路工程工程量清单编制办法”，建立市场招标体系与行业定额计价系统的对应关系，确保设计阶段与建设实施阶段的公路工程造价体系的衔接。 03年部颁公路工程国内招标文件范本中建立了工程量清单计价体系，在简化公路招标项