关于禄充旅游景区管理情况的调研报告解析

关于禄充旅游景区管理情况的调研报告禄充风景区是整个抚仙湖沿岸唯一的国家4A级景区，在禄充风景区建立与4A级景区相适应的旅游管理机制和向游客提供优质的旅游产品和良好服务，关系到澂江旅游的整体对外形象，关系到景区居民和广大游客的切身利益，关系到澂江旅游产业的可持续健康发展。为推进禄充旅游风景区健康快速发展，经县政协主席会议协商决定，对禄充旅游风景区的旅游管理情况进行专题调研。调研组邀请了编办、旅游局等相关部门领导，深入景区展开调研，通过对景区的实地查勘、走访景区内的企业、经营户、社区居民，与景区“三委”负责人座谈，查阅相关资料，对景区目前的管理运行情况进行了详细的了解。县政协组织本次调研，旨在通过对目前禄充风景区的组织管理模式、运行状态、4A级风景区管理目标的落实情况、景区内经营户的经营状况、利益分配等进行调查研究，目的在于总结禄充在旅游发展中所取得的经验，分析当前景区管理运行中存在的问题和不足，并有针对性的提出解决问题的思路、意见和建议，以期有利于促进区域旅游事业更好、更快的发展。在综合各方意见的基础上，形成了如下意见和建议。一、 基本情况禄充社区居民委员会辖禄充、豹子窝、泥母猪3个自然村，3个居民小组，总人口1869人，其中：禄充风景区居民小组637户，人口1748人，现有耕地105亩，人均耕地0.06亩。人地矛盾较为突出，贫富差距较大。全村仅有200多户从事与旅游相关的产业，从业人员600余人，占总人口的34%。现居住在老村内的群众大部分生活还较为贫困，每年的收入仅靠公司入股和门票收入的分红。禄充素以优美的山水自然风光和丰富的渔村人文资源受到旅游者的青睐。1987年抚仙湖被评为省级风景名胜区， 1993年省政府批准建立抚仙湖省级旅游度假区后，禄充的旅游步入了快速发展时期。1997年，为加强对禄充风景区的管理，澂江县批准成立了禄充管委会，机构格级为正乡（科）级，隶属于澂江县人民政府管理，负责禄充风景区的规划、建设、管理、服务等工作。至2007年期间，禄充管委会对景区的规划、建设、管理，国家4A级景区的创建做了大量卓有成效的工作。 2007年，禄充风景区禄充管委会由县政府直管的事业单位成建制划归龙街镇人民政府管理。经过多年发展，禄充的旅游基础设施和接待设施日趋完善，旅游基础设施累计投资达5亿多元，建成各种档次宾馆酒店25个，其中星级宾馆3家。至今景区内共有经营户313户，其中：企业16户；个体经营户297户。按行业划分为：住宿124户、餐饮97户、食品经营37户、服装日用品23户、娱乐服务5户、种养殖8户、潜水1户、药品经营1户、液化气零售1户。共有客房1527间，床位3120个，旅游从业人员867人，基本形成集旅游观光、休闲度假、会务服务、水上娱乐和特色风味为一体的旅游服务体系。2012年，禄充风景区共接待游客96万人次，占全县旅游总人数206万人次的46.6 %。二、风景区管理经营现状2007年，禄充风景区禄充管委会成建制划归龙街镇人民政府管理后，在组织领导上由龙街镇党委、政府下派一名干部任禄充党总支书记，同时兼任管委会副主任（相当于副科级），主任由镇长兼任。龙街镇除派一名副主任外，禄充风景区管委会至今无内设管理机构和管理人员，禄充风景区的管理运行职能全部由禄充居民委员会承担。禄充党总支、居委会、监督委员会“三大组织”的11名村干部，加上一名下派干部，即承担着基层组织的各项任务，同时分工负责管理景区各项事务。为维持景区的运行，居委会专门成立了门票组、绿化环卫组、水上救援组，招收59名社区居民分担各组工作。禄充景区内的经营户分为集体、企业和个体经营户。企业、个体经营户的经营状况按照经营项目、区位的不同差异较大，又因受季节性影响较强的原因，经营受到限制。就宾馆、酒店住宿行业来说，全年的平均客房使用率都不超过40%，基本都处在微利经营中。集体经营主要为禄充村对沿湖沙滩由居民小组集体实行公司化垄断经营。2009年4月，由居民小组组织成立了云南禄充笔架山旅游开发有限公司，公司严格按公司法运作，注册资本370万元。股东由集体和本社区居民小组的居民构成，为照顾到绝大多数居民的利益，公司对每个居民实行2万元的股份限购，确保了公平利益分配格局的实现。在景区一定范围内实行公司化管理，是社区党总支和社区居委会积极探索和开拓景区经营管理新途径的大胆尝试。主要好处体现在：一是局部解决了有限资源利益的分配格局，变过去由少数人控制经营为集体统一经营，利益由少数人垄断到全体居民共享，一定程度上缓解了社会矛盾；二是规范了沙滩经营秩序，解决了沙滩周围乱搭、乱建，拉客、宰客、无序竞争的局面；三是解决了本村劳动力228人的就业。2012年实现经营收入600万元。不足之处主要反映在：公司化经营模式仅只局限于对景区的个别稀缺资源和特定经营项目的垄断控制，覆射范围有限。集体收入分配情况。集体收入主要由三部分构成。2012年实际收入为：1、波息湾农田租赁收入81.6万元；2、门票收入380万元；3、公司经营收入600万元。扣除税收，抚仙湖保护费、景区管理费、公司经营成本后，社区居民人均分配现金接近2000元。三、 存在问题禄充风景区属于国家级4A级景区，由于景区管委会未履行管理景区的职能、职责，居委会客观上又不具备专业管理景区的能力，致使景区实际上处于维持着较低水平的运行状态。1、景区的管理机制严重滞后。目前禄充景区的运行仅仅局限于景区的环境卫生和水上救援，景区的游客服务、旅游设施的维护、旅游秩序的管理、旅游资源和环境的保护、旅游产品的开发营销、景区的发展规划等都没有相对应的部门、机构、人员进行管理，在此运行机制下确实难以确保向游客提供优质的旅游产品和消费服务，难以保障景区的可持续性发展。2、管理体制不顺是造成风景区管理不到位主要原因。禄充风景区管委会由县政府直管的事业单位成建制划归龙街镇人民政府管理，管委会机构级别虽为正科级，领导职数1正2副，2011年核定事业编制15名，但实际上只安排了一名副主任到管委会工作，没有核定内设机构、没有明确职能职责、没有人员办事，管委会成了“三无”机构，实际上是一个有名无实的空壳管委会。其次，管委会的管理职能全部下放到社区居委会，客观上社区居委会的“三委”每三年必须依法进行换届，由于换届选举一方面带来人员难以保证相对稳定，影响了景区管理工作的连续性，另一方面，由于担心得罪人多了落选，因此存在着遇事不敢管、不愿管，相互推诿的现象。3、管理职能职责不明确，景区秩序较为混乱。一是工商经营户的管理不到位。景区现有各类商户313户，其中：已登记注册的个体工商户202户，无照经营户111户，占总户数的35.46%。无照经营户中，餐饮户占74.77%、住宿户占25.23%。大量未注册登记经营现象的存在不利于市场的公平竞争，也不利于税收、公安、工商、消防、食品安全、物价等部门的行业监管，直接影响到国家、守法经营户、旅游消费者的切身利益，同时也带来了一定的安全隐患；二是市场管理不规范，没有进行划行归市，划定经营区域。在景区内的各主要通道摆摊、经营沙滩摩托和马匹，经营户乱搭乱建、伸杆搭棚、乱摆摊设点、车辆随意停放。4、基础设施滞后。一是2001年建成使用的禄充污水处理厂，设计日处理生活污水2000吨。2012年共处理污水67.2万吨，旅游高峰段的7月-9月，日平均处理量都在2800吨以上，2012年最高日处理污水4126.4吨。污水量增加的原因除游客量增加外，主要是景区清水管及明沟内的雨水并入污水管网，雨污未进行分流。带来的问题一是运行成本较高，二是污水量远远超过设计范围，污水没有在厂停留的时间，所以处理后的污水不能达标排放。二是景区内共设有公共停车场6块，共 27500 ，其中：硬化停车场2块共12000 ，生态停车场1块共4500，临时停车场3块11000，除此之外景区内20家宾馆酒店自配停车场总面积超过30000。理论上可同时容纳2300辆车同时停放。旅游高峰期，禄充游客日接待量最大曾突破过2万人，意味着需要4000个以上的停车位。事实上游客又主要集中在集镇这边，分布在波息湾、笔架山庄的不多，生态停车场和临时停车场又被建筑垃圾和零时建筑挤占，加之疏导不力，以至每每造成景区道路交通拥堵。三是景区标识标牌破损、老化得不到更新和维护；四是游客购票进入4A级景区，景区应免费提供公厕设施服务，但现景区内的公厕都实行了承包经营，向游客收费。5、缺乏旅游景区管理专业知识、专业技能人才。禄充景区交由居委会管理后，由于居委会没有旅游专业的管理人才，景区旅游管理都为指派“三委”人员兼职。在景区管理所聘人员中只有门票收费人员30人、水上救援8人、绿化环卫人员21人，除此外再没有其他管理人员，对于4A级景区的管理上仅仅是一般行政村的管理水平，此种情况亟待改善。6、宣传营销乏力，客源市场单一。作为4A级旅游产品在宣传的力度、广度和深度上都还不够。有针对性的产品促销宣传活动相对较少，宣传促销手段和办法还比较单一。一些节庆活动热闹一阵，长期效果不很明显，没有形成连续效益。旅游市场仅局限于昆明自驾游散客，时至今日无旅行社游客团队进入禄充。7、景区逃票、拉客现象严重。2012年禄充游客总数为96万，但按门票收入计算只有25.3万人购票进入景区，占游客总量的26.4%。拉客现象屡禁不止，究其根源主要是景区与居民区混合，又由于有限的田地多用于旅游开发，景区内的居民多数为失地农民，收入主要靠旅游经营取得，所经营的项目、提供给游客的产品因存在严重趋同，造成恶性竞争。专业拉客在禄充景区已成为一项职业，专业拉客增加了经营户的经营成本，所增加的成本最终是由消费者买单，带来宰客恶性循环现象的出现，侵害的是游客利益，影响的是景区形象，最终受损的是全体社区居民的利益。四、意见和建议 旅游景区的管理必须要得到当地政府各个部门及政策法律环境的支持，只有政府运用行政手段、法律手段及社会手段，去引导、指导旅游经营户健康正常的经营，才能真正实现景区的全面持续发展。禄充景区存在的问题究其根源主要还是管理不到位的问题，要解决目前的问题，根本上还需从加强组织领导和理顺管理体制入手。禄充4A级风景区的管理不只是单纯的景区管理，同时还包括社区的管理，景区的治理结构必须充分考虑到管理者、经营者和社区居民的利益，正确处理好资源的保护、开发和利用关系。1、加强组织领导，理顺管理体制 建议采用行政管理的复合治理模式。要按照精简统一、管理高效、运转协调、利于发展的原则，完善景区管理机构和运行机制。禄充景区的所有权代表是禄充风景区管理委员会（以下简称管委会），管委会作为龙街街道办事处的派出机构，是景区行政管理的主体，负责景区资源开发、景区资源与环境保护。机构格级不变，相当于正科级。核定事业编制15名（澂编办（2001）21号），机构性质：参公管理的全额拨款事业单位（澂机编（2007）33号）。 领导职数一正四副。管委会主任由主管文化旅游的副县长兼任；设常务副主任，由龙街街道党委、办事处委派，同时当任禄充社区党总支书记；禄充居民委员会主任兼任管委会副主任；禄充派出所长兼任管委会副主任；设一名旅游专职副主任。管委会内设机构为：办公室、旅游部、安监部和园艺部。内设机构的职能、职责：办公室：负责财务、人事、工资、档案、日常秘书事务、后勤工作等；旅游部：负责规划、保护、开发、营销宣传、游客服务、旅游投诉、门票管理等。安监部：负责景区安全保卫、旅游秩序、交通秩序、水上救援、消防安全等。园艺部：负责景区和社区的环境卫生、绿化、服务设施的维护和更新等。管委会领导的职责：主任：负责管委会的领导、管理、协调工作；常务副主任：受主任、街道办委托，主持管委会日常工作。负责社区党总支工作；社区居委会主任兼管委会副主任：负责社区居民的教育、宣传工作，分管园艺部工作；派出所长兼任管委会副主任：负责分管安监部工作。旅游专职副主任：负责旅游部工作。内设机构人员配置：办公室4人、旅游部6人、安监部2人、园艺部2人。此方案建议由分管文化旅游的副县长兼任管委会主任，龙街街道办事处主任不再兼任管委会主任，主要从加大景区工作的管理力度考虑出发，便于各类资源的整合，更好地协调旅游、工商、土地、环保、卫生、林业、湖管、物价等行业主管部门加强对景区的行业管理，也体现了政府加大对4A级景区品牌管理的重视。由龙街党委委派居委会党总支书记兼管委会常务副主任，一是明确了龙街党委、街道办属地管理禄充社区居委会的责任，二是赋予了常务副主任社区组织领导和管委会行政领导的权利，工作上即向主任负责，同时向龙街党委、街道办负责，有利于组织、管理、协调好管委会和居委会的工作。社区居委会主任兼任管委会副主任，赋予了居委会参与景区管理的责任；派出所长兼任管委会副主任有利于景区的综合治理工作的开展；设旅游专职副主任主要考虑便于旅游行业的专业管理。在方案运行中，管委会一是要适当考虑居委会兼职干部的津贴，便于充分调动其积极性；二是要对门票收入的使用范围按比例进行划分。按2012年的门票收入扣除抚仙湖保护费后，绿化、环卫、水上救援占总支出的50%左右，景区管理费约占20%，剩余30%用于社区居民分配。建议门票收入扣除抚仙湖保护费后可划分为：景区事业基金，景区发展基金，社区居民共同维护景区基金。景区事业基金主要用于绿化、环卫、水上救援开支；景区发展基金主要用于景区规划、管理、开发、保护和设施更新维护；社区居民共同维护景区基金主要用于分配给当地社区居民，目的在于把景区的发展以当地居民的利益结合在一起，有利于调动居民参与景区经营秩序的维护和资源、环境保护的积极性。行政管理的复合治理模式是政府主导的运行模式，在打造优质旅游产品，规范旅游秩序上具有较强的优势，但此模式也存在运行成本较高，加重地方财政负担的缺陷。建议在禄充4A级景区管理运行正常后，待各方面条件成熟，可对管委会进行剥离，成立“禄充旅游有限责任公司”，实行所有权、管理权和经营权 “三权分立” ，建立起旅游业发展“政府主导，市场运作”的运作机制。2、采取有效措施规范景区秩序一是强化宣传力度，重在“疏导”。由景区管委会牵头，工商所配合，与居委会干部一道，对经营户进行宣传旅游景区、景点管理条例以及“市场管理规定”，教育群众维护禄充良好的旅游环境，树立“景兴我荣、景衰我耻”思想，依法依规经营。二是选择适当地点统一设置接待点，避免在交通干道上截车拉客带来的安全隐患。管委会统一对办理过“工商营业执照”的经营户进行培训，经管委会培训后可持管委会特制的准许证到接待点供游客选择；三是利用经济手段鼓励社区居民和经营户共同参与维护景区秩序。对景区经营户进行星级评定，对无证、宰客、拉客、扰乱治安、欺行霸市、乱搭乱建、乱堆乱放经营户取消星级评定，建立经营不良记录，取消该经营户全户当年社区居民“共同维护景区基金”的分配资格；四是沙滩车、马匹经营因受场地限制以及噪音及安全原因，景区内不具备开展此两项经营的条件，建议取缔；五是划行归市。划定区域将路边摊点规定在设定地点范围经营。3、合理确定景区门票价格禄充游客量受季节影响较大，淡季游客寥寥无几，节假日接待量又“超饱和”。科学合理的价格机制有利于景区的发展。首先应合理确定景区环境对游客的承载能力。根据县文体旅局提供的禄充旅游规划中的数据，禄充的旅游空间容量为：84.2万，年游客容量为189万人次，日游客容量为6315人（含常住人口），扣除常驻人口2000人，实际每日较合理的接待量为4300人，年接待量为150万。二是禄充旅游季节性强，游客多集中在5到10月份，特别是在“五一”、“十一”节假日更是拥挤；三是禄充4A级景区属于旅游优质资源，但对比周边4A级景区票价都是禄充的4、5倍。合理的价格机制有利于景区灵活合理地调节景区的游客数量，也有利于景区的保护和景区设施的维护。建议：每年的“十一”黄金周后到次年的“五一”小长假前这一段淡季时期可适当降低门票价格，降低进入景区的门槛，以此吸引游客进入景区。旺季时段可适当提高门票价格，特别是在黄金周和小长假实行“假日票价”，这样做即可缓解景区容量压力，同时可限制低消费人群。淡季票价建议为10元（含抚仙湖保护费），旺季为20元，小长假和黄金周可提高到30元。具体还需进一步论证和举行价格听证。 4、加强基础设施的建设和维护一是对禄充污水处理设施进行改造。建议积极争取资金将禄充污水处理厂从日处理2000立方扩容到5000立方，对禄充景区管网设施进行清污改造，减轻污水处理的压力；二是对笔架山停车场进行清理改造，以满足旅游高峰期停车需要，缓解交通压力。三是加强景区绿化、标识标牌的管理、维护和更新。四是逐步收回到期公厕的承包经营权