论检察机关提起行政公益诉讼的可行性

论检察机关提起行政公益诉讼的可行性一切有权力的人都容易滥用权力。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。孟德斯鸠论法的精神一、何谓行政公益诉讼？1990年施行的中华人民共和国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，这就是行政诉讼，即人们通常所谓“民告官”。2000年施行的 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”通过这两条规定可以看出, 在我国提起行政诉讼必须同时具备下列条件: 必须存在可诉的具体行政行为;原告必须是合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织; 被诉的具体行政行为与原告合法权益受侵害存在法律上的利害关系。综合这三项条件可以得出，在我国提起行政诉讼以原告私人利益受到具体行政行为侵害为限，此类行政诉讼类型我们姑且称之为“行政私益诉讼”。由于行政权本就是国家权利最主要的组成部分，随着我国经济、社会的高速发展,行政机关行使行政权力所触及的领域日渐广泛。近些年来,行政机关的违法行为或不作为侵害公共利益的现象日渐增多。2000年5月21日，浙江桐乡的一位普通公民沈李龙在获悉桐乡市云龙建材厂存在严重的偷逃税行为后，向当地国税局进行了实名举报，但桐乡市国税局收到举报材料后没有任何回复。沈李龙认为桐乡市国税局行政不作为，影响了对偷逃税行为的打击,也侵犯了他由于举报属实而应得的表彰和奖励的合法权益。于是，沈李龙一纸诉状将桐乡市国税局告上法庭，请求法院“判令被告履行法定职责,对桐乡市云龙建材厂偷逃税行为依法予以查处”。但桐乡市人民法院却以“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的行为，既未侵犯原告的合法利益，也未对原告的权利义务产生实际影响”为由将沈李龙的诉求驳回。 参见马怀德公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析以两起案件为视角，载中州学刊，2006年第3期。又如2002年，浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市椒江区的文化馆,并在门口张贴带有色情内容的广告，还在馆内表演带有色情性质的节目。椒江区文化馆对该公司的行为未加劝止，当地许多市民对此非常不满。画家严正学多次向文化馆及其上级主管部门椒江区文化局反映，要求文化局责令娱乐公司搬迁,但问题一直没有解决。于是，严正学以椒江区文化局行政不作为为由将其告上了法庭。但法院最终以“原告不符合主体资格”为由将其诉求驳回。 参见黄学贤、王太高行政公益诉讼研究，中国政法大学山版社，2008年版，第215页。再如2006年4月3日，湖南省常宁市的蒋石林以纳税人的身份将常宁市财政局告上了法庭，理由是市财政局2005年违反财政预算，违规购买了两台小车。蒋石林要求法院认定财政局的这一行为违法，并且将两台车收归国库，以维护纳税人的合法权益。但常宁市人民法院最终以蒋石林没有诉讼主体资格为由不予受理此案。 财税法网，中国政法大学举办“宪政建设公益诉讼民权保障纳税人蒋石林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会。这三个案例的共同之处在于：原告起诉的主要目的在于维护“公共利益”而不是私人利益；原告与诉讼虽然具有某种利害关系， 但没有直接的利害关系；原告都是普通公民，而不是国家机关，也不是以国家机关名义起诉的；原告起诉的原因都是有关行政机关不作为或乱作为而导致公共利益受损；最终的结果都是法院裁定原告没有诉讼主体资格而不予受理。这三个案例中的诉讼行为就是本文要讨论的“行政公益诉讼”， 我们可以给它如下定义：当行政主体违法作为或不作为导致国家利益、社会公共利益遭受重大损失或有重大损害之危险时，公民、法人或其他组织为了维护公益提请人民法院依法进行审理和裁判的诉讼。由于行政公益诉讼拓宽了利害关系人的范围，解决了行政私益诉讼中原告无法直接维护公共利益的难题，因此已经成为当今世界各国维护公共利益的一项重要制度。虽然我国现行立法中还没有行政公益诉讼的规定，但2012年新修改的中华人民共和国民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这实际上是已经确立了民事公益诉讼制度。而正在拟定的行政诉讼法修改建议稿也已设定了行政公益诉讼这一类型，因此基本上可以说行政公益诉讼制度在我国的确立已为时不远。行政公益诉讼制度的确立必须解决原告资格问题，即哪些主体享有行政公益诉讼原告的资格，可以以“利害关系人”或“公共利益代表人”的身份提起行政公益诉讼。综合理论依据和国内外现实情况，本文认为由检察机关提起行政公益诉讼比较可行。二、检察机关提起行政公益诉讼的理论依据通过以上分析可以看出，建立行政公益诉讼制度是非常必要的，但如果任何公民、法人和其他组织都可以提起行政公益诉讼则不太符合我国国情。因为我国公民的法律素养不高，司法机构案多人少的矛盾还未得到有效解决，为节约司法资源、提高司法效率、防止滥诉，由检察机关提起行政公益诉讼是可行的。建立检察机关提起行政公益诉讼制度的理论依据如下：1.法律根据我国宪法第129条规定: “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”国家以根本大法的形式确定了检察机关是国家专门的法律监督机关。维护国家和社会公共利益是检察机关的基本职能，这一基本职能决定了检察机关对一切有损国家和人民利益的违法行为都权进行监督，而这些违法行为当然也包括行政机关侵犯公益的行政行为。同时，行政诉讼法确立的立法目的和基本原则也为检察机关提起行政公益诉讼提供了法律根据。行政诉讼法第1条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼是涉及国家利益和社会公共利益的行政诉讼，当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，与监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。但从我国检察院组织法来看，检察机关的法律监督职能仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关对行政机关及其工作人员行使法律监督权的话，那么也只局限于对其职务犯罪行为的立案侦查、提起公诉。对于行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权或严重渎职侵犯国家和社会公共利益而未构成犯罪的情况，检察机关却无法进行监督，只能交由行政机关自律或由人大进行监督。但行政机关的自律毕竟是有限的，人大的监督遵循的是合议的程序和原则，因而这种监督也是宏观的、指导性的。因此,在我国法制日益健全、法治化程度进步提高的今天，有必要赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，对行政机关有损国家和人民利益的违法行政行为进行监督，维护国家和社会公共利益，使宪法规定的检察机关作为“国家的法律监督机关”的规定真正落到实处。2理论基础本文认为，由检察机关提起行政公益诉讼主要有现代诉权理论和诉讼信托理论作为支撑。现代诉权理论认为，“诉权具有程序意义上的诉权和实体意义上的诉权双重涵义，程序意义上的诉权在一定条件下能够与实体意义上的诉权相分离，而非由实体权利关系主体来行使。” 参见王心权检察机关提起刑事附带民事诉论的制度构建，华东政法大学学报(2008年增刊第151号.97.当前，我国检察机关依据行政诉讼法对行政诉讼实施的监督体现的还只是程序意义上的诉权。随着现代诉权理论的发展，由非实体权利关系主体行使实体诉权的条件发展为维护国家和社会公共利益。检察机关依据该条件提起行政公益诉讼，诉讼目的在于保护国家和社会公共利益，诉讼利益并不属于检察机关本身，是代表国家履行法律监督职责提起“监督之诉”，区别于当事人基于保护自己权益的“权益之诉”。诉讼信托理论认为，“非直接利害关系人可基于法律规定或当事人的授权时享有程序意义上的诉权，从而有权以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼后果，即通过诉讼上的授权而由不适格当事人转变成适格当事人。”我国的刑事诉讼法、民事诉讼法、道路交通事故处理办法等法律法规中都有关于检察机关在国家、集体财产遭受损失时，可以提起刑事附带民事诉讼的规定，这符合诉讼信托理论。本文认为，有了刑事附带民事诉讼制度的基础，建立由检察机关提起的行政公益诉讼制度更为可行。三、检察机关提起行政公益诉讼的现实依据在现代社会，检察机关对公益案件向法院提起诉讼，己是世界比较通行的做法，许多国家的法律对此均有规定。加之我国实行改革开放三十多年以来建立的良好法治环境，作为掌握大量司法资源的司法机关，检察机关可以胜任提起行政公益诉讼保护公共利益的重任。1.国外检察机关提起行政公益诉讼的经验值得借鉴通过研究国外行政公益诉讼的理论与实践，我们可以发现，无论是英美法系还是大陆法系国家，检察机关作为公共利益的代表参与行政诉讼已经成为一种趋势。如德国的公益代表人制度，即由检察机关作为公益代表人来实现对公共事务、公共利益的保护。虽然各国检察机关为维护公共利益而参与行政诉讼的具体方式有一定的差别，但很多国家都赋予了检察机关行使行政公益诉讼的权力，如美国、英国、法国。国外的经验证明,检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关侵犯国家和社会公共利益的行政行为是最为有效的。 2.我国建立行政公益诉讼制度已经具备良好的法治环境改革幵放30多年来，我国不断深化司法体制改革，推进社会主义民主法治建设，社会主义法制体系日益完善，公正、高效、权威的法治环境正在形成，公民的法律意识大幅度提高，这为建立行政公益诉讼制度提供了相当充分的条件。在司法实践中，法院在一些行政案件中确定原告资格时采取了非常宽松的标准，实际上已带有行政公益诉讼的色彩。如在2007年的“华南虎照”事件中，青年法律学者郝劲松向法院起诉要求陕西省林业厅公开相关信息，被法院受理；检察机关在提起民事公益诉讼方面作了很多的尝试，为提起行政公益诉讼打下了坚实的基础。这些事实表明，建立行政公益诉讼制度的法治环境已趋于成熟。3.检察机关提起行政公益诉讼具备良好的司法资源检察机关作为我国专门的法律监督机关，具备良好的司法资源，能有效实现司法权对行政权的监督和制约，比一般的公民、法人和其他组织更适合作为提起行政公益诉讼的主体。从物质条件来看，检察机关具有反贪、反渎和刑事公诉职能，因而具备了较完备的调查取证和提起公诉的物质技术力量；从工作人员來看，我国绝大部分检察院都设立了民事行政检察部门，从事民行工作的检察人员具有较扎实的法律基础和较高的学历层次；从实践经验来看，从事民行工作的检察人员大多具有丰富的办理民事行政案件的经验，办案水平较高，从事行政公益诉讼的立案、调查取证、起诉和出庭公诉工作,可以说是轻车熟路。在过去的十年中,我国许多地方的检察机关作了大量的实践和探索工作。如1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，首开公益诉讼之先河，被称为“公益诉讼鼻祖”。“该案的成功办理,在检察实务界和法律现论界产少了较大反响，得到了高检院、省院领导的充分肯定和高度评价。全国各大新闻媒体和网站均有不同侧而的报道。该案的诞生引领了全国检察机关公益诉讼工作的幵展。” 李向华、吴倩南阳方城县工商所转卖国有资产 检察院起诉，http:/news.QQ.com。此后，河南省、黑龙江省、江苏省等各级检察机关纷纷效仿,初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状,使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。建立行政公益诉讼制度使司法干预损害公益的行政行为成为可能,能有效保障国家利益和社会公共利益，能有力地促进民主法治建设。在我国，检察机关提起行政公益诉具有优越的条件，建立检察机关提起行政公益诉讼制度是大势所趋。四、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建1.检察机关在行政公益诉讼中的法律地位对于检察机关以何种身份提起行政公益诉讼，学界有不同观点。本文认为，检察机关以“非刑事公诉人”的身份提起行政公益诉讼最为合理，而且也最容易被人们所接受。“非刑事公诉人”说的实质是将检察机关的公诉权运用到行政诉讼中,从公诉基于保护公共利益的本质出发，将公诉的概念扩大到行政诉讼中。而且，作为法律监督机关的检察机关被认为是“法律的守护人”，其公诉权的实质是法律监督权的一种职能手段，因此公诉职能与监督职能并不冲突。当公共利益受到违法行政行为的侵害，作为法律监督机关的检察机关提起公诉是符合其角色特点的。但由于检察机关并不是实体上的权利主体，仅是程序意义上的原告。因此，检察机关既不享有胜诉结果，也不承担败诉风险。2.检察机关提起行政公益诉讼的前提条件行政公益诉讼作为一种带有探索性质的法律制度，应充分考虑司法资源的稀缺性，行政权的有效性和司法权的可能性。因此检察机关提起行政公益诉讼需要符合三个前提条件：（1）必须有侵犯国家利益和社会公共利益的具体行政行为，主要包括：国有资产流失等损害国家经济利益的案件；环境污染等公害案件；政府违法采购损害公共利益的案件；基础设施建设中损害公共利益的案件；涉及公有资源不合理开发利用的案件；政策性价格垄断案件；对抽象行政行为应由法院进行司法审查，不宜由检察机关提起。 冯勇论检察机关的行政公益诉讼资格从可行性及规则设计的角度，载唯实法制建设，2008年第11期。（2）没有适格主体提起诉讼。检察机关提起行政公益诉讼系因公共利益已经或可能受到损害，起诉机制受阻，如没有行政相对人，或有行政相对人但不敢起诉、不愿起诉、不能起诉等。（3）涉及损害的应是重大国家利益、社会公共利益，应主要从涉案范围、人数、金额、社会影响、后果恶劣程度等综合进行价值判断, 做到既有益于现实利益, 又有益于长远利益。3.检察机关提起行政公益诉讼的程序设计（1）前置程序司法救济是权利保护的最后一道防线，也是最具强制力、成本最高的一种救济方式。因此, 要慎重启动司法程序。检察机关在提起行政公益诉讼之前要有前置程序，可先请求行政机关作出先行处理，在行政机关拒绝请求或对行政机关的处理不服时再提起行政公益诉讼。检察机关在发现违法行政行为侵害公共利益或是有侵害危险时，应先向有关部门提出检察建议，要求其限期改正，在逾期不改或是拒不改正、不予答复时，才可以提起行政公益诉讼。这一程序的设置能给行政机关纠错的机会，也能够起到“过滤器”的作用，避免将所有可能侵害公共利益的违法行政行为都推向审判机关的状况,造成诉讼资源浪费。通过这样一个前置性限制，也为检察机关节省了诉讼资源，这样检察机关能够集中较小的司法投入保护更大范围的公共利益。（2）级别管辖行政公益诉讼案件一般都是重大的案件,在我国现行的权力体系中，法院无法与行政权相对强大、掌捉着各种资源支配权的同级行政机关相