美国联邦政府绩效管理体系的演变与发展.doc

美国联邦政府绩效管理体系的演变与发展2010-5-24一、公务员绩效考核以及绩效奖励计划初步尝试阶段早在1912年时，美国就通过了第一部与绩效评价有关的法律，这部关于拨款方面的法律要求美国文官委员会(即后来的美国联邦政府人事管理署)建立一套适用于联邦政府所有机构的统一的效率评价系统。在1923年的职位分类法颁布以后，从1924年到1935年，美国政府开始用“图评价尺度法”来对公务员进行绩效评价，但是，尽管这种评价方法比较有效，却并未得到广泛的使用。到1935年，美国文官委员会通过法规的形式终于建立了一套统一的效率评价系统，这个系统后来一直被使用到1950年。在这个评价系统中，一共包括绩效质量、生产率以及资格胜任度三大类指标，每一类指标的评价等级都是五个，同时，对公务员的绩效所做出的总评也是五个等级。在1940年时，美国在每一个机构中还建立起了由文官委员会以及员工代表组成的审查委员会，以解决在绩效评价过程中出现的员工申述。在美国联邦政府中建立一套完整的绩效管理系统的第一次努力出现在1949年，当时的第一胡佛委员会提出了一个建议，即只有当联邦政府雇员的上级认定其绩效达到了一定水平时，联邦政府雇员才有资格获得在同一个薪资等级内部的进档加薪。到了1950年，美国政府颁布了绩效等级评价法，其目的是找出最优秀和最差的政府雇员，同时改善联邦政府中各级管理者和员工之间的关系。这部法律要求所有联邦政府机构都必须制定自己的绩效评价体系，并且需得到文官委员会的批准。这部法律要求对公务员的绩效总评结果应当划分为三个等级，即优秀、合格和不合格。针对这种要求，美国联邦政府各机构纷纷开发出一套具有普遍适用性的、以个人特点为内容的评价表格，然后让各级主管每年填一次表，主管们只要在表格中的空白方框内划勾，然后给下级做出一个总评就行了。但是，这部法律并未要求对绩效优秀者提供现金奖励，也没有强制要求讲绩效评价结果与员工的基本薪资挂钩。随着1954年的政府雇员奖励法的出台，联邦政府雇员开始能够得到现金奖励。各级主管可以对绩效优秀者、励额度之间建立明确的联系。这样，这种奖励通常被用于在完成自己的正常工作职责之外还承担了一些特殊项目的人，而不是用于真正对完成本职工作的绩效优秀者予以奖励。1962年的联邦薪资改革法允许各级主管对于高绩效者给予质量加薪的奖励，但是这种奖励仍然没有同绩效评价等级明确挂钩。该法律还将具有“可以接受的能力水平”作为决定员工是否能够获得同一薪资等级内部加薪的一个决定因素，但是，这种规定依然是将加薪与对公务员的总体绩效判断联系在一起，而不是与建立在绩效标准之上的特定绩效评价等级联系在一起。二、更为客观的绩效考核系统建立以及绩效奖励计划进一步发展阶段在20世纪70年代，大量的研究发现，美国联邦政府的各级主管和员工并不认为现有的绩效评价系统有什么价值。同时，这些研究还一致认为，私营部门的企业在绩效管理方面做得比政府要好很多，它们所使用的是建立在客观绩效标准之上的更为科学的绩效评价系统，同时，这种系统将员工的加薪与个人的工作成果密切相关。因此，在1977年时，在总统重组项目下公布的一份人事管理项目报告提出了这样的建议：政府应当制定一项基于更为客观的绩效标准的绩效加薪制度。这份报告构成了1978年的美国公务员改革法的基础。1978年的美国公务员改革法导致美国联邦政府的公务员绩效评价系统发生了巨大的变化。这种变化主要包括两个方面的内容：1它要求联邦政府各机构建立覆盖全体政府雇员的绩效评价系统。并且由美国人事管理署来审批这些机构的绩效评价系统。它要求政府运用客观的、与工作职责有关的绩效标准来评价员工的绩效。同时确定，绩效评价结果将成为决定公务员加薪、奖励、培训、晋升、职位调整、降职以及解雇的依据。它还规定，如果联邦政府雇员在一个或多个关键绩效因素上的状态难以令人接受，则可以予以解雇，但政府会为员工提供一次改正的机会。另外，这部法律还规定，员工对绩效评价结果不满只能在本机构内部提起申述，但是，如果员工对联邦政府各机构做出的降职和解雇决定不满，可以向功绩制保护委员会提出申诉。2它为高级行政官们提供了一个单独的绩效评价系统和明确的绩效奖励制度。该评价系统要求各机构高级行政官的绩效评价等级应当包括一个不合格等级、一个基本合格等级以及一个或多个优秀绩效等级。对于这些高级行政官的最终绩效评价等级，由各政府机构的绩效审查委员会来提出建议。另外。它规定，对于至少达到完全合格等级的职业行政管理人员，在得到绩效审查委员会推荐的情况下，可以得到绩效奖金。这种奖金分为两种，一种是仅授予高级行政官中的5的人的高级行政官功绩奖，奖励额度为每年1万美元；另外一项是杰出高级行政官奖，仅授予1%的高级行政官，奖励额度为每年2万美元。然而，这次改革却没有为这种绩效奖励计划提供额外的资金，奖励资金来源于以下三个方面：一是员工在各薪资等级内部原来就应当得到的加薪；二是质量加薪：三是一半的可比价值加薪。然而，这次绩效管理方面的改革却存在两个方面的缺陷。其一是各机构在设计员工的绩效评价系统以及高级行政官的绩效奖励计划时，自主权非常大。比如，在有些机构的绩效评价系统中，绩效等级划分得多达1012个。还有就是，在不同的机构中，高级行政官的绩效奖励情况各不相同，奖励水平主要取决于各机构中被该计划覆盖的人员数量以及作为资金来源的总奖金池的运营情况，这就导致在各机构之间甚至在同一机构内部出现奖金支付差异极大的情况。其二是高级行政官的绩效奖励制度引起了很多抱怨。一个主要抱怨是，员工们觉得自己被迫去竞争本来就属于他们的钱，因为这种绩效奖励中的一部分钱来自本来应该直接支付给他们的另外一半年度可比价值加薪。另外一种抱怨是，这种奖励系统迫使大家为了争夺非常有限的奖金池中的一个份额而展开竞争。在实际操作过程中，一些机构和主管干脆采取变通办法来“保全”员工的利益，即通过人为地调整绩效等级以及现金支付水平，来确保所有员工正好得到另外一半可比价值加薪。还有员工抱怨说自己在不同政府机构之间调整工作时受到了不公正的对待。最后，绩效奖励分配过程非常复杂，不仅难以管理，而且难以解释和让人理解。1984年，美国国会正式废除了原来的绩效奖励制度，试图通过建立一套绩效管理和认可系统(PHRS)来解决1978年的改革所带来的一系列问题。这一新的系统仍然延续了将薪资与绩效挂钩的原则，但是鉴于各级公务员对于绩效奖励的不公平所产生的抱怨，国会使薪资和绩效评价过程之间的联系变成标准化的了。新的绩效管理系统要求每一个联邦政府机构的绩效评价制度都必须将最终评价结果划分为五个等级(但不要求进行强制分布，即不将被划入每个等级的人员比例固定死)，并且制定了绩效评价等级与奖金之间的挂钩规则，同时，还明确了向用于绩效奖励的奖金池注入资金的最低水平(五年薪资总额的0.75%一1.15%)和最高水平(五年薪资总额的1.5%)。此外，新的系统还规定，称职的公务员现在可以得到全部可比价值加薪，基本称职的公务员可以得到一半的可比价值加薪，不称职的公务员则得不到任何可比价值加薪。同时，高级行政官最低可以得到相当于年薪5的绩效奖励，而达到优秀绩效水平的普通公务员也至少可以得到相当于年薪2的绩效奖励。该系统后来又经过了不断修订，到1986年时，该系统进一步规定，只有绩效评价等级为称职的公务员才能得到同一薪资等级内部的进档加薪和晋升，只有绩效等级为优秀的公务员才能获得质量加薪。此后，美国国会一方面不断扩大绩效管理和认可系统的内容，一方面开始对该系统进行研究。结果，美国科学院国家研究委员会和绩效管理与认可系统审查委员会分别在1991年和1993年提交了两份报告，这两份报告对于在联邦政府机构实施绩效和薪资挂钩的做法都并未做出积极的评价。绩效管理与认可系统审查委员会的研究报告认为，各级主管人为抬升下级公务员的绩效评价等级的现象非常普遍，因为大家都知道，绩效评价结果是会被用于加薪以及确定绩效奖金。尽管在绩效标准制定的过程中，下级的参与导致上下级之间的沟通比过去有所改善，但是，绩效评价过程却成为一种例行公事的表面文章。不仅如此，这种绩效管理要求导致员工个人的绩效水，平被夸大，结果使联邦政府员工的薪资水平快速上涨，给政府带来了较大的人工成本压力。因此，该报告建议，联邦政府应当赋予各联邦政府机构一定的权利，让他们自己去建立最适合本机构文化特点的绩效管理体系。此后，美国国会一方面不断扩大绩效管理和认可系统的内容，一方面开始对该系统进行研究。结果，美国科学院国家研究委员会和绩效管理与认可系统审查委员会分别在1991年和1993年提交了两份报告，这两份报告对于在联邦政府机构实施绩效和薪资挂钩的做法都并未做出积极的评价。绩效管理与认可系统审查委员会的研究报告认为，各级主管人为抬升下级公务员的绩效评价等级的现象非常普遍，因为大家都知道，绩效评价结果是会被用于加薪以及确定绩效奖金。尽管在绩效标准制定的过程中，下级的参与导致上下级之间的沟通比过去有所改善，但是，绩效评价过程却成为一种例行公事的表面文章。不仅如此，这种绩效管理要求导致员工个人的绩效水，平被夸大，结果使联邦政府员工的薪资水平快速上涨，给政府带来了较大的人工成本压力。因此，该报告建议，联邦政府应当赋予各联邦政府机构一定的权利，让他们自己去建立最适合本机构文化特点的绩效管理体系。 1990年，美国颁布了联邦政府员工薪资价值可比性法，根据这一法律建立了一个新的机构，即绩效薪资劳资委员会，国会要求该委员会向美国人事管理署提供设计和强化绩效和薪资之间联系的相关建议。该委员会的研究得出了这样的结论：第一，并没有充分的证据显示联邦政府的绩效薪资方案确实产生了较为稳定的良好效果；第二，绩效管理方案应当与各联邦政府机构及其下属机构的独特文化相适应。结果，在1993年10月时，美国国会正式颁布法律终止了绩效管理与认可系统。随后，美国联邦政府进一步修改了绩效管理方面的法规(1995年)，将制定绩效管理方案的权利下放给各联邦政府机构，允许各机构根据自己的需要和文化来设计绩效管理方案，同时精简了人事管理署对于绩效方案的审批过程。新的法规允许各机构在设计最终绩效评价等级数量时，可以从2级到5级的8种不同模式中自行加以选择。三、以结果达成和政府整体绩效改善为中心的高绩效政府建设起步阶段在1993年左右，美国联邦政府的绩效管理重心发生了重大变化，即从原来的强调对公务员个体的绩效考核以及绩效奖励，转变为对政府总体绩效的关注。在这方面，一个重要的事件就是1993年的政府绩效与结果法的颁布。美国颁布这部法律的主要目的是解决长期存在的有损联邦政府管理效率以及效果的各种管理难题，进一步强调对于结果应当承担的责任。更为具体地说，就是要力图扭转美国联邦政府更为重视各种项目、活动以及过程，而不是最终结果的状况，从而以此强化美国人民对于政府的信任；改善联邦政府各种项目的实施效果；提高政府所提供的公共服务的质量，以及通过提供更为客观的项目执行绩效方面的信息来帮助国会做出更好的决策。根据这部法律的设想，高绩效组织的一个关键组成部分就是这样一个动态而且相互补充的过程：即确定战略方向，界定年度目标和绩效衡量指标，然后报告绩效情况。因此，该法律要求美国联邦政府各机构必须制定长期战略规划、年度绩效计划以及年度绩效审查报告。首先，这项法律要求联邦政府各机构制定自己的战略规划，指明自己的长期性的、以结果为导向的总目标和子目标。它要求每一个联邦政府行政机构都要在1997年9月30日之前向美国管理和预算署(0HB)和国会提交一份战略规划，这份规划要求至少覆盖该机构在未来5年中的活动。各机构必须在这份规划中阐明自己的使命、长期目标和子目标，还有达成这些目标和子目标的战略设计。这项至少需要每3年重新修订一次的战略规划，将会成为各政府机构以后制定绩效目标完成整个绩效衡量过程的起点和重要基础。其次。该法案还要求，从1999财政年度开始，各联邦政府机构必须向美国管理和预算署以及国会提交一份年度绩效计划，这份计划要与年度财政预算同时提交(2003年时，美国管理和预算署要求各联邦政府机构从2005年财政年度开始，直接提交年度绩效预算，即将年级绩效计划和年度财政预算严格对应起来的新预算体系)。其目的是通过这种年度绩效计划将各政府机构的管理者和员工的日常工作活动与本机构的战略规划中所制定的长期目标联系在一起，从而确保战略的执行。事实上，在这份年度绩效计划中所包括的年度绩效目标，将会被用来衡量一个政府机构在达成其长期战略目标方面取得的进展如何，同时，这份年度绩效计划也决定了在评价各机构所取得的绩效进展时应当使用哪些绩效指标。这种年度绩效计划必须回答三个核心问题：第一，本机构对自己准备达到的绩效在多大程度上有一个清晰的认识?第二，本机构是否具有达成目标的战略以及相关资源?第三，本机构将来提供的绩效信息是否会可信?最后，该法案还要求各机构从2000年3月31日起，必须向总统和国会提交一份上一财政年度的绩效报告。这份报告要向各级管理者、政策制定者以及公众提供重要的反馈，说明本政府机构在过去的一个财年当中，在耗费了各种资源之后，到底都完成了哪些工作。这种报告主要包括两个要素。一是与年初的年度绩效计划中所提到的各项目标相比，本机构本财年的实际绩效达成情况怎样：二是如果有一些目标没有达成，则解释其原因，并说明本机构将在未来的一段时间里采取哪些行动来做出反应。美国国会在2004年时对政府绩效与结果法的实施情况进行了一项综合评估，最后得出的结论是：一方面，该法案的实施为以结果为导向的政府机构的建设提供了坚实的基础，它制定的绩效计划、绩效衡量以及绩效报告制度，在一定程度上实现了该法律当初颁布时希望达到的效果。另一方面，该法案的实施也仍然存在很多挑战。这主要表现在以下几个方面：第一，各机构包括美国管理和预算署的高层领导对达成结果的承诺以及持续重视都显得还不够。第二，管理和预算署通常还是从预算的角度来利用相关工具来对绩效信息进行审查和评估，因而未必能够达到法案所强调的各机构应实现的那些长期战略重点。第三，该法案的特点时间框架与总统和国会的任期并不一致，这就为绩效计划的制定、实施以及衡量带来了一定的困难。第四，由于现有的联邦政府绩效评价系统大都不是专门为实行绩效薪资而设计的，因此无法将机构、项目、单位以及个人的绩效与报酬系统联系在一起。第五，各级管理人员在该绩效管理体系中的作用至关重要的，但是他们所获得的绩效管理方面的培训却严重不足。最后，在辨别由联邦政府项目带来的结果和外部因素或非政府因素所带来的结果方面出现了困难。同时，一些及时、有用的信息很难?也对联邦政府的绩效评估产生了困难。四、以战略性人力资本管理为中心的全面改革和高绩效政府建设阶段进入21世纪以后，诸多因素导致美国以及美国政府面临着深刻的转型，这些因素包括全球化步伐加快、美国国家安全面临恐怖主义威胁、20世纪90年代的经济繁荣消退、科学技术水平高速发展、二战之后婴儿爆炸一代出生的美国人即将大规模退休等等。然而，美国联邦政府的组织运营效率以及提供公共服务的能力却越来越让美国政府和国会感到担忧。美国公共服务委员会在一份报告中明确指出了美国联邦政府在以下七个关键领域面临挑战：公众对于政府不满和不信任；组织混乱；管理模式单一：人才缺失严重；人事管理制度与市场现实脱离严重；人事管理制度不重视绩效：劳资冲突。在这种情况下，美国民众和国会认为，现状无法令人接受，联邦政府必须对政府做了些什么事情、这些事情是怎样做的以及是政府中的哪些机构和人在做的这些事情等问题进行全面审查和重新评价，对政府的政策、方案以及运营进行大范围的重新考察，然后进行必要的组织变革。而美国国会通过研究发现，美国政府在配置、管理以及维持自身的人力资本需要方面，长期以来都缺乏一种战略性方法，结果导致很多政府机构都存在严重的人力资本管理缺陷，而这直接导致这些机构的能力削弱，很难以经济性、高效率和高效能的方式来履行自己的使命。这是导致美国政府整体绩效无法达到国民期望和迎接21世纪的严峻挑战的重要因素之一。直接受美国国会领导的审计署更是在2001年1月将战略性人力资本管理列为美国联邦政府的十大高风险领域之一。对此，美国总统布什迅速做出反应，在2001年8月公布的2002财年总统管理议程中，不仅将政府的管理和绩效改善问题作为其中心工作，而且将战略性人力资本管理被其作为改善政府绩效的五大全面行动方案之首。战略性人力资本管理观点的提出，既是美国政府对其面临的挑战进行深入思考的结果，也是其对历史经验教训进行深刻总结的产物。事实上，美国政府曾经在20世纪90年代进行过大规模的公务员队伍精简工作，通过人员裁减和冻结雇用新人的做法，使得政府公务员的人数大大下降，从1990财年到1999财年，美国联邦政府中非邮政类公务员的人数从原来的约230万人下降到约190万人。每年新雇用的政府公务员人数在1990财年时为118万人，到1994财年大约下降到最低时的4.8万人，到1998财年才上升到大约7.15万人。这种做法直接显示出来的一个好的效应就是政府的人工成本大幅度下降了，但是，另外一种不良的效应也逐渐显示出来，这就是公务员队伍的年龄进一步老化，关键人才的补充严重不足，公务员的工作积极性下降，同时公务员职位对于社会上的各类人才的吸引力大大下降，这直接导致美国政府的总体行政能力受到极大削弱。美国国会和政府最终将20世纪90年代的这场政府精简运动的不良后果，归咎于美国联邦政府缺乏战略性人力资本管理的思想。美国审计署在2000年的一份报告中明确指出，新一任美国总统所面临的非常紧迫的一个挑战就是，必须强化对绩效管理尤其是人力资本管理的重要性的理解。通过对9大私营部门的管理实践进行研究，审计署总结出10条重要的人力资本管理原则，并且认为，战略性人力资本管理就是依照功绩制的基本原则而展开的对高质量员工的甄选、开发、培训以及管理，它是改善政府绩效的重要基石，是一种通过对人的投资来达成结果的重要思想。它有两个核心要求：一是必须将人当成是通过投资获得的资本来看待，而不能仅仅当成一种成本来看待。只有人的价值增值了，组织的绩效能力才能增强，组织对于客户和其他利益相关群体的价值也才能上升。二是人力资本管理必须支持组织的使命、愿景、核心价值观以及战略目标，并且贯穿组织运行以及组织文化建设的始终。美国审计署总审计长Dav1dHWalker在美国公共服务委员会于2002年7月举行的二场听证会上明确指出，“一个组织中的人界定了这个组织的文化，推动着它的绩效，体现着其知识基础，对于组织的成功合并以及转型起着关键性的作用。因此，战略性人力资本管理是促使政府绩效最大化以及履行对美国人民福祉承诺的关键因素。”布什总统也在2002财年的总统管理议程中明确指出了这种战略性人力资本管理所要达成的近期成果和远期成果，从近期看，要争取实现：第一，人力资本战略将与组织的使命、愿景、核心价值观、总目标以及分目标相联系；第二，各机构将运用战略性的人力资源规划以及各种灵活的工具和方法来招募、再培训以及报酬员工，以及开发一支高绩效的员工队伍；第三，各机构将确定自己的核心能力”，同时决定到底是重点培育内部能力，还是将服务外包给私营部门。第四，通过对法规框架的调整，将会使在正确的时间里吸引和留住正确的人，并且将这些正确的人放到正确的位置上去变得更加容易。从远期看，要争取实现：第一，公众认可政府的服务和绩效改善，满意度上升；第二，各机构将培育、维持和有效利用知识技能丰富的、多元化的、高绩效的员工队伍来满足政府和公众在当前以及未来可能出现的需要；第三，员工队伍会在规模、构成以及能力等方面能够快速适应使命、技术以及劳动力市场上所发生的变革；第四，政府雇员的满意度上升；第五，高绩效将成为一种界定联邦政府服务文化的一种常规。在这种战略性人力资本思想的指导下，美国联邦政府在政府人力资源管理领域进行了很多创新性的改革。首先，从组织的使命和战略出发，从战略的高度对人力资源规划、员工吸引和保留、绩效管理、薪酬体系、领导力开发和接班计划、能力模型以及组织文化等方面，对联邦政府的人力资源管理体系进行了全面的审查，以确保人力资源管理工作与组织的使命和战略相匹配，同时确保结果的达成。其次，在功绩制的大原则下，强调人力资源管理的灵活性，通过放权使各联邦政府机构在人员招聘、保留以及绩效奖励等方面获得了一定的自主性。比如，像国土安全部和国防部等这样一些部门，在员工吸引以及薪酬等很多人力资源管理方面都已经与传统的美国政府人事管理系统产生了较大的差别。2004年，美国联邦政府正式颁布了联邦政府员工队伍灵活性法，确立了各联邦政府机构能够获得的人力资源管理方面的灵活权限有哪些，比如说支付招募奖金、保留补贴以及宽带薪资等方面的权利。最后，进一步对政府传统的人事管理职能进行了全面的反省和改造，认识到人力资本管理的问题绝非仅仅是人事管理署的责任，而是所有的政府机构尤其是其领导人都必须承担的一种责任。一方面，联邦政府人事管理部门要立即开始向成为各机构的战略伙伴这样一种方向实行战略转型，另一方面，政府的战略性人力资本管理责任也要落实到每一个机构之中。有鉴于此，美国在2002年时颁布了首席人力资本官法。该法案要求各联邦政府机构都要设立首席人力资本官，以统一协同本机构中的所有人力资本