对当前新公共管理理论的评述和反思

对当前新公共管理理论的评述和反思摘要：新公共管理是20世纪70年代末以来全球兴起的政府改革理论及运动，是公共管理领域一场新的革命，对各国行政改革的理论和实践产生了深远的影响。该理论所倡导的管理主体多元化，把私营企业的管理方法引入公共部门，在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。随着时代的发展，政府体制的更新，传统的官僚体制的弊端逐渐显现。政府机构膨胀，效率低下，财政危机严重，公众对政府逐渐失去信心。对此，自70年代末80年代初开始，西方各国的公共行政开始进行改革。尽管各国改革的性质、程度与方式不尽相同，但都具有共同的目标，并发展起来一个共同的议程，即“新公共管理”，对政府管理理论与实践产生了重大而深远的影响。关键词：新公共管理；成效；反思；（一）新公共管理的内涵 上世纪80年代初开始，西方各国发动了一场政府改革运动，即新公共管理运动。从撒切尔政府的“私有化”运动开始，接着是克林顿政府的“重塑政府”运动。随后，陆陆续续40多个国家推出了政府改革的战略。新公共管理成为西方公共行政领域的时代潮流。各国政府推进新公共管理的做法各不相同，可是新公共管理的内容大体一样。奥斯本和盖布勒在重塑政府一书中，把新公共管理概括为十个方面。目标是建立：(1)掌舵而不是划桨的政府；(2)发挥社会组织作用的政府；(3)把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府；(4)有作为而不循规蹈矩的政府；(5)处处讲究效果的政府；(6)满足顾客需要的政府；(7)廉洁的政府；(8)有远见的政府；(9)注重分权的政府；(10)以市场为导向的政府。根据西方行政学者们的论述，新公共管理的主要内涵包括以下几点： 第一，定位政府角色。新公共管理倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。 第二，管理专业化。新公共管理认为政府需明确定位，必须清楚自己在做什么，该怎么做以及向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。 第三，新颖管理方法的推行。基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。第四，绩效管理。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。第五，绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。第六，竞争模式。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。 第七，以顾客为中心。新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。 第八，公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。（二）新公共管理的成效作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。新公共管理打破了传统公共行政赖以建立的两大理论基础韦伯的科层管理理论以及威尔逊和古德诺的政治行政二分法，引进了公共选择理论和私营管理理论。既是西方政府改革实践的指导思想，同时也是西方政府改革实践在理论上的总结。这场运动给西方政府的公共管理实践又带了哪些成就呢？首先，这场政府改革运动不同程度地解决了西方发达国家所面临的信任危机和财政危机，提升了公众对政府的信心和政府的竞争力。具体体现为：(1)降低政府财政支出和行政成本。加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%。政府实施了一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政主权，弥合财政分裂的状况。他们在3年内消除了赤字，实现了连续6年的预算平衡。通过运用具有高度透明性和参与性的模式，政府实现了减少20%开支的目标。新公共管理在一定程度上达到了削减经费，降低成本，增强能力的行政目标。(2)确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。这样就超脱于具体事务之外，集中精力参与政府决策的制定，对一些能够外包的公共事务，可以让一些NGO机构去做。同时政府通过授权和分解责任，引入激励机制，对人员实行聘任或合同制，大大缓和了政府内部管理的紧张，用成绩来决定升迁去留，用市场的办法来解决行政问题。这些都在一定程度上改变了西方国家公民对政府效率低下、机构臃肿、办事拖沓的印象。其次，在政府部门内部的管理体制改革上，也做了积极有效的探索。例如，他克服了传统公共行政体制下对公共物品垄断的做法，采取分权，将权利授权给民众，进行组织计划和人事制度的变革等。新公共管理不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，提供了当代公共部门管理的新模式。这个模式也就是奥斯本在改革政府一书中所描绘的“企业化政府”的诸多特点。如在服务提供者之间展开竞争，把政府的控制权从官僚机构那里转移到社区，授权给公民，把评估放在效果上而不是投入上，采用参与式的管理等。也就是彼得斯在治理的未来中提出的新的公共管理模式，即市场化政府、参与型政府和多元性政府。（三）对公共管理的反思新公共管理是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖，转而更多地通过经济理性主义的途径，给予管理主义新的释意，而持续性的探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮。此处要谈对新公共管理的反思，首先要总结一下新公共管理本身的价值取向，然后通过审视其价值取向所存在的困境，对新公共管理进行反思。第一，新公共管理理论基础缺乏科学验证。一方面认为新公共管理滥用经济学的假设、理论和方法，作为经济学本身来讲，他不是完美的，而是有缺陷的学科，所以将它应用到公共行政领域同样是有缺点的。另一方面，认为经济学对经济体系和私人部门的解释力很强，可是经济学也不是全能的，他一旦被运用到公共部门的管理，解释力便会下降，适用性也会变弱。第二，将公共部门和私人部门的相等同。新公共管理不否认公共部门和私人部门之间的差别，将私人部门的管理原则、方法和技术运用的公共管理过程中，忽视了公共部门的特殊性。公共部门的特殊性在于代表公共利于。政府和公共部门必须坚持公共目的，承担公共责任和义务。所以公共行政不同于一般意义上的私人企业管理，它要求在相对复杂的政治环境中进行管理工作，以社会福利的实现为己任。第三，过度将“市场化”引入公共部门管理。公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，公民位居顾客至上。新公共管理完全颠倒了两者的关系，其所倡导的顾客导向是对公民在政府治理过程中所承担角色的误读。一方面，如果将政府与公民的关系看做是政府与顾客的关系，公众享受政府提供的公共服务，就会在他们之间形成生产者与消费者的关系。但公民也是公共服务的参加者、决策者，公共服务的质量以及公平都会受到公民的影响。第四，公共精神流失。公共精神是现代公共管理的首要规范性价值取向。公共行政或公共管理的独特性在于公共性。离开了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基础。新公共管理主张：通过市场信号来确立当代政府管理的事务，通过回应顾客要求来提出当代政府行为的重点，通过市场竞争来进行调节公共利益的动作。 第五，民主价值背离。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。而新公共管理摆脱不了官僚制理论的效率追求思想的影响，过分强调对效率和工具理性的追求，并不注重对民主行政的追求。第六，公共利益损失。新公共管理所依据的理念是：政府应该创造像市场那样的选择舞台，在这个舞台上，个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择。新公共管理倡导把公民视为顾客，坚持顾客导向，以顾客满意为宗旨。顾客的强调容易使新公共管理者用顾客对企业的重要性来代替公民政府间关系，从而把公共利益表面化、简单化。（四）结论新公共管理是公共行政改革浪潮中涌现的一种行政新模式，一种改革新思维。新公共管理是一种新的政府治理形态，在历史长河中，同其他新生事物一样，是具有两面性的。任何事物都并非是完美的，一切存在的事物都是不断发展的，所以新公共管理理论也正进行着更合理的变革。参考文献：1（美）戴维奥斯本，特德盖布勒：改革政府，周敦仁等译，上海译文出版社，1996。2周志忍：公共选择与西方行政改革，载新视野，1994年第6期。3(澳)