高速公路养护市场体制探讨.doc

精品文档高速公路养护市场体制探讨 时间:2010-11-10 来源:中国交通新闻网 作者:河南高速公路发展有限公司 我国的高速公路的修建始于上世纪80年代末期，在高速公路建成通车后，才开始有运营管理。因此，高速公路的运营管理在我国没有成熟的养护管理经验可以借鉴，基本是参照国外经验及国内干线公路维修的经验来实行。当时由于高速公路正处于建设高峰期且通车里程少，因此，普遍存在重建轻养的现象，基本上是采用建管合一的管理模式。具体到养护工作，采用的是管理、施工一体化即：养护施工也是管理单位的工作职责之一，即养护施工单位同时是高速公路管理单位的一个部门或分支。高速公路的养护管理也仅限于清洁路面、修补坑槽等基础性工作。到本世纪初，随着我国高速公路建成里程的增加，且上世纪80年代末期建成的高速公路也陆续到了大修期，加之市场经济的不断发展，高速公路的运营模式也发生了一些变化，部分省份高速公路的管理模式逐渐向企业化方向改变。与此同时，建管并重、管养分离的呼声也越来越高，养护市场化的机制已在一些省份形成。从目前状况来看，已有较多的省份在养护市场化方面取得较大突破，以市场招标方式选择养护施工单位已成为较多高速公路运营管理单位的主流。近年来，在一些省份和一些地区，悄然兴起了对日常养护维修保养工程实行一揽子承包的方式，在河南省，这样的养护模式叫“养护总承包”。按照河南省新的招标方法，日常养护维修的承包额实行年度总价包干，超支不计，节余归承包人使用，日常养护合同签订年限一般不少于三年，业主单位通过分析路面管理系统提供的路况数据信息，制定养护单位所承包路段在养护期内要达到路面国际平整度指数(IRI)指标和综合养护指标。国际平整度指数指标是项目承包前，由检测单位提供的路段国际平整度指数，用以确定承包商日常养护期内考核目标值。综合养护指标满分l00分，内容由路面状况，桥涵状况，路基状况，沿线设施，日常管理五项组成，五项指数中每项分值为l00分，其权重系数分别为0.2、0.15、0.15、0.2、0.3，综合养护指数=0.2路面状况+0.15桥涵状况+0.15路基状况+0.2沿线设施+0.3养护管理；业主定期对以上五个方面进行实测，检查，按具体实施细则确定其分值，从而计算出综合养护指数。业主通过国际平整度指数和综合养护指数对承包人的养护施工进行控制，招标文件中规定，日常养护期间，国际平整度指数和综合养护指数也必须达到规定要求，否则应扣除一定比例的当期计量款。养护费用的支付以合同总价为依据，达不到要求，相应扣除一定比例的养护费用。上述三种养护体制目前在全国都存在，各有其利弊。以河南省为例，在1994年-2004年，河南省高速公路养护模式是小修工程由业主自己（即河南省高速公路建设管理局）成立养护工区对辖段高速公路进行养护作业。大中修工程通过招标确定。这种管养合一的模式，在相当长的一段时间内能满足日常保养得需要，其机械化程度不高，便于调度，主动灵活，基本满足了养护管理的需求，最大程度保障了高速公路功能的发挥和满足服务要求的需要。2004年以后随着养护市场化进程的逐渐深入，由管理单位自己进行养护的弊端越来越明显：如由于人员都是公司正式职工，吃“大锅饭”思想严重，且管理成本高，养护人才不集中难以形成优势。于是，通过招投标方式选择适合的高速公路养护施工单位成为近几年来养护管理体制的主流。通过招投标的市场化运作可以选择有技术力量强、经验丰富的施工单位。不仅加强和完善了养护管理及施工质量，还节约了养护资金，逐步走向了养护良性发展轨道。由于采用了市场化的养护机制，通过事先合同约定管理、监理、施工方的权利和义务使高速公路养护管理主体有了可供执行的标准，使三方的责任更加的明确。这同时也是提高养护管理水平的一条重要途径。但其也有弊端：由于采用单价计量，施工单位为了多挣钱，就必须多干活或降低养护成本，表现为过度养护和达不到施工质量等。如果对公路精心保养，公路没发生损坏，没有工程量发生，承包单位就没有取得报酬的途径，这就驱使承包单位不得不追求大的工程量，一平方米的病害挖成几平方米，虚报工程量，甚至盼着路面损坏，这就是平时所讲的“大挖大干吃饱饭”。自2008年以来，为更好的解决单价计量模式的弊端，河南省在探索采用养护费用总承包的模式进行养护。所谓“养护总承包”，是指由招标文件确定招标时路段的养护质量指数，明确招标期内每年应达到的养护质量指标，一次性约定养护费用总额，按照养护期内约定的养护质量指标的满足程度支付养护费用的一种养护合同形式。养护总承包维修保养按照费用包干、目标管理和年度评比的模式进行实施，分为维修保养、车祸损失和抢险工程三种方式。维修保养主要是为保持高速公路及其沿线设施的正常使用功能，实施的预防性保养和修补轻微损害部分的作业，保持原有道路使用品质不下降。主要内容包括路面坑槽修补、路面裂缝治理、路面保洁等。总承包范围内的日常维修的承包金额施行年度总价包干，实行公路公里/年报价，报价可以逐年递增，费用超支不补。路段内的由于车祸及不可抗力造成的沿线设施、路面等修复，单价在招标时确定，工程由业主下任务单，完成数量由业主委托的监理工程师验收、复核后按单价合同计量。在该项机制实践过程中，部分路段还施行监理、路政、承包商交叉巡查制度。即监理单位派驻一名专职巡查监理人员在路政大队，完成路政监理业主联合巡查。巡查主要流程如下：承包商自检-汇总当天的巡查记录上报巡查监理-巡查监理徒步巡查并汇总当天的路政监理联合巡查记录-将电子版发业主邮箱业主复核并下发维修任务通知单-下发给承包商项目部限期完成-承包商完成后三方共同验收。对车祸及其他抢险工程的任务单另外单独下发。以上巡逻模式不仅节省了单方行车巡查的开支，更重要的是达到了“同车巡查，相互监督，发现病害及时处理”的目的。另在合同中约定，每月组织2次对承包商所养护路段的养护质量检查考评。考评分值高低直接与养护费用支付挂钩。如达不到合同规定的养护标准，则相应要扣减部分养护费用，分值高于合同规定的基准分，则奖励。这些办法调动了施工单位的积极性，克服了被动的局面。并且采用手机报形式建立养护信息平台：各养护施工项目经理每天上午8点前，将前一天的养护施工情况（施工内容、桩号、工程量）和第二天的施工计划以手机简讯形式发给驻地监理核实，驻地监理审核无误后再发业主汇总，便于随时掌握养护工作情况。通过推行养护总承包，不仅杜绝了个别承包商追求自身利益对养护路段随意开挖、扩大或虚报维修工程数量等现象，而且在完成日常保养任务的同时，节约了日常养护资金。在养护总承包期内承包商在业主的指导下树立了长期的养护规划思路，增强了养护责任心，提高了养护质量，延长了高速公路使用寿命，逐渐成为我国养护市场体制中的新兴模式。以上几种高速公路养护模式，各有其利弊，使用中要综合考虑路段的实际情况而采用。只有采用了合适的机制，加强管理，才能养好路，使高速公路保持良好的路容路貌。关于高速公路养护管理体制与分工的探讨摘要本文就高速公路养护管理体制与分工提出了自己的观点：为适应高速公路发展和特性的需要，应该建立一支属于高速公路自已的专业化养护队伍；从责、权、利和高速公路营运管理的需要出发，各路段公司应承担保洁、小修、绿化、路况巡视任务。而各路段公司无能力进行的中、大修，应尽量由高速公路专业化养护公司去完成；在实行专业化养护的基础上逐步推向社会化，以激励专业化养护公司加强内部管理和核算，提高竞争能力。文中还就出现的突发性抢修等问题如何解决进行了探讨。可供同行们参考。关键词 高速公路 养护维修 体制分工1引言 高速公路建成通车投入运营后，随着时间的推移，交通量的增长，线路的延长，路网的扩大，养护维修工作将越来越突出。由于高速公路的特性不同，一方面是交通量大，另一方面是须向社会提供车辆能“高瞬全、舒适”的通行条件。而它所具有设施种类、数量及标准又大大高于一般公路，因此，高速公路的养护维修工作不同于一般公路。其管理体制势必不能沿用一般公路的分段管理、设养护道班、养护段（站）的办法，而应有适合自己的一套模式。高速公路的养护工作技术性强、机械化程度高，频率大、施工安全措施要求严密，同时可大量地采用“四新”（新材料、新技术、新设备、新工艺）。整个养护工作，需要经常性、及时性和可靠性。显而易见，高速公路的特性决定了养护性。显而易见，高速公路的特性决定了养护队伍人员数量要精干、业务素质要全面、机械设备齐全配套、机构大宜庞大。就目前的情况看，各路段公司若采用广深高速公路养护模式，自成一体、配套齐全，势必造成人员、设备的大量浪费。若各路段管理部门把大量养护任务发包社会上的养护任务发包社会上的养护单位，自己少购设备、少设人员，又很难及时完成养护维修任务，甚至因社会上养护单位技术力量不足而使有些养护维修项目迟迟得不到解决。有鉴于此，广东省高速公路公司充分考虑到这些问题，已将全权管理的高速公路各路段养护任务统一交给所属的能达高速公路工程有限公司（以下简称“专业化公司”）负责统一规划、调配养护技术人员，购置各种养护机械设备，建立起一支门类齐全、分工较细的专业化养护维修联合会，既解决了以上两种养护维修队伍，既解决了以上两种养护体制的不足之处，又通过养护维修培养人才、充实设备、增加收入。笔者认为，这是一个很好的方式。 本文主要是在此构想的前提下，控讨其优缺点、研究各路段管理公司就养护管理应怎样做为好，找出专业养护队伍与各路段公司自身养护力量结合的最佳方式，平时与特殊情况下的养护维修的外置，以便更好地针对高速公路的特性做好养护工作。2建立一支专门养护队伍的必要性 （1）专业化的高速公路养护队伍能适应高速公路的特性和需要。专业化公司可根据需要，设置路面、路基、桥涵、隧道、绿化等专业，招聘调配各种专业人员，购置各种机械设备，建立信息网络，与各路段保持密切的联系。对所属员工进行安全施工和“四新”技术等培训，以适应高速公路技术要求复杂。大量采用“四新”技术和机械设备，施工安全要求高、速度快的特性和需要，逐步变静态养护维修为动态养护维修，避免了外包单位不具备高速公路养护维修资质，无法很好地完成发包的任务，甚至经常出现大量的施工事故，不能确保高速公路畅通。 （2）建立一支专业化高速公路养护队伍，大减轻重复设置和购买的浪费。目前全省高速公路投入使用的已达800余公里，路段哐桥梁管理公司已有近二十个，今后随着经济的发展，还将会不断增多。若每个单位的养护工作均自成体系，人员、设备利用率低和资金浪费大的情况将普遍存在。建立一支专业化高速公路养护队伍，能很好的解决这一问题，避免浪费，提高人员设备、资金利用率，符合高速公路的发展趋势和要求。 （3）目前。专业化公司仅承包了省高速公路公司全权管理的四个营运路段（广花、广佛、佛开、深汕西）260余公里的养护任务。任务主要的保洁和小修。从路段公司的责任与权利，具备的能力和物质利益等方面考虑，各路段公司希望积压自去完成保洁和小修任务，而不希望自已有能力完成的保洁小修任务交专业化公司承担，而大、中修的养护任务才交给一个高速公路自己的专业化养护队伍来完成。 （4）随着高速公路的飞速成发展，专业化的养护队伍所面对的养护任务就不止是四个路段的260公里，而将会不断扩大，因此，专业化的高速公路养成护队伍难以包揽各路段公司养护的使命。由于省内高速公路点多、线长、网络范围大，养护维修任务重，且经常因灾害、事故造成的紧急恢复性维修多。而专业化公司首先是由于门类分工细，养护力量（人员、设备）有可能在各点、各线就近全面配置，一旦出现紧急维修，人员、设备难以从外地及时组织进场施工，甚至会因力量不足和任务太多短时间内难以安排，影响了时效性。 假定专业化公司力量很强，人员设备充足，能保障各路段养护任务的需要，但该单位因人员和施工点散布面大，导致管理难度加大，由于管理力度不够，必将带来很多后遗症。从便于管理的角度出发倒不如把各点的养护力量分散纳入到各路段公司进行管理。 另外，专业化公司除了完成省内高速公路养护任务外，必须实行经济核算，讲求经济效益。各路段公司整块地或大中修的养护任务，可以使专业化公司获得利润，小修或紧急性的恢复维修，比如说一交通事故撞坏一些防撞栏，专业化公司从较远的地方将人员、机械、材料调来进行抢修，根本没办法获得利润，甚至亏空。此类恢复修理如不及时，必将影响路容、路貌或造成二次事故，因此，高速公路的养护体制最好采取“两条腿走路”的方针，在统一建立起一支专业化养护队伍的同时，还必须各路段公司应按照“三拥有”（拥有一支小型的养护小分队，拥有一定的养护技术人员，拥有部分养护机械和设备）的原则，形成一支快速成反应，非常精干的养护力量，作为专业化养护队伍的补充，以更好地形成高速公路养护力量体系。3小型养护队的重要性 （1）可作为专业化养护力量的补充，根据各路段公司适宜担负的养护任务，各公司应拥有一支小型的养护队伍，以解决应急维修为主，兼顾部分小型养护任务。这支小型养护队伍的具体规模可视所辖路段长短、车流量大小、道路使用情况等加以确定。以深汕西段为例，按10公里12人，拥有2030人的养护队（机关养护主管部门人员除外）就可以了，这其中包括队领导、技术人员、司机和机械设备操作手。将小修、绿化以及路况巡视任务交给他们。 （2）各路段拥有养护技术人员，其主要任务：一是完成本路段担负的养护任务任务招投标时，应进行计划并发包工程。以及施工时的现场监督和竣工验收等。这部分技术人员一部分可配置在机关养护部门，一部分配置在养护队。 （3）各路段应拥有养护机械、设备，主要是路段为完成本身担负的养护任务所需要的机械设备，如小型沥青摊铺机、铣创机、植桩机、翻斗车、发电机组等。 各路段公司达到了“三拥有”，能较好地确保所辖路段路容、路貌、路况良好；亦能在省高速公路系统内实行养护作业的监督机制，以确保养护作业达到预期的目的。 在确定了专业化养护队伍和各路段养护管理小分队相结合的养护体制以后，就应从各自的养护能力和任务出发，本着“及时、效益、安全、可靠”的要求，把养护任务加以区分、明确。4两种养护力量的分工 把保洁、小修、绿化及路况巡视交给各路段公司负责；将标志、标线、路况检测、伸缩缝、护栏的整修护及大、中修养护任务交给专业化公司负责。即将小型的、紧急的、技术性简单的任务交各路段公司负责；将大中型、不太紧急的和技术性比较复杂的交专业化公司负责。从保障各路段路况完好的责任上区，各路段应负管理上的全责，专业化公司应负的是合同责任，即履行承包合同。所有交专业化公司完成的任务，属于定期定量便于计数的养护任务，可按万元/公里承包，难以预先定量的应由路段养护部门作出测算，报省公司批准后承包给专业化公司。在施工中，路段养护部门仍需派出养护技术人员在施工方法、施工用料、施工质量等方面进行现场监督，完工后进行验收。 属于各路段负责的养护任务由各路段自行安排。保洁及桥涵、排水沟的疏通在车流量不大、沿县乡镇劳动办富余的情况下亦可采用如济青高速公路的管理办法，采用合同形式承包给沿线乡镇群众组织，合同的主要内容是保证路面经常保持清洁，桥涵、排水沟畅通。主要的要求：一是在清扫疏通作业时注意安全，不得影响车辆通行。凡因组织不好致过往车辆车辆造成事故或造成人身伤亡的；后果自负；二是溥扫、疏通必须及时。通过这种方法可为沿线群众带业物质利益，也培养了沿线人民群众爱路、护路的意识，密切路段公司与当地政府的关系。 各路段负责的路况巡视，由于责任的杠杆关系，便于认真负责的、及时的发现问题，解决问题。以于本路段难以胜任的部分路况检测，可由路段公司与专业化公司或其有此类能力和资质的单位联系，请求技术支援。 对于新开通运营的高速公路，在质量保固期内的养护维修，由路段公司养护部门加以甄别，因施工质量属于缺陷维修的应报告筹建处，与原施工承包单位联系维修，对于逾期不到现场维修的，可按排维修养护，所需经费从扣下5%的质量保证金中列支。5灾害及恶劣气候条件下的抢修 我省的高速公路，受台风、暴雨、地震等造成的抢修都会程度不同地在一些地区出现，责任明确后，各路段公司应制定应急方案，各单位、各部门成立应急小组，规定应急联络方式、方法，条件成熟的还可事先进行抢修演练。当出现水毁、路基断裂、喷沙冒水、桥隧塌陷、滑坡、岩崩等大型抢修任务时，能在第一时间内向当地政府、部队、石矿等报知求援，并组织本单位有关人员负责抢修现场的组织、协调，以尽快恢复通车为主要目的，有些影响通车的难点，可一面采取应急就便器材以临时措施尽量大能量保障暂时通车，一面与有关专业化的路桥施工队伍联系抢修，以求恢复正常。 在我国高速公路是近十几年左右的新产物，随着深汕、佛开、虎门大桥的开通，我省高速公路拥有里程在全国名列前茅，大规模的养护管理任务迫在眉睫，今后还将不断新建成的高速公路投入使用运营，认真研究、探讨养护管理的体制分工，在实行专业化养护的前提下，培养造就一支能适应高速公路特性的专业化养护队伍，并逐步实行招投标制，把养护工作推向社会化，以激励专业化养护队伍加强内部管理核算机制，提高况争能力。有利于整个高速公路的营运管理。随着工作的深入和大量的实践，还需要进一步探讨养护管理内部分工、施工组织与作业方法等更深层次的工作，以使养护管理工作逐步走向正轨、趋于成熟，借以推动高速公路事业的不断发展。高速公路养护管理体制存在的问题及对策发布时间： 2006-01-13 来源： 随着高速公路通车里程的不断增加，高速公路养护任务日益加重，改革传统的养护体制已成当务之急。借鉴国外发达国家高速公路养护管理体制先进经验，积极探索市场经济条件下的高速公路养护管理机制，实行“管养分离”，使高速公路养护逐步向社会化、专业化、机械化方向发展是我们面临的新课题。一、目前我国高速公路养护管理体制存在的问题在我国，由于高速公路投资主体多元化，以及受不同时期国家行政与经济制度等因素的影响，高速公路管理体制主要分为行政事业型、企业化管理、事企结合以及“一路一公司”的管理模式。现行管理体制下养护管理主要存在以下问题：一是管养不分、责任不清。在现行体制下，一些高速公路管理机构既是养护的管理单位，又是养护生产者。管理者责任不清，经常就养护经营计划发生矛盾，一旦发生养护质量问题，很难追究责任。同时由于职责交叉，经常出现有了问题互相推诿扯皮的情况。二是人员超编，养护技术水平低。高速公路管理机构设置了庞大的养护队伍，由此导致事业单位大量的人头费挤占了有限的养护资金；另一方面，一些事业单位的人才匮乏，总体技术落后，养护水平低。三是设备规模跟不上，利用率低、养护专业化水平不高。由于高速公路养护的特殊性，一般养护设备都价格昂贵，养护设备购置成本高导致养护设备规模跟不上高速公路养护发展的需要。另一方面，设备使用率偏低，各高速公路已配置的养护设备，不能在更大区域范围内共享，在使用年限内利用率偏低。养护设备“买不起、用不起、用不好”的现象普遍存在，结果造成目前很多高速公路养护仍采用简单的机械设备，甚至停留在人工养护的原始阶段，专业化养护水平不高。四是养护维修工程缺乏科学的规划和决策。许多管理机构往往是在高速公路出现一些病害或某些使用功能不足时才开始考虑到制定养护维修计划。科学的养护管理是建立在长期的跟踪检测和评价基础上的，应该根据科学的评价决定养护维修工程的计划和内容。有些管理机构虽然定期或不定期地开展道路检测与评价工作，但由于数据量不足或数据可靠性差，或者道路使用性能评价预估系统不健全，尚不足以制定科学的、寿命周期内的养护费用效益比最小的养护计划。二、国外高速公路养护管理体制的几种模式美国公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。管理与养护分离，建立了养护承包市场，养护承包公司可以跨地区承包各类等级的公路养护任务。管理机构往往把养护工程承包给私人养护公司，并以业主身份负责承包工程的谈判，监督合同的执行和验收工作，这种做法能有效节约资金，并能保证养护工作优质、高效完成。法国高速公路由国家高速公路公共机构统一管理，采用企业化管理模式，通过招投标方式选择建设、养护单位。有专门为养护服务的机械公司，这些公司独立于公路管理部门和养护机构之外，与养护部门建立设备租赁关系，有利于高速公路养护向专业化、机械化、市场化方向发展。总之，美国与法国养护管理体制多为管理机构负责高速公路的管理工作，起宏观决策作用。道路检测、评价及道路使用性能预测等具体技术工作则主要由养护社会咨询企业承担，具体的养护作业交由专业化、社会化的养护公司承担。三、解决高速公路养护现存问题的对策一是理顺管理体制，逐步实现管养分离。高速公路养护机构首先要科学划分管理范围，根据高速公路养护现状和市场经济运作规律，剥离公路养护部门内的行政管理与生产企业职能，行政管理这条线按照事业单位运作，将养护施工