农村集体土地价值释放-从管理规则变化寻找发展新思路PPT课件

.,1,第六讲农村集体土地价值释放：从管理规则变化寻找发展新思路,谭荣浙江大学公共管理学院tanrong,.,2,从“校车安全事件”谈起,近期校车事故一览2011年12月，江苏丰县，15学生遇难2011年12月，湖南衡南，14名学生死亡2011年11月，甘肃庆阳，19人死亡（17名幼儿）2011年9月，山西灵石县，7名初中生死亡2011年7月，大连，17名儿童受伤2011年7月，西安，16名儿童受伤2011年3月，北京，1名儿童死亡,农村校车安全问题牵涉着国人的心2012年3月28日校车安全条例,.,3,从“校车安全事件”谈起,刘延东：4600亿元钱哪里来，效果会如何？建校布网，可以多建多少小学？校车事件的前因后果：城镇化农村中小学的布局调整“一村一校”变“多村一校”生源减少：外出务工增多、独生子女多；教育部门正规化、现代化：整合教育资源、提高教学质量2000-2010：我国农村小学从55万所减少到26万所，初中从6.4万所减少到5.5万所。学生上学路程变远，催生了不少专门接送学生的“校车”。,.,4,从“校车安全事件”谈起,背后问题：都可以联系到农村土地利用的布局上校车问题折射了农村发展中的问题（公共基础设施建设）农村发展与城镇化（土地与劳动力）城镇化与土地布局的调整“校车事件”是农村发展的内容，同时也与土地利用有联系思考1：农村发展与土地利用：是否需要协同作战？思考2：土地管理或者土地利用方式改变，能否成为农村发展的一个手段、途径或推动力？本讲的目的：探讨农村发展与土地利用的关系,.,5,主要内容,中国的农村发展农村发展为什么关注土地管理?土地管理:具有中国特色的一种政策手段农村发展:土地管理改变作为一种思路农村发展中土地管理的创新案例总结与思考,.,6,中国的农村发展,.,7,农村发展的成绩,粮食：连续八年增产，1.1万亿新台阶，人均粮食创纪录的852斤农民纯收入：2011人均6900多元，实际增长10%（再超城镇），也是8年连增固定资产：农机总动力增4.5%，机械化水平增2.2%（54.5%）乡企：持续发展，2011增加值12.9万亿元，增11.1%,.,8,农村发展的成绩,公共设施：近十年全国新建改建了272万公里的农村公路，解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题，改造农村危房460多万户公共服务：改革农村义务教育经费保障机制，实现真正意义上的免费义务教育新型农村合作医疗覆盖97的农民，农村最低生活保障制度覆盖5300多万人新型农村社会养老保险试点覆盖60的县，7800多万农民领取了养老金“几千年来中国农民少有书读、老有所养、病有所医、困有所济的愿望正在实现”,.,9,农村发展的成绩,配套的一些举措：废止城市收容遣送条例，消除对农村劳动力合理流动、进城务工经商的束缚大规模开展清理拖欠农民工工资行动加快解决随迁子女入学问题，不断改善劳动保护和居住条件农民工就业领域不断拓宽，工资水平、社会保障标准逐步提高对农民工从缺乏公平对待到善待、从限制进城到提供服务的根本性转变,.,10,农村发展仍然面临的问题,最大的问题还是城乡差距外国人眼中的“三个中国”城乡发展的差距不是在缩小，而是在扩大表现在六个方面：收入：6:1消费：10年教育：3.4、6.1、13.3、3.8、68.1医疗：两个体系一套价格就业：5%与50%公共投入：13.43%8%,.,11,农村发展仍然面临的问题,原因：本质上是城乡二元结构户籍：解决办法绝不是改变一下户籍那么简单土地：产权、市场、处置、收益解决：城镇化的误区居住：不能把城镇的居民小区照搬到农村去，赶农民上楼就业：“386199”部队；合理引导人口流向，引导产业转移就地就近转移就业基础设施建设：硬件投入更要关注软件投入：村庄规划、教育资源、社会保障,.,12,农村发展的机遇,中央1号文件连续9年聚焦三农工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活工业化城镇化发展中推进农业现代化、城乡一体化2003提出城乡统筹发展2005推进新农村建设2007批准统筹城乡综合配套改革的实验区,.,13,农村发展的机遇,成都、重庆在建设统筹城乡综合配套改革的实验区过程中土地是最引人注目的创新工具重庆地票成都集体建设用地流转耕地保护基金为什么是土地？,.,14,农村发展为什么关注土地管理?,.,15,从中国经济增长之谜说起,30多年的快速增长：2010年第二大经济体有人调侃林毅夫的“放卫星”：8%的高增长还会维持20年，2030年超过美国学者的争论：东欧剧变阵痛疗法vs.摸石头过河为什么如此明显的计划经济痕迹能成功？中国经济增长之谜该如何解释？,.,16,题外话：推荐阅读,“唱衰”vs.“捧红”郎咸平：中国经济到了最危险的边缘vs.张维为中国震撼袁剑大拐点vs.阿文德萨勃拉曼尼亚大预测,.,17,从中国经济增长之谜说起,茅于轼：不是工业化,不是建设祖国,不是共产主义理想,也不是奋斗,而是市场化张五常：地方竞争与市场经济模式张五常讲一个故事从地主与佃农的关系思考中央与地方的关系问题是：为什么会促进竞争？拿什么来竞争？,.,18,为什么竞争？,考核：GDP+奖励分税制是类似于佃农分成的,.,19,拿什么竞争？,GDP哪儿来？投资：如何吸引？自己没有钱，有土地“人民城市人民建”，但遗憾的是，人民没有钱赵紫阳：能否向国外一样，通过“让渡”土地筹集城市建设资金？土地出让代替土地买卖，土地出让金代替地价款,.,20,地方竞争与土地手段,地方政府与用地者的分成也从地主与佃农的关系思考：谁是主谁是农？对于工业用地，地方政府宁愿牺牲一定的土地价值收益，以此来吸引外来的投资；对于商业用地，地方政府会尽量收取高价，以获得更多的利润,.,21,最终形成“土地财政”,土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。土地：资源资产资本问题及是否要批判，不是今天的内容，新的问题：城市已经借助土地得到了发展，农村呢？,.,22,土地管理:具有中国特色的一种政策手段,.,23,中国有三种宏观经济调控手段,货币政策财政政策土地政策：土地参与宏观调控（2003年提出）为什么土地能够参与调控？,.,24,特色1：模糊的土地产权,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。土地管理法森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。物权法,.,25,政府支持“模糊”的产权城市土地经营（增值收益）是现阶段经济发展资本原始积累的主要来源：二元土地所有制奠定了制度上的可行性。便于政府土地征收：赢得了城市化和工业化的时间、降低了开发费用，降低了工业化和城市化的成本。农地征收后促使劳动力转移，这样也在一定程度上促进了城市化和工业化的发展农民支持“模糊的产权”,.,26,对农村土地利用的影响从四项权能来看农业用地受限宅基地受限集体建设用地受限,.,27,特色2：政府的目标,孙文盛：“我国改革开放以来的土地管理制度一直是围绕保护耕地和保障经济发展展开的”粮食安全（基本农田、占补平衡）解决双保矛盾（集约节约、土地整治）国土部门管理的领域其实是很狭窄的用途管制：土地利用规划用地指标：三个指标,.,28,对农地土地利用的影响耕地保护的重任承担了全部成本未分享对应的收益非农经济受限边际土地开发,.,29,特色3：政府垄断下的土地市场,政府,新增建设用地,城市土地使用者,村民委员会,农地,农地征用“市场”,城市土地一级市场,农地,农地承包市场,城市土地二级市场,农民,存量建设用地,.,30,特色3：政府垄断下的土地市场,中国土地市场结构特征两个政府市场：农地征用和城市土地一级市场两个准完全市场：农用地租赁和城市二级市场在农地征用市场，政府是唯一的需求者，同时还具有超出买方垄断的权力，不仅可以定价，还可以定数量；在一级市场，政府又是唯一的供应者，但政府并没有按照卖方垄断厂商那样争取自己的利益最大化，而是有时降低价格出让给土地使用者,.,31,特色3：政府垄断下的土地市场,对村镇土地利用的影响“被放弃”了发展的权利增值收益分配的“被歧视”,.,32,小结：对于村镇土地管理,对于农村土地发展，什么可以动，什么不可以动，什么可以考虑试行？不能动：基本农田、“农地非农化”可以动：边际土地、农业结构调整、新增宅基地突破口：复垦、整理,.,33,农村发展:土地管理改变作为一种思路,.,34,农村发展的一般性规律,.,35,农村发展的一般性规律,.,36,农村发展的一般性规律,东部沿海等发达地区的农村镇为什么能够得到快速发展？华西村：“七十年代造田”，成为农业样板村；“八十年代造厂”，实现农村工业化；“九十年代造城”，实现农村城镇化；“二十一世纪腾飞”，实现农村现代化。滕头村：开放前改土造田、开放后工业迅速发展，成为村经济的主力军。随后，生态旅游服务业与工业一起，成为滕头村富裕的两大支柱,.,37,美国学者黄宗智研究长江三角洲的农村发展1350至1950年：长达6个世纪的蓬勃的商品化和城市发展1950至1980年：30年集体化和农业现代化，由于人口压力及缺乏转移剩余劳动力之途径而导致的农业“过密化”的增长方式（投入劳动力的边际收益递减），使得长江三角洲的农村基本上处在仅敷糊口的水平线上。20世纪80年代：农村工业化及多种经营的副业模式使农地上过剩的劳动力有了转移的渠道，保证了劳动力的升值，才真正打破了人口与农地过密化循环，使得农村经济呈现出了真正的“发展”。,.,38,黄宗智的研究表明，农村人口压力是使该地区出现过密化经营模式的症结，而把过剩的劳动力从田间转移出来，才是促成生产力突破性发展的关键，人口密集地区城乡发展道路问题首先要解决农村人口压力与剩余劳动力的就业问题。甚至可以说，长江三角洲发展模式或道路的特殊性在于农村需要，而不是现代城市发展。,.,39,在以工业化、城市化为主要内容的现代化浪潮冲击下，乡土重建的出路何在？上世纪二三十年代有两种代表性观点：一是以城市工业文明为中心，建立资本主义大农业，走西方道路；一是排斥和贬低城市工业文明，以农立国，进行农村的自我改造，走东方中国的道路，如梁漱溟等人。,草根工业与农村再造1936-2005,.,40,费孝通则认为，中国农村要走向复兴，必须走农村工业化之路，以工促农，但这种工业带有强烈的“草根”色彩，即生长于农村社会内部。通过草根工业，将传统的以农业为基础的农村改造为工农结合的现代农村，从而缩小城乡差距，实现乡土重建。费孝通巧妙地将先进的工业文明与传统的农村社会内部的生命力结合起来，使其思想自成一体。,.,41,通过草根工业，促使农业向现代规模经济发展，工农并举，作为社区政治、经济和文化中心的小城镇应运而生，传统的农民将转变为接受现代工业文明的新型农民，传统的农业社区将变为城乡一体、工农一体的现代社区，中国的农村因此以独特的道路和方式走向现代化，实现乡土的再造和重建。,.,42,授人以鱼还是授人以渔？,基本上形成共识：农村发展需要走农村工业化、三产化等道路发展需要前期资本积累问题是：在农村发展企盼着“第一桶金”的时候，是“干等馅饼”还是“主动挖掘”？对于政府，在农村发展的过程中，是“授人以鱼还是授人以渔”？,.,43,土地管理作为一种工具,土地是农村最大的财富历史的发展证明了土地是一个很好的经济、社会和政治工具从土地出让制度建立，农村土地实际上成为城市化和工业化的资本原始积累的源泉1987-2011：土地出让金总额11.3万亿政府70%，村集体25%，农民少于5%,.,44,土地管理作为一种工具,农村的土地价值被束缚了农用地：价值被低估建设用地：价值被限制2010年末浙江省集体建设用地57.7万公顷，占全省53.9%是否可以释放、如何释放？,.,45,土地管理作为一种工具,新时期的形势与机遇破解耕地保护与城市发展的矛盾增量受限、存量和流量受到重视存量：城市更新、三旧改造、土地收储流量：异地代保、折抵指标、占补平衡增减挂钩两分两换、三集中、三置换、地票、集体建设用地流转,.,46,农村发展中土地管理的创新案例,.,47,国际的启示：美国的土地发展权和德国的土地整理置换国内的探索：成都的集体建设用地流转,.,48,美国的土地发展权,.,49,解决了一个矛盾实现了三个目标农地保护区转向非保护区（经济效率）保护区内得到补偿（社会公平）当期出售，未来购买（时间效率）体现了一种管理的思路：政府与市场的关系,.,50,德国的土地整理置换,土地整理置换是德国城市发展中一项特殊的方式，不同于以往意义上的农地整理政府的目的是为了开发一块土地（即城市化）传统的做法：政府购买+熟地+推出地块新世纪以后，随着政府财政预算的短缺，私人投资的参与和土地整理置换的方式逐渐得到了很多地方政府的认可和最终的欢迎,.,51,开发、熟地+配套等会带来升值谁有地？谁投资？一般的情况是农地所有者愿意通过贡献一部分自己土地的方式来获得政府提供的土地改良投入而农地所有者放弃的土地将免费提供给政府作为公共设施建设政府在改良前后对土地进行两次市场价值的评估，这种评估可以通过德国国家“土地价格公报”（公立的专门提供土地估价服务）或者私人所有的土地估价公司进行这种土地估价体系在德国已经相当成熟，所以无论何种机构的估价报告都受到土地交易双方的信赖，同时得到了法律的认可。,.,52,根据评估前后的价值差异，政府和原农地所有者通过协商，确定土地整理后重新分配给原农地所有者的土地面积。对于农地所有者来说，其利益至少是不减少对于政府而言，一般能够弥补90%以上的改良投资，甚至有盈利的可能。所以，土地整理置换政府也可以以自愿的方式委派给第三方私人投资机构进行。,.,53,据Dransfeld（2001）调查，2000年政府主导型占60%，私人占20%，公私合作占5%，土地整理置换占15%。以土地整理置换的方式来发展城市是德国人一直引以为豪的一项“创作”政府与私人合作土地整理置换一般不需要政府的财政预算来购买土地，因为所有的价值交换都是在想象中计算的,.,54,成都的集体建设用地流转,案例1：花牌村的集体公司和融资案例2：战旗村的作价入股,.,55,案例1：花牌村的集体公司和融资,.,56,组建集体公司融资进行土地整治,郫县古城镇花牌村集体资产管理公司，之后以集体资产抵押向金融机构申请贷款以及与社会各类投资企业合作等方式获得资金来实施农村土地综合整治,.,57,主要做法,集体资产管理公司的组建公司组建方式：坚持农户自愿参与向政府平台公司（成都惠农投资建设有限公司）借款139万作为公司的资本金代替自有资本金各种预期收益将股本以户为单位量化到全村农民完成法律程序和要求，成立合法的花牌资产管理有限公司,.,58,公司的资产注入将宅基地使用权流转变更为集体建设用地使用权：自愿申请参与土地综合整治的407户农户的488亩宅基地经成都市吉祥房地产土地评估代理有限公司评估：单位面积地价577元/平方米（每亩为38.5万元），总估价为18739.91万元向省国土厅申请获批农村土地综合整治项目,.,59,抵押融资：依托政府平台公司探索融资方式经测算，批准立项的农村土地综合整治项目总投资为3.38亿元花牌村向惠农公司筹集总投资的30%共1.03亿元，作为项目自筹资金由花牌公司作为融资主体，通过寻求多方担保，向成都银行申请项目贷款2.35亿元488亩集体建设用地使用权（评估价1.88亿）土地综合整治项目产生的298.3亩建设用地挂钩周转指标获得成都银行百花潭支行发放的期限5年、总额2.35亿元的贷款1.03亿元：花牌村土地综合整治项目（花牌公司使用偿还）1.32亿元：挂钩地块土地整理项目（惠农公司使用和偿还）,.,60,实施结果488亩集体建设用地使用权复垦298.3亩成为建设用地挂钩周转指标该指标中5%留置，其余按38万元/亩由惠农公司收购,.,61,花牌村农民居住新区,花牌村村民旧居,花牌村村民新居,.,62,主要突破和特色,确立了土地综合整治的实施主体和融资主体探索了集体建设用地使用权的抵押问题公司化有利于农户利益最大化带动了农地流转、实现了农民增收和农业产业化,小麦种植合作社,农作物种植大棚,.,63,案例2：战旗村的作价入股,.,64,集体使用权作价入股与企业合作,村集体以1580万元入股与北京东昇集团和四川大行宏业合作，联合开发建设“战旗第五季现代田园村”,战旗田园村规划,战旗现代农业产业园,.,65,主要做法,村集体对建设用地进行开发利用项目包装