我国需要尽快推进碳定价

我国需要尽快推进碳定价 摘要 我国在国家自主减排规划中提出要在2030年左右达峰，力争尽早达峰。实现这样的目标，需要强有力的减排政策支持。碳定价政策是未来气候变化政策的一个方向，其不仅对减排有利，也是经济转型的有力政策工具。碳税和碳交易各有长处，碳税相对来说容易操作，特别是在我国。 关键词 气候变化 减排 政策 碳税 碳交易 中图分类号 F206 文献标识码 A 文章编号 1004-6623（2016）03-0028-04 基金项目 国家科技计划项目“IAM中不确定性的国际比较研究和各国减排情景评估”（2012CB）；国家社科基金重大项目“我国低碳城市建设评价指标体系研究”（15ZDA055）；国家重点基础研究发展计划“主要大气成分历史排放清单及未来情景”（2014CB）。 作者简介 姜克隽（1965 ），河南郑州人，国家发改委能源研究所，研究员，博士，研究方向：能源系统分析；贺晨?F（1986 ），女，上海人，北京大学环境科学与工程学院博士研究生，研究方向：环境经济与政策。 一、实现气候变化减缓目标， 需要大幅度减排并实现能源转型 到2100年实现温度上升和工业化前相比控制在2以内，已经成为一个全球的政策目标。2014年北京APEC期间中美气候变化的联合声明也指出要考虑2全球温升目标。研究表明，考虑到我国经济转型，能源效率提升，可再生能源和核电的发展，碳捕获和存储技术（CCS），以及低碳生活方式的变化，我国的能源活动的CO2排放在2025年之前，实现排放峰值，峰值总量在90亿吨左右，之后开始下降，这样可以和我国在全球2温升目标情景中给予的碳空间相一致，支持我国未来在全球温室气体减排中的国际合作路径，以及国内低碳发展政策的制定。 实现这样的减排途径，需要在既有的环境和能源政策之外，制定针对气候变化减缓的明确和长期的政策，如碳定价。 二、碳定价是实现减排的核心政策之一 在我们的模型分析中，纳入了针对温室气体减排的政策进行分析，包括碳定价。碳定价的两种体现方式是碳税和碳交易。情景研究中评估了碳税和碳交易的作用，以及征收实施碳税的关键因素分析。许多其他研究也说明了碳税碳交易的重要性。实现我国在20202022年期间达到能源活动CO2排放峰值，碳定价政策非常重要。相对来讲，在我国实施碳税政策会更有效。 财税市场机制类政策与政令管控类政策同时存在，各自在不同的方向，通过不同的机理，共同促进实现减缓和适应气候变化的政策目的。两类政策均会最终影响到生产者和消费者的选择，不同之处在于，其传递的途径不同，带来的影响机制也不同。我国长期以来主要以采用政令管控类政策，如在节能领域，采用了大量的措施，依靠国家政令推动节能。但是目前已经看到，政令管控措施的效果越来越弱化，推进的难度也越来越大。在气候变化领域，需要启动依赖财税市场机制来推进。推进碳定价就是这样一个新的政策方向。 碳定价这种以市场为导向应对气候变化的政策，通常有碳税和碳交易两种。碳税是以减少二氧化碳排放为目的，针对化石燃料如石油、煤炭、天然气等，以其碳含量或碳排放量为基准所课征的一种税目，是应对气候变化、节能减排的一种政策工具。碳税是一种广泛征收的税种，市场主体只要产生碳排放便会产生成本，这种手段可以较为直接有效地产生对碳排放的价格信号，使得碳排放得到控制，该手段运行成本低，但是难以对碳排放的总量进行控制。碳交易则相反，是一种激励手段，管控者设定一个排放总量控制目标，之后依据该目标为参与碳交易的企业发放排放配额，由企业决定是自己减排，还是到市场上去购买碳配额来满足自己的配额。对于容易减排的企业，则可以通过出售自己富裕的配额来获取一定的利润。碳交易可以控制整个排放的总量，但是交易机制运行成本高，产生大量的测量以及核查成本，而且碳交易的利益相关方并不均是以减少碳排放为目的参与碳市场的交易，相当部分的市场参与方仅仅以营利为目的。虽然存在不同程度的问题，碳交易和碳市场仍然是目前可实行的最为有效的市场机制政策。 从政策效果来讲，碳税和碳交易各有优势。相对于碳交易制度，碳税的优势主要表现在以下几个方面：覆盖范围广泛；不需要额外建立监督管理机制；价格稳定，从而使得企业能够更好作出如何减少排放的决策；更容易适应排放绝对增长的国家。如果碳税设计的比较好的话，是可以很好克服其缺点的。对我国来说，推行碳交易目前看来困难越来越大。尽管已经历了3年时间，可是最为关键的问题基本没有得到解决。同时，一个重要的问题越来越突出，就是其交易成本很高。核查成本，以及目前推动碳交易的主体均为碳交易所和相关人员，他们的目的是要在碳交易中盈利，而不是减排。 三、我国碳定价研究进展情况 1. 碳交易 我国的碳交易从2011年启动到现在已经有了明显的进展，是一个很好的尝试。十二五规划纲要提出，要逐步建立国内碳交易市场。为了实现这一目标，国家发改委于2011年10月发布了关于开展碳排放权交易试点工作的通知，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。2014年，中国碳排放权交易试点的七个地区已全部开市，试点体系已基本建成。到2015年6月，北京、上海、天津、深圳、广东这五个地区的市场，已有2013和2014两个年度的履约工作经验。 与此同时，国家层面的碳排放交易体系的建设工作也在有序推进，在整体部署、法律体系、能力建设等方面有了明显的进展。 我国已经决定在7个试点省市的基础上，于2017年启动全国碳市场。可以预期，碳交易即使在存在种种困难的情况下，也有可能成为我国重要的碳定价政策。但是碳交易要尽快进入不免费阶段，否则碳交易无法实现碳定价的功能。 2. 碳税 经过近10年的研究和推动，我国的碳税政策已经进入最后的推动日程，对实施碳税的各个环节已经基本有了比较明晰的认识。对碳税的研究也进入到了有针对性的答复问题的阶段。但是目前在政策层面推动碳税，仍然有很多阻力。这和我国的大的政策环境有关。尽管大家都在各种条文中谈到气候变化和减排，但是还没有形成真正制定完全的气候变化政策的氛围。 碳税符合我国绿色税制改革的总体方向。其实碳税对经济结构调整或者转型的贡献，要比直接的减排效果大得多。引入碳税是一个复杂的政策制定进程。在设计能源/碳税时，主要考虑的问题包括：碳税的税率，实施时间和步骤，税收的减免和返还，对不同区域、行业、阶层的影响，实施碳税所带来的碳泄漏问题等等。碳税不可能单独实施，它始终是作为一揽子环境/能源政策的一部分出现的，其作用也是辅助性的。因此，在实施能源/碳税时，需要跟其它的一些政策相配合，才能发挥其最佳效果。另外很多国家在设计能源/碳税是采用了分阶段实施的策略，这样可以避免实施能源/碳税对经济的冲击，增加实施能源/碳税的可行性，力争以最小的代价获得环境改善的最优效果。 实施碳税或者碳定价政策对经济的影响分析一般采用一般均衡模型进行分析。研究表明，征收碳税对我国未来CO2排放的抑制作用明显。到2015年征收碳税情景与基准情景相比，税率为10元/吨CO2时，CO2排放将下降9.2%，约减排1.9亿吨碳，到2020年税率为30元/吨CO2时，CO2排放将下降19%，约减排4.3亿吨碳。征收碳税也会对GDP产生了一定的负面影响，但影响有限。2015年征收碳税时，与基准情景相比GDP损失为0.09%，2020年GDP下降了0.08%。这主要是由于能源价格的上升导致了对有关经济部门的抑制作用和能源产业产值下降。但研究中没有充分考虑我国减少进口对经济的促进作用，以及减少国内对能源产业的投资而增加对一些新兴产业投资所带来的效果。如果考虑这些效果，GDP的损失将非常有限，或为正面影响。同时从GDP增长率来看，基本没有变化。 近期一些国际国内模型研究结果逐渐变得更为乐观，甚至采用碳税会对经济发展有利。和几年前的模型研究结果相比，近期的研究对经济发展的负面影响已经普遍变小，甚至有利于经济发展。 四、 碳定价政策的设计和展望 碳税和碳交易可以同时并存。一个完善的碳定价系统设计应该为：碳交易覆盖大排放源，同时碳交易所产生的价格影响可以传递到消费者；碳税可以在消费端征收，这样就可以不和碳交易重复；碳定价的成本最终传递到消费者，通过消费者的选择改变排放布局。如果能够设计成为上述体系，则比较容易设计碳税和碳交易。但是目前我国的情况相对比较复杂。 根据我国的目前税收的体制，对规模以上的企业征收各种企业相关的税种，可以考虑将碳税合并征收，这样可以覆盖95%以上的企业。如果碳交易覆盖大型企业，则碳税就可以覆盖碳交易之外的企业和消费者。仅对直接排放进行征收碳税。对于小型企业，以及个体消费者，则可以采取其他方式，如机动车燃油税等。还可以考虑采取减少其他税收的方式，如减少增值税。减少的量可以依据碳税的收入来确定，这样就可以很好地避免纳入碳税对物价的冲击。对中国这样的发展中国家来说，能源/碳税的设计需要特别考虑对低收入人群的影响。由于能源支出占低收入人群支出的比例较大，对其冲击和影响也更大，设计时需要特别考虑对这部分人群进行补贴或减免。 我国能源活动占所有温室气体排放的80%85%。对于其他非能源活动的温室气体排放，可以考虑对一些特定行业征收，如水泥和钢铁制造业的原料分解CO2排放，以及化工、石化、铝和镁冶炼中其他温室气体排放等，也可以考虑纳入碳税计征范围。 碳定价政策被认为是一个低成本效果明显的减排政策。目前来看全球两度升温目标在IPCC第五次评估报告公布后，已经得到各国的进一步支持，碳定价是一个好的选择。现在看来，碳定价将成为一个世界各国采取的主流政策。在条件可行的情况下，碳税将会获得青睐。即使在欧盟等国家和地区碳交易已经有不错效果的地方，碳税也会逐渐扩展，会有越来越多的国家采用碳税。 对于我国来说，碳交易在一定时间段之内还是处于探索阶段。对于一些关键问题，如数据质量问题、配额是不是足够严格等问题，需要给出一个明确定位，确定其在减排政策中的重要地位，更加严格的实施碳交易，尽早进入配额拍卖阶段（和欧盟第三阶段一样），起到碳定价政策的作用。否则碳交易就有可能进入一种可有可无的阶段，而反对的声音会越来越大。 我国实施碳税有很好的条件。其它国家纳入一个新的税种，需要长时间讨论，一般情况下各政党在政治背景下会将纳入碳税的进程弄得非常复杂，导致不少国家认为实施碳税是一项不可完成的工作。而我国不同，如果政府认为是正确的，实施碳税的进程会快很多。从我国未来减排来说，最终还是要进入实施碳税阶段，可以更低成本、更加有效地减排温室气体。 目前环境税法已经列入人大议程。2015年上半年，国务院法制办公室官方网站公布了财政部、税务总局、环境保护部共同起草的中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿），征求社会各界意见。原来包括在其中的碳税没有出现。但是目前在专家层次，还在不断推动，碳税还有可能被纳入环境税法，在今年或者明年得到通过。 参考文献 1 UNFCC， 2015， Paris Agreement under the United Nations Framework Convention on Climate ChangeM. 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