研究报告汇编

杭州市软科学研究报告汇编杭州市科学技术局软科学汇编科技创新与体系建设杭州建设科技强市规划纲要“十五”杭州科技进步情况及发展趋势预测杭州市政府科技投入效益评价体系研究杭州市财政科技支出模式和效益问题研究贯彻科技工作导则争创科教兴市示范城市的研究杭州城区发展现代科技服务业对策研究杭州区域创新体系构建与对策研究杭州市属独立科研院所深化改革与加快发展对策研究加入WTO对科技工作影响的研究加快杭州市科技中介机构发展的研究高新技术与产业经济“十一五”时期加快“天堂硅谷”建设的思路和对策研究杭州市医药产业发展对策研究工业兴市背景下杭州工业技术装备提升的对策研究杭州市块状经济的竞争力评价及其发展对策研究杭州化纤行业提升市场竞争力的对策研究加快发展杭州市第三方物流的研究杭州市企业技术创新调研杭州市中小企业科技创新能力的调查与配套政策研究企业知识产权工作规范及应用研究报告临安市区域生态工业战略研究城市建设与社会发展缓解杭州市区“行路难”的管理对策研究杭州市农民工职业伤害风险与补偿保障的现状、问题与对策杭州建设东方休闲之都与上海世界博览会接轨若干问题研究“杭为茶都”文化渊源及其弘扬对策研究杭州市农产品安全体系建设的研究杭州、苏州、宁波对外招商引资竞争力比较研究杭州西湖湖西综合保护工程后水环境保护与水生生态系统重建对策研究弘扬杭州“丝绸之府”的思路和对策研究节能与环保成套技术体系在杭州地区居住建筑实践中的应用研究探索机关创新服务机制和途径研究主编孙远副主编徐植楼健人徐土松周军责任编辑徐长明沈悦林吴其川边界姚寿坤科技创新与体系建设杭州建设科技强市规划纲要（2006年2010年）一、发展背景与基础1发展背景（1）科技强市成为我市经济社会发展必然选择。未来区域间经济社会的竞争，将越来越取决于区域科技创新能力的消长和自主创新能力的高低。（2）自主创新成为我市全部科技工作核心任务。我市要在区域经济和社会发展中保持快速增长的势头，必须坚持提高自主创新能力。（3）科技人才与市民素质成为科技强市的基础。大力普及教育、普及科学知识，提高人民群众获取知识和应用知识的能力，已成为我市经济社会持续发展的基础。人才资源特别是高科技人才的培育和引进，已成为我市经济发展的关键。（4）科技进步成为我市建设节约型社会的根本。依靠科技进步，转变经济增长方式，发展循环经济，已成为我市经济社会可持续发展的根本出路。（5）高新技术成为我市现代服务业提升的关键。高新技术改造和提升大旅游产业、大文化产业、商贸与物流业、信息服务与软件业等服务业，已成为市现代服务业发展的关键。2发展基础（1）科技进步环境不断完善，科技综合实力省内第一；（2）区域创新体系初步构建，科技创新中心逐步形成；（3）科技创新资源加速引进，科技合作平台加快建设；（4）科学普及工作得到加强，科学文化素养日趋提高；（5）科技进步作用日益突显，经济社会全面发展。3存在问题（1）企业自主创新能力不强、自主知识产权技术贮备不足；（2）企业科技投入比重偏低；（3）区域科技创新体系有待进一步完善；（4）粗放式经济增长方式尚未根本转变；（5）人才资源增幅偏低。二、发展思路与目标1指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，贯彻“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的方针，以建设科技强市为目标，以提高自主创新能力为主线，以加快人才培育和引进、提高全民科学文化素养为基础，以营造科技进步环境、构筑区域创新体系为重点，深化科技体制改革，优化科技资源配置，坚持“五个一起抓”，深入实施“一号工程”建设“天堂硅谷”，努力打造先进制造业基地，发展现代服务业，全面提升我市科技综合实力和区域创新能力，为“建经济强市、创文化名城”,率先基本实现现代化，提供强有力的科技支撑。2发展思路（1）坚持科技创新在我市经济社会发展中的引领、支撑作用，转变经济增长方式，优化产业结构；（2）坚持把推动自主创新摆在我市科技工作的核心位置；（4）坚持充分发挥政府的宏观主导作用、市场的基础作用和企业的主体作用；（5）坚持科技进步以人为本，努力营造“和谐创业”的良好环境。3奋斗目标通过5年努力，至2010年，基本建成以企业为主体、高校和科研院所参与、市场为导向、政府扶持的开放型区域创新体系；把我市建成国内重要的创新创业中心、研发中心、高新技术产业中心，使我市的自主创新能力、科技综合实力和公众科学文化素养，保持领先，走在前列，在全省发挥龙头、领跑、示范、带头作用。（1）杭州市成为全国科技强市，全市四分之三的区、县（市）进入浙江省科技强区、县（市）行列；（2）全市建成科技企业孵化器50家，科技企业孵化面积100万平方米；（3）高技术产业销售额翻两番达到2600亿元，高技术产业增加值占工业产值增加值的比重达到25；（4）全市规模以上企业设立研究开发机构的比例达到10；（5）年专利申请量和授权量分别达到12000件和6000件；（6）全市人才资源总量达到万人，每万人口中人才资源数达到人，其中专业技术人才总量达66万左右，每万人口中专业技术人才数达到1000人左右；（7）全市公众科学文化素养在现有29的基础上，城区提高2个百分点，农村提高1个百分点；（8）市本级财政科技投入占财政支出的比例在2005年的基础上每年增加05个百分点，区、县（市）每年增加03个百分点；R每10万人拥有国内科技论文数我市也居第5位,每10万人拥有国际科技论文数居第2位,均处于靠前位置。（3）专利授权量、每10万人平均专利授权量排名第7。2004年度深圳、广州、宁波、温州、苏州、成都这6个城市的专利授权量分列前6位，杭州居第7，落后的大多是中西部和东北的城市。深圳2004年度专利授权量、每10万人平均专利授权量在18城市中均高居榜首。三、“十一五”期间我市科技发展初步预测及对策建议1科技进步初步预测为预测“十一五”期间我市科技发展状况，我们依据1998年2005年的科技进步指标数据，运用统计预测原理和统计预测软件，对我市科技进步主要统计指标进行预测和分析。（1）人才投入情况。“十五”期间我市人才引进达到较好的效果，人才引进步伐加快。由于我市经济发展前景较好，“十一五”期间我市人才引进仍将保持较高水平。运用时间序列相关分析，用19982005年相应数据进行一元线性回归相关分析，得到相关方程Y140673X275474（1998年，X为1；1999年，X为2；依次类推，2010年，X为13。拟合系数R097），得到2010年我市人才资源总量将达154万。但由于2005年人才资源数据增长幅度偏大，预测可能会存在较大偏差，为平滑2005年的增长速度，此项指标同时用19982004年相应数据运用时间序列进行一元线性回归分析，得到相关方程Y88331X290944（1998年，X为1；1999年，X为2；依次类推，2010年时，X为13。拟合系数R094）得到2010年我市人才资源总量将达117万。用以上两种方法得到的数据对“十一五”各年数据进行组合折衷平均预测，得到2010年人才资源达135万左右（详见下表）。按2010年我市户籍人口达710万计算，每万人口中人才资源将达1900人左右。按2010年我市常住人口达7735万计算，每万常住人口中人才资源将达1700人左右。（2）科技投入占地区生产总值的情况。科技投入不断增长既是新一轮经济社会发展的内在需要，又是落实科学发展观、提高城市综合竞争力、保持可持续发展的必然选择。运用时间序列相关分析，对20022005年相应数据进行直线相关分析，得到相关方程Y226386X38984（2002年，X为1；2003年，X为2；依次类推，2010年，X为9。拟合系数R093），得到“十一五”各年预测数据，预测2010年我市科技投入总量达199亿元左右。但由于2005年人才资源数据增长幅度偏大，预测可能会存在较大偏差，为平滑2005年的增长速度，此项指标同时用20012004年相应数据运用时间序列进行一元线性分析，得到相关方程Y116241X52632（2001年，X为1；2002年，X为2；依次类推，2010年时，X为10。拟合系数R092）得到2010年我市科技投入总量达121亿元左右。用以上两种方法得到的数据对“十一五”各年数据进行组合折衷平均预测，得到2010年我市科技投入总量达160亿元左右。用发改委预测2010年地区生产总值4900亿元计算，我市2010年科技投入占地区生产总值比例为3左右。（3）专利授权情况。专利发明是创新城市的重要体现，这几年我市专利发展迅速。运用一元线性回归分析方法，采用19982005年相应数据进行直线相关分析，得到相关直线方程Y8116X666（1998年，X为1；1999年，X为2；依次类推，2010年，X为13。拟合系数R09693），得到2010年我市专利授权总量将达7970件。但由于2005年专利授权数据增长较快，此项指标采用曲线相关方程分析，用19982005年相应数据进行曲线相关分析，得到2010年我市专利授权总量将达10145件。用以上两种方法得到的数据分别对“十一五”各年数据进行组合折衷平均预测，采用了两种方法进行组合加总平均，得到“十一五”各年组合预测数据，预测2010年我市专利授权总量将达9057件，专利授权量将比“十五”末期再翻上一番。2加快我市科技进步的对策和建议在“十一五”期间，要按照市委市政府的部署，以解放思想为先导，围绕提高自主创新能力这条主线，突出打造“天堂硅谷”这个重点，以理念创新为先导、体制创新为动力、科技创新为核心、服务创新为保障，全面推进创新型城市建设，使创新成为经济社会发展的内在动力，实现经济社会发展从资源依赖型、投资拉动型向人才支撑型、创新驱动型转变。（1）加强政府科技投入。自20世纪90年代开始，世界各国科技投入呈现出一些新态势和新特点。政府科技投入机制和相关政策出现了值得关注的新动向大幅增加科技投入成为很多国家提升竞争力的国家战略；大力加强科技公共基础设施和国家战略目标、政府投入目标集成化、政府投入协调方式商业化和金融化；科技投入管理更加强调“顶层设计、统一规划”；政府科技投入产出目标更加强调本国特色。如美国强调全面领先，德国强调发展尖端技术，日本、韩国强调发展产业共性技术，印度和巴西强调局部领先。科技经费投入是企业技术创新的动力，科技三项费用和科学事业费等政府科技拨款，近年来虽能保持持续增长，但占财政支出的比重仍然偏低，投入力度不大，与企业技术创新和研究发展的要求不相适应。为此，一是要加大政府科技投入力度，优化政府科技投入结构。要稳步提高政府科技投入占财政支出的比例。市级财政科技专项投入要重点支持国家重大专项、本市中长期科技规划重大专项、科教兴市重大产业科技攻关专项等的实施。财政科技专项投入要加大对高新技术成果转化、科技型中小企业发展等的支持力度，营造良好的创新创业环境。二是要切实保障重大专项实施。在政府科技投入中安排专门经费，为国家和本市重大专项实施提供配套支持。对符合国家和本市重点产业发展方向、能迅速形成自主知识产权的重大产业科技攻关项目，由科技攻关项目专项资金给予支持。三是要加强科技园区建设，使园区成为科技创新的引领者。园区应该是核心技术的保护、开发、规模生产的引领者，使之成为全市技术创新体系的中坚力量。（2）大力提升企业自主创新能力。必须采取措施，切实增强企业自主创新能力。一是要支持企业加大自主创新投入。确立企业在研究开发投入、技术创新活动和创新成果应用中的主体地位，引导企业加大科技投入尤其是研发投入，不断开发新技术、新产品、新工艺。充分发挥大企业集团以及高新技术企业和科技型企业在科技创新中的示范作用，带头增加科技投入，建设好研发中心和技术中心。有效整合创新资源，从技术研发、创新培育和成果产业化三个阶段，全方位提高自主创新能力。鼓励有条件的大型企业独立或联合高校、科研院所组建研究开发院，从事核心技术、关键技术和公共技术研究。鼓励和支持中小企业采取联合出资、共同委托等方式进行合作研究开发。发挥杭州民营经济发达，民营企业机制灵活，市场竞争力强的优势，激发民营企业的创新热情，培育自主创新能力，支持民营企业与高校、科研院所合作建立各种形式的科研生产联合体，使之成为自主创新的重要力量。如上海允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150抵扣当年应纳税所得额。实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按规定在5年内结转抵扣。企业购买国内外专利技术的支出，可一次或分次计入成本费用。二是要支持企业加强自主创新能力建设。围绕确立企业自主创新主体地位、降低企业自主创新风险这一主题，加快制定提升企业自主创新能力的专项政策。通过政策扶持引导，激发企业自主创新愿望，激励企业自主创新行为，加大企业自主创新投入，推动企业成为技术创新的主体，切实有效地提高企业自主创新能力。四是要支持多种所有制企业推进自主创新。民营、中外合资合作、外资企业和研发机构等均可公平参与申报地方科技攻关项目。鼓励中外合资合作企业创造和获得自主知识产权，发展自主品牌。中方企业在扩大合资合作中，要更加注重对核心技术的引进消化吸收再创新。五是要鼓励社会资金捐赠创新活动。企事业单位、社会团体和个人通过公益性的社会团体和国家机关向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励企业自主创新基金的捐赠，可按规定在缴纳企业和个人所得税时予以扣除。（3）加强引进消化吸收再创新。引进消化吸收，是提高企业科技水平的重要途径，在当前也具有特殊重要的意义，一是要支持重大技术装备引进消化吸收再创新。加强对引进技术和装备的跟踪服务。对引进重大技术装备的消化吸收再创新，由企业自主创新专项资金给予资助。对政府核准或使用政府投资的重点工程项目中确需引进的重大技术装备，项目业主应联合制造企业制定并实施引进消化吸收再创新方案；鼓励外方与国内企业联合投标。二是要建立多层次的项目业主风险共担机制。对项目业主使用重大自主创新产品或国产首台（套）重大装备，由企业自主创新专项资金给予资助。引导项目业主和装备制造企业对国产首台（套）重大装备投保。（4）改善投融资环境。投融资环境也是决定企业加大科技投入的重要因素。要千方百计改善投融资环境，使企业敢于投入。加大金融信贷的支撑作用。引导商业银行围绕高技术产业发展，建立支持技术创新的授权授信制度，增加信贷品种，促进科技型企业融资担保体系的建设，鼓励担保机构为科技型企业融资提供担保，扩大科技信贷规模。建立为中小企业服务的信用担保机构，为中小企业高技术投入提供条件，允许企业以专利、商标等知识产权作为反担保。进一步建立和完善高新技术成果转化的风险投资机制、保险机制、科技信贷机制和信用评估机制等。制定融资担保风险财政代偿政策。尝试市级担保机构与市内其他担保机构或科技企业孵化器共同提供融资担保的联合担保操作模式。通过公共财政对融资担保风险进行担保费补助和再担保资金补助的两种形式，积极探索担保机构提供科技型企业融资担保发生的风险时公共财政进行有限代偿的机制，缓解科技型企业融资难问题。（5）加强知识产权的创造、运用和保护。市场竞争力来自对产品的独占性和满足时代需要的创新性。产品的独占性需要企业拥有专利，产品的创新性要求增强RD投入。专利尤其是发明专利是各地区技术市场竞争状况，技术发展水平，创新能力和预测科技发展的重要依据。要想避免成为发达国家同类行业的“加工厂”，技术上的独占性是长期不可忽视的技术创新目标，这是打造“杭州创造”的主要手段。一是要支持创造和掌握自主知识产权。在政府科技投入中安排专门经费，对本市单位和个人申请发明专利进行奖励；对企业参与制定国际和国家技术标准，培育名牌产品和著（驰）名商标以及知识产权试点、示范单位建设等，给予支持。二是要按合同约定发明创造权属和收益分配。单位与发明人或设计人可通过合同约定发明创造成果权属和收益分配。政府资助的科研项目所形成的发明创造成果，可由承担单位所有，发明人或设计人依法享有署名权和取得荣誉权。三是要切实保障专利发明人或设计人的权益。专利权所有单位在专利转让或许可他人实施后，可在税后收益中提取一定比例作为发明人或设计人的报酬。也可实行发明人或设计人的技术入股。专利权所有单位自行实施专利的，在专利权有效期内，对发明专利或实用新型专利的实施，可每年从税后收益中提取一定比例作为发明人或设计人的报酬。四是要加强知识产权运用和保护。完善知识产权评估、登记、投资入股等实施办法，知识产权作价投资入股，加大对企业专利申请扶持力度。建立知识产权的评估和交易体系，完善知识产权中介服务体系。集成知产信息资源，建立全市一个知产综合信息服务平台。（6）加强人才队伍建设。要营造有利于人才发展的人文环境。一是要支持领军人才和创新团队建设。对领军人才和创新团队在创新创业活动中的人力资本投入，由领军人才专项资金给予资助。支持领军人才在承担重大科研项目和重大工程建设、自主选题立项中创新创业。二是要支持企事业单位培养和吸引创新人才。及时发布本市重点领域和行业人才开发目录。对企事业单位引进优秀创新人才、解决优秀创新人才特殊困难等，给予资金资助。已办理居住证的优秀人才可享受子女在杭州就读、参加本市基本养老保险、医疗保险和缴纳住房公积金等待遇。三是要加大对科技人员的分配和奖酬力度。本市政府性科研项目经费在保证科研硬件投入的前提下，进一步提高用于人力成本支出的比例。制定企业对技术、管理骨干进行期股、期权激励的实施、登记办法。国有独资高新技术企业在实施公司制改制时，可按规定将国有净资产增值中部分作为股份，奖励有贡献的企业骨干人员。企事业单位受聘担任高级专业技术职务的人员，以及获得国家和本市科技奖励等荣誉的人员，可由单位为其建立补充养老保险。对在科教兴市主战略实施中有重大贡献的个人和团队，由政府奖励基金给予奖励。杭州市科技计划项目课题承担单位课题负责人杭州市政府科技投入效益评价体系研究一、杭州市政府科技投入现状与问题1科技经费投入（1）投入总量大幅度增加从全市情况分析，19942003年期间GDP由1994年的5855亿元增至2003年的20998亿元，年平均增长154；全市财政支出由1994年的215亿元增至1636亿元，年平均增长256；科技经费投入由1994年的02654亿元增至2003年的406亿元，年平均增长3136，可见科技经费投入的增长快于GDP和财政支出的增长。其中，科技经费投入占政府财政支出的比重也由123增加到248，10年里翻了一番。19942003年间，除1995年外，杭州政府科技经费投入的年增长率显著高于同期GDP的名义增长率。（2）投入结构逐步合理化19942003年间，全市政府科技经费投入累计1533亿元，其中科技三项费累计投入1219亿元，占7952；科学事业费累计投入为313亿元，占204。从不同预算科目占全市的政府科技经费投入结构变化看，19942003年变化的趋势十分明显。科学事业费占科技经费投入的比重呈逐年下降趋势，由1994年的5565降至2003年的1644；同时，随着政府对科技活动重视程度的提高，科技三项费占科技经费投入的比重呈现逐年上升的趋势，由4435上升至8556。2科技人员投入（1）在浙江省内，杭州市的技术人员总量和质量处于领先地位，政府可用于科技投入的人力资源禀赋相对较高。从全市和市区两个口径的数据来看，2003年杭州的各类专业技术人员数虽少于宁波，但中级技术职称以上人员数占各类专业技术人员数的比重高于后者近10个百分点，说明杭州市技术人员人力资本平均质量要高于宁波。与其他9个地市（除宁波外）相比，杭州市技术人员总量占据了显著的优势，无论是全市还是市区都远远高出温州等城市；而中级技术职称以上人员数占各类专业技术人员数的比重并不是最高，落后于舟山和丽水。杭州市政府用于科技投入的人力资源禀赋相对较高。（2）杭州市政府科技投入中人力资源投入量在浙江省占有绝对优势。基于“从事科技活动人员数”统计指标来看，杭州市在浙江省11个地市里占据绝对的领先地位。20002002年（2003年“从事科技活动人员数”这一统计指标不再使用），无论从全市还是市区的数据看，杭州市从事科技活动人员数远远高出其他10个地市，是宁波市的3倍、温州市的6倍，而其他地市与杭州市的差距更大。（3）杭州市科学研究和综合技术服务业从业人员数在浙江省也占有绝对优势。以2003年为例，杭州市全市科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数（288万人）相当于宁波、温州、嘉兴、绍兴和金华五地市的总和，而杭州市区科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数（264万人）则是这5个地市市区数据总和（179万人）的约15倍。3科技活动成果（1）由于采取了扶持和资助专利申请的政策，进一步活跃了我市发明创新活动，专利申请量与授权量始终保持持续增长的势头。2003年杭州市专利申请受理数为4528件，其中发明1345件，实用新型1870件，外观设计1313件。获批准专利数为2350件，其中发明187件，实用新型1183件，外观设计980件。与2002年比较，专利申请受理数增加340，其中发明增加4354，实用新型增加2262，外观设计增加4318。获批准专利数增加539，其中发明增加1367，实用新型增加4167，外观设计增加5987。（2）技术市场稳步发展，科技经济一体化的规模和水平不断提高。2003年，全市技术交易活跃，签订各类技术合同32286项，合同成交金额4275亿元。与2002年相比，技术合同项数增长39，成交总金额增长388。技术交易额达4264万元，增长389。4科技投入对经济发展的影响（1）科技经费投入的经济效应第一，对杭州市经济增长和经济结构优化均有巨大的促进作用。19942003年这段时期里，杭州市政府每增加1的科技经费投入，杭州市的人均GDP就增加0374个百分点，其中第一产业产值会增长0237个百分点，第二产业产值会增长0382个百分点，而第三产业产值增长最大，达到0459个百分点。这足见其对杭州市经济增长和经济结构优化所起的巨大促进作用，也印证了“科技是第一生产力”的伟大论断。其中，政府科技经费投入对我市第三产业的拉动效应是其对第一产业拉动效应的194倍，是其对第二产业拉动效应的12倍，在三大产业中科技经费投入对第三产业的推动作用最为显著。第二，对提高整个杭州市的全民素质和劳动效率起了推动作用。在19942003年这段时期里，杭州市政府每增加1的科技经费支出，杭州市的教育费附加支出就增加05个百分点，高等学校在校生人数就增加056个百分点，各种职业学校在校生人数就增加018个百分点，且引进人才数也会增加044个百分点。可见，科技经费投入对提高全社会教育水平和人才素质起到了举足轻重的作用。同时，19942003年间杭州市政府每增加1的科技经费投入，杭州市的工业企业劳动生产率相应增加057个百分点，足见增加科技经费投入对提高全市平均劳动率的积极效应。（2）科技人员投入对科技以及经济的长期持续发展起着能动的作用。通过对杭州市政府科技经费投入、科技人员数与人均国内生产总值数据进行灰色相对关联分析，可以看出科技投入与经济增长有着密切的关联，科技投入对经济增长具有重要的推动作用；在科技经费投入和科技人员投入两个因素中，科技人员投入对经济增长而言也十分重要。5存在的问题（1）科技经费投入的强度和稳定性还不够理想从19942003年统计数据看，杭州市政府科技经费投入占GDP的比重，其平均值024远低于全国平均水平；同发达国家相比，差距更大。根据洛桑报告，2001年该指标最高的瑞典是3782，日本3118，美国268，韩国2653。同时，科技经费投入增长率的变化也呈现出随机性，还需加大力度保证科技经费投入的稳定增长。根据2003年的数据，杭州市的科学事业费总额虽然高于宁波、温州、嘉兴、绍兴和金华等地市，但科学事业费占地方财政预算内支出比重仅高于宁波、湖州和衢州，在浙江省内排在倒数第4，而人均科学事业费支出则远远低于其他地市，仅是宁波的4407、温州的3345、嘉兴的3205、绍兴的2195和金华的3285。人均科学事业费偏低往往会导致科技人员数量增长与科技人员平均素质下降共存的现象，从而影响科技人员投入对经济发展的拉动作用。（2）科技经费投入存在“越位”、“缺位”和“错位”现象在财政科技投入上，“越位”主要表现在直接向经营性和竞争性领域投资，包括一部分技术改革、挖潜革新、科技三项费用等拨款贷款，对应用性科研的投资或补贴，直接干预企业的财务活动，审批财务决算和费用预算，下达考核指标等。“缺位”主要表现在财政科技投入的政府目标性及公益性原则把握不够，如应由政府承担的科技文卫事业费不足，科研基础设施建设和科普宣传投入不足等。“错位”主要表现在投入主体上。从19942003年的情况来看，杭州市政府对属于公共物品或公共服务范畴的基础性研究投入经费严重不足，而用于支持企业的新产品试制和超前竞争开发阶段的市场补贴却占有一定份额。（3）科技资金条块分割、使用效益不高受长期计划体制的影响，我市除科技主管部门外，计划、经济和产业、教育、卫生、社会科学、科协、国防工业等其他部门均设有相对独立的科技计划。随着市场经济的发展，这种体制已越来越不适应地方科技发展的需要，最大的缺点是原本有限的科技经费分散，在立项过程中造成大量的小项目或“人情项目”，低水平重复现象严重，无法贯彻“突出重点，有所作为”的方针。具体而言，由于各部门的计划只注重本行业或本部门的应用项目，对竞争性领域项目支持过多，部门之间协调很少或很难协调，科技投入的结构性矛盾突出，直接降低了总体投入效果，影响了全市重大项目的投资力度，忽视了基础研究的技术储备和共性技术的开发推广，导致持续发展的后劲日趋匮乏。（4）管理制度滞后，投资绩效较差由于对一些计划管理部门缺乏有效的监督和制约机制，加之计划管理中未充分引入竞争机制，计划的绩效又缺乏科学的评价标准，导致计划管理的科学性、公正性和效率无从保证，进而使总量本已不足的财政科技经费得不到合理的分配和使用。此外，项目管理上的层次和环节过多，也增加了财政科技经费的不合理使用。由于科技计划管理体制综合性功能不强，不能使国家、企业和公众的目标有机地结合起来，财政科技投入和社会投入没有形成良性互动，政府资金难以起到示范、引导和调整的作用。（5）现行预算科目设置不够科学根据目前我市的统计年鉴，财政科技投入预算内科目包括科技三项费、科学事业费和其他部门事业费中用于科技投入的那部分经费，这样的预算科目设置存在较多的问题未设科研基建费科目，使这类数据采集困难。一些属于科技投入性质的支出项目，未纳入财政科技投入统计范围。还有一些预算外资金中用于安排科技活动的资金，也未计入政府科技资金投入总额。未设立RD支出科目，难于直观地反映科技投入的总体状况并进行国际比较。目前我国RD经费的统计数据只能“自下而上”从相关科目中估算得出。（6）科技投入产出的社会效应不够明显经过我们对科技投入与以上相关指标的回归分析，发现将“科技经费支出总额”和“科技人员总数”作为解释变量，对于作为被解释变量的“协议利用外资总投资额”、“电力消耗占工业总产值的比率”和“工业废水排放达标率”的解释力度均较弱。这说明，目前杭州市政府在科技方面的投入，还未能充分带动相关产业的发展，其社会效应还有待提高。二、政府科技投入绩效评价指标体系1指标体系课题组拟定了一个由两大层次、八组一级指标和二十八项二级指标组成的政府科技投入绩效评价体系两大层次是指投入指标与产出指标；八组一级指标是指科技投入、经济产出、科技成果、通讯网络、资金支持、教育人才、公共素质和能耗节约；二十八项二级指标分别是科技经费支出总额占GDP比重、科技经费支出总额占财政支出总额比重、科学事业费、科技三项费、科技人员数、第一产业产值、第二产业产值、第三产业产值、人均GDP、技术交易额、技术合同金额、专利受权量、专利申请量、技术合同数、技术进步奖项数目、科研计划项目数、年末互联网用户、年末移动电话用户数、教育费附加支出、外商直接投资协议总投资额、高等学校在校学生数、引进人才数、各种职业学校在校生数、图书馆、博物馆数、工业全员劳动生产率、工业废水排放达标率和电力消耗占工业生产总值的比率。政府科技投入绩效评价指标体系表两大层次一级指标二级指标科技经费支出总额占GDP比重科技经费支出总额占财政支出总额比重科学事业费科技三项费投入指标科技投入科技人员数第三产业产值第二产业产值人均GDP经济产出第一产业产值技术交易额技术合同金额专利受权量专利申请量技术合同数技术进步奖项数目产出指标科技成果科研计划项目数年末互联网用户数通讯网络年末移动电话用户数教育费附加支出资金支持外商直接投资协议总投资额高等学校在校学生数引进人才数教育人才各种职业学校在校生数图书馆公共素质博物馆数工业全员劳动生产率工业废水排放达标率能耗节约电力消耗占工业生产总值的比率在此基础上，采用层次分析法设定所有指标的权重。其中，层次分析过程中各项指标排序与打分是根据第一部分的数据回归分析结果，主要依据如下一是回归显著程度（T检验值），越显著的分数越高；二是回归的弹性系数，弹性系数越大的分数越高。2投入指标的确定及其权重的计算指标权重汇总表一级指标（权重）二级指标（权重）最终权重科技经费支出总额占GDP比重（478）866科技经费支出总额占财政支出总额比重（308）558科学事业费（99）178科技三项费（65）118科技投入（181）科技人员数（49）089第三产业产值（386）532第二产业产值（277）382人均GDP（196）271经济产出（138）第一产业产值（141）195技术交易额（312）1128技术合同金额（236）854专利受权量（164）592专利申请量（122）441技术合同数（90）325技术进步奖项数目（38）138科技成果（361）科研计划项目数（38）138年末互联网用户数（50）275通讯网络（55）年末移动电话用户数（50）275教育费附加支出（70）364资金支持（52）外商直接投资协议总投资额（30）156高等学校在校学生数（667）660引进人才数（236）234教育人才（99）各种职业学校在校生数（97）096公共素质（40）博物馆数（100）400工业全员劳动生产率（627）464工业废水排放达标率（362）268能耗节约（74）电力消耗占工业生产总值的比率（11）008合计100合计100三、19952003年杭州市政府科技投入绩效测评1总体绩效19952003年期间杭州市政府科技投入的总体绩效呈阶梯型上升态势。这3年里杭州市政府科技投入总体绩效呈上升趋势；1998年政府科技投入总体绩效出现滑坡，但之后的1999年和2000年总体绩效又快速拉升；2001年和2002年政府科技投入总体绩效稍有下滑，2003年又开始上升。总的来看19952003年这9年杭州市政府科技投入总体绩效呈现三个阶梯（1）19951998年为第一个阶梯，从163分上升至319分，上升幅度达9571；（2）19982002年为第二个阶梯，从131分上升至330分，上升幅度达15191；（3）2002年之后为第三个阶梯，该阶段政府科技投入总体绩效的上升幅度现在尚不能预测。根据以上分析，杭州市政府科技投入的总体绩效可能存在某种周期性现象周期较短（34年），进入新周期一般会有连续3年的上升走势。而且令人鼓舞的是，19982002年期间的峰值高于前一个时期的峰值，而2002年之后最低值243分高于前两个时期的最低值。2政府科技投入绩效评价指标体系测算小结19952003年杭州市政府科技投入绩效评价指标体系是合理的，较为客观地反应了杭州市政府科技投入取得的成效，与实际情况基本符合（有待与财政局合作方交流，以确定我们测算出来的得分与他们对自己工作做的评价是否相符）；权重最高的两项一级指标（科技成果与科技投入）与总体绩效拟合程度最好（占总分的比例最高），其他六项一级指标与总体绩效存在或多或少的差异，因此在作政府科技投入绩效评价时应重点关注科技成果与科技投入这两项一级指标及其下属的12项二级指标。四、措施建议1明确政府科技投入绩效评价的目标我市开展科学的政府科技投入绩效评价工作，必须预先设定合理的绩效评价目标。设定几条主要的评价目标，如（1）外部目标，增加政府工作的透明度，便于社会舆论和公众对政府部门的监督；（2）内部目标，有利于改善政府部门的管理，提高科技投入工作的效率。也可以借鉴国外的成熟模式，设定明确的和详细的目标体系。2建立跨部门合作机制由于政府科技投入绩效评价工作所需数据来自各个不同的政府部门，包括统计局、财政局、科技局、教育局以及文化局等，因此开展此项工作离不开各部门的协同合作。课题组在作实证分析和指标设计时，强烈地感觉到现有公开统计数据尚不充分，所能反映的信息量还不够大，程度也不够深入。绩效评价指标体系决非一蹴而就，需要不断的补充、修正和完善。这就需要有关部门及时提供和反馈相关信息，以配合绩效评价部门的工作。3建立专门的绩效评价制度，配备专业的绩效评价队伍政府科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识，必须制定和不断完善相关的评价制度，并给予充分的人力资源保障。评价制度包括数据库的建立，指标的设计、测算与修正，报告的撰写，评价成果的应用和反馈等。此外，政府工作人员对政府机构的运作以及财政资金的划拨和使用情况较为了解，能够为专业评估人员提供公开资料和书面材料难以反映出来的意会知识；而专业评估人员则能利用其所掌握的各种专业知识，用最低的成本、最高效地完成绩效评价报告。4建立科学的政府科技投入决策机制只有当绩效评价结果被政府有关部门采纳，为政府科技投入政策决定提供有用信息时，政府科技投入绩效评价工作的实际成效才能得到落实。这主要体现于决策与绩效评价紧密结合，建立科学的政府科技投入决策机制。在认真研究专业机构提供的绩效评价报告基础上，政府有关部分负责人应采纳分析严谨、结论合理的那部分绩效评价成果，并将其作为本年度政府科技投入工作总结以及下一年度政府科技投入预算编制和资金划拨的重要依据。5采取多种形式的政府科技投入政府对科技发展直接的资金和人力资本投资在今后几年可能遭遇规则壁垒。随着我国改革开放的不断深化，今后几年国家势必将废除部分违反WTO补贴规定的政府政策。因此，为了避免出现对经济和科技发展必不可少的政府科技投入遭遇规则壁垒的局面，我市政府科技投入有必要提前做好国际接轨，对涉及“红灯”和“黄灯”条款的政府科技补贴应尽早采取市场化手段，削弱政府直接资助的比重；而对不受规则限制的“绿灯”类政府科技补贴，应给予更多的重视。杭州市科技计划200433477项目课题承担单位浙江大学经济学院、杭州市财政局课题负责人金学军杭州市财政科技支出模式和效益问题研究一、地方财政科技投入的模式选择分析1财政科技投入的主要模式政府对企业进行研发科技投入的资助，一般可以采用两种支持方式，即直接支持方式和间接支持方式。直接支持方式所采用的政策工具主要有两种，补贴和政府采购。间接支持方式采用的政策工具，一般有税收激励、科技溢出和其他政策扶持等等手段。2财政科技投入不同模式的选择分析一般的地方财政难以在税收优惠和政策激励工具上操作，直接投资中的政府采购也往往由于非规模经济和限制公平竞争而很难在地方一级得以采用，更多正在使用的工具是以直接投资中的拨款和间接投资中的科技溢出和政策扶持为主。由于将地方财政科技投入主要限定于专有技术及共有技术研发，因而在选择投入模式要解决严重的信息问题。地方财政科技投入的模式选择应着眼于对企业自身研发动机的充分激励上。地方财政的支持应主要限定在提供一定量的研发启动资金支持改善其流动性，同时推动建立和完善良好的技术交易、咨询和服务等相关技术市场，这时的财政科技投入具有自激励的特征。相应对于共有技术研发，财政科技投入主要在于以直接投资推动经济发展，但更优在于通过财政科技投入来推动缩小企业间组织和协调的交易成本，以及提供信息和政府支持的强信号。3简要结论（1）对专有技术和共性技术研发，努力实现企业自主投资的自激励，摆脱政府财政投入中的信息障碍和避免道德风险行为，应避免采取直接注入方式，可考虑主要通过优惠贷款、贴息、出面组织协调等模式来推动地方研发投入的开展；（2）即使通过财政直接支持手段，也要通过一定的制度设计诱导和强制研发中的强溢出，这与财政资金的公共性相符，也有助于通过财政科技投入积累地方科技人力资源和最大化科技投入的产出。二、近年杭州市地方财政科技支出现状分析1994年2003年的10年期间，杭州市的GDP、财政支出总量、财政科技支出额等都有较大幅度增长和提高。其中，GDP由1994年的58552亿元增至2003年209977亿元，年平均增长1524；全市财政支出总额由215415亿元增至1635948亿元，年平均增长2526；同时期财政科技支出由02654亿元上升至40614亿元，年平均增长3541。1财政科技支出总量相对指标分析从杭州市财政科技支出占全市GDP的比重来看，19942003年的增长趋势比较明显，从0045增至0193，总增长速度32889,年平均增长1756；同期，财政科技支出占全市财政支出比重也呈明显上升趋势，由123上升到248，总增长速度10163,年平均增长为81；但具体分析可以看出，2003年的246比重并不是10年最高的,低于2000年的254，说明2001年2003年的相对量有所降低，财政科技支出力度有所减弱。2财政科技支出的结构分析1994年2003年，全市财政科技支出额累计153259万元，其中科技三项费用累计121921万元，占全部支出的7955，科学事业费累计31338万元，占全部支出的2045。财政科技支出同结构变动趋势十分明显，其中科技三项费用的比重呈逐年上升趋势，由1994年的4435上升到2003年的8356,增加了39个百分点,若以2000年的比重来看，增长将近一倍，可见杭州市在财政科技支出方面的强度较大。同时，科学事业费比重是逐年下降趋势，由1994年的5565下降到2003年的1644，降幅达70，这两项科技支出的升降幅度如此之大，说明杭州市在财政科技的投入方面由单位管理为主向以科研项目管理为主的转变。3地方财政科技支出的横向比较分析本研究课题选择19942002年期间杭州、上海、天津及武汉四大城市进行比较地方财政科技投入占财政支出比重、地方财政科技支出占GDP比重。地方财政科技支出占总财政支出比重指标在4个城市间10年中的变化引人注目。1994年数据显示，上海比值最高达1595，而杭州最低，只有0546；但经过近10年发展，2002年天津的相应数据跃居首位，达到2518，杭州次之为1901，上海与武汉反居于最弱，分别为1095和1036。这一变动趋势需要考虑几个因素（1）4城市间经济规模存在较大差距；（2）在地方科技投入中，考虑地方财政、中央财政等用于地方科技的总支出额，各城市间存在较大的差异；（3）杭州市利用地方法规约束，以提高财政科技投入规模具有较显著的推动作用。观察地方财政科技支出占GDP的比重，可以发现上海的财政科技支出逐渐弱化，2002年要低于90年代中期的水平，并长期停滞；相应天津跃居首位，2002年财政科技支出占GDP比重达到03以上，约是90年代中期的两倍；杭州则实现大幅增长，虽然2002年财政科技支出占GDP比重与上海相当，但自90年代中期以来，已翻了两番。三、杭州市财政科技支出项目分析1科技三项费用的变化（1）科技三项费用占全市财政支出的比重1994年2003年，杭州市财政支出总额6958496万元，科技三项费用累计投入121921万元，占同期全市财政支出总额的1752，平均每年科技三项费用支出比重为1452。总体分析，科技三项费用投入还是逐年呈上升趋势的，平均每年比重增长161。（2）科技三项费用的地区投入强度分析杭州市共13个行政区划，将市区的科技三项费用与县市进行比较，也可得出市区投入强劲，而县市投入不足的观点。从全市看，市区的财政科技投入力度大，在19942000年期间无论是总额还是比重都超过全市的70以上。从2001年，萧山和余杭并入市区后，20012003年的3年中市区科技投入比重上升了10多个百分点，达到85以上。（3）科技三项费用的行业投入结构分析2000年2003年间，工业、交通、建筑、流通等部门的科技三项费用由4388万元下降到3932万元，其比重由278下降为116；农林水气部门的科技三项费用从819万元下降到533万元，由52下降为16；文、体、卫部门科技三项费用的支出总额与比重变动幅度很小；科技部门科技三项费用支出额从1528万元增到11635万元，其比重亦由97上升到342。其它部门呈相反变化趋势，特别是教育部门，2000年和2003年均为零投入。2科学事业费的变化（1）19992003年科技事业费支出总量状况杭州市19992003年财政预算中列支的科学事业费共22114万元，科学事业费增长164倍；其中自然科学事业费由1710万元上升到3510万元，社会科学事业费由182万元上升为529万元，科学普及事业费也由639万元上升到2033万元。（2）19992003年科学事业费支出结构分析杭州科学事业费支出结构中自然科学费用在19992002年的四年间保持在70左右的水平，约占科学事业费的2/3强，但2003年下降为5257，平均下降了17个百分点，下降幅度24；其原因一是新设立的其它费用占了906的比重，二是科学普及共由前4年平均所占比重243，上升到2003年的3045，提高了6个百分点，上升幅度为206；社会科学事业费基本保持在7左右的水平，没有太大的变化。32003年杭州市94项科技项目经费结构分析杭州市2003年共安排科技计划项目94项，这些项目由各级政府共投入289321万元，其中杭州市政府的课题项目支出为227671万元，占总投入额的787。在安排的94个项目中，自然科学及应用性研究项目为66项，占当年科技项目的702；社会发展及软科学项目为28项，占当年科技项目的298。在新安排的项目中没有基础性研究课题。四、杭州市财政科技支出存在的问题1财政科技支出增长的保障机制不够充分1996年9月杭州市第八届人代会常委会通过杭州市科学技术进步条例，2004年8月新修订了杭州市科学技术进步条例，从法律法规角度保障财政科技投入要逐年增长。总观19962003年的年均增长速度，全市和市区的财政收入分别年均增长279和351,而全市与市区科技支出的年均增长分别为356和397，平均每年高出77和46个百分点，符合条例的基本要求。杭州市级科技三项费用所占比重未达到条例要求的年份是1997年、1998年、1999年和2002年。从全市来看，由于包含了8区、5县市，而条例对县市的要求是不低于1的比重，按条例要求到2000年后全部达到不低于2的比重，2001年达到193，略低007；2002年达到19，相对于2的水平，略低01百分点；到2003年则全部达到条例的基本要求。2财政科技支出职能的越位、缺位和错位在财政科技支出上，“越位”主要表现在直接向经营性领域和竞争性领域投资，表现为对国企和非国企的单位技改、挖潜、革新等拨款，还表现为对应用型科研项目的直接投资或补贴。“缺位”主要表现在由财政科技支出的目标性把握不够，基础型科研的投入很少，而应用型科研投入相当高；科研基础设施建设投入不足。这些与我国现行财政体制“分级管理”体制有密切关系，即从财政支出管理方面，基础性科研支出由省级或省级以上财