金融体系现代化背景下政策性金融的发展前景及其实现模式研究.doc

后危机时代政策性金融的发展前景及其实现模式研究【导 语】政策性银行作为政策性金融主要载体，由于金融危机对实体经济的冲击，政策性银行在应对金融危机中发挥了重要作用。但随着危机的逐渐消退，后危机时代以政策性银行为代表的政策性金融的走向又一次成为了各界探讨的话题，因此本文将立足政策性业务领域，把握实践中的动态性，在理论分析和实践观察的基础上，探讨政策性银行的实现模式。【关键词】后危机时代 政策性金融 发展模式一、 我国实施政策性金融的起源及发展政策性金融是指政策性银行在政府支持下，以国家信用为基础，以实现社会效益最大化为目的，通过对特定的领域、行业、地区和项目提供融资支持来体现政府的意图，贯彻国家政策的金融机构，其金融活动是执行国家财政政策和货币政策的重要工具。而政策性银行则是政策性金融的主要载体，承担了国家金融调控的各项职责。与商业银行相比，政策性银行对社会进步、经济发展和市场优化有着重要的理论依据和现实意义。首先，政策性银行的存在是由于市场存在失灵和信贷配给失衡。利率是金融市场上的价格，在信息完全公开的情况，市场可以实现资金的有效配置，而当交易双方存在着信息不对称的情况时，市场就有可能失灵。逆向选择和道德风险的存在使银行存在巨大风险，加之我国在经济发展初期所面临的特殊经济、金融环境问题，因此政府对资金市场的介入，不但可以保持利率稳定，而且能够有效解决由信贷投放不平衡所带来的低效率等问题。因此，通过建立政策性金融机构，提供补助金、优惠贷款、信用保证等服务，有利于经济增长的可持续发展。其次，政策性金融能够对商业性金融起到补充和引导作用。政策性金融机构通常体现的是政府的调节意图和产业政策，并将这些信息向市场进行传达。一般情况下，国家调控的基础性项目的政策性投资比例较小，但通过政策性金融机构投入的带动和引导，商业性金融机构也会纷纷加入，最终完成项目所需资金。例如，在20世纪90年代，电力和交通作为制约中国经济发展的薄弱产业，基本没有盈利，因此，商业银行不愿介入，而开发银行则在这些领域投入了大量的中、长期贷款，促进了电力和交通行业的发展，而随着电力、公路等产业的成熟和稳定，商业银行也开始这些领域投放更多的贷款。可以看出，政策性银行在社会经济发展中占有重要地位，对一国的产业调整、结构优化和经济发展，起着重要的作用。从世界范围来看，政策性金融体系有三种基本发展模式。第一类是美国模式，即由政府发起建立一些政策性金融机构，这些机构的运作是市场化运作，依靠专门法律来确定机构的业务经营；第二类是日本模式，就是由政府发起设立、并长期保存政府控制的机构；第三类是德国模式，实际上是取美国模式和日本模式的中间形式，即在政府目标与商业运行之间达到最大限度平衡。而我国基本是模仿日本模式，即以政府补贴和非盈利为目标，通过调节资金的投向来实现政府调节经济结构，平衡社会发展的意图。在改革开放后，我国金融体系得到重新确立，金融业得到迅速发展。但随着经济深入发展，经济发展的不平衡性和区域、产业差异，要求国家对经济调节的作用不断强化。为进一步促进经济协调统一发展，政策性金融随即孕育而生。作为政策性金融主要载体的政策性银行，从此担负起了调节经济结构、平衡区域经济发展、完善基础设施建设等重要职能。1994年第一家政策性银行中国农业发展银行诞生。随后国家开发银行、中国进出口银行相继成立，形成了我国三大政策性银行并存的局面。三家政策性银行成立后，认真贯彻国家的宏观经济政策，在支持国家基础设施、基础产业和支柱产业重点建设，支持大型成套设备和机电产品出口，以及促进农业和农村经济发展方面(如表1所示)，做出了积极的贡献。表1 我国政策性银行主要业务一览政策性银行主要业务国家开发银行1.向国家基础设施、基础产业和支柱产业发放政策性贷款；2.管理和运用国家预算内经营性建设基金和贴息资金业务；3.在国内发行金融债券及财政担保建设债券业务；4.经批准在国外发行债券，根据国家计划筹借商业借款业务等；中国进出口银行出口信贷：贷款和转贷业务、其他进出口金融业务；融资业务：咨询服务(主要为出口业务咨询和项目评审)。中国农业发展银行农副产品的国家专项储备贷款、收购贷款、扶贫贴息贷款等。从我国的政策性银行业务发展趋势来看，政策性银行经历了政府计划性到市场商业化的发展道路，其发展过程可以分成三个阶段: 第一个阶段，从1994年到1998年是开创阶段。当时处于计划经济向市场经济体制过渡时期，市场经济体制得到进一步确立和发展。政策性银行在这种背景下成立和运行，有力支持了国家各项基础设施和民生工程建设的发展。在这一阶段，政策性银行明显具有计划经济的特点，业务发展主要依靠政府指令开展，资金投向主要集中在基础设施、基础产业、支柱产业领域，同时政策性银行也承接了大量历史遗留不良资产。第二个阶段，从1999年到2006年是发展阶段。九十年代后期我国宏观经济在成功完成经济软着陆后，市场经济体制得以完全确立，随之我国经济发展迎来了增长高峰，GDP年均增长保持在10%以上，经济总量不断攀升。此时政策性银行也开始由国家计划向市场需求转变，建立了金融债券市场化发行与指令性派购并存的筹资机制，并根据宏观政策的调整和市场走势的变化，及时调整并明确信贷支持的重点，改变了长期以来单纯依靠政府部门指令性投放的资金投放方式，积极探索新的业务领域和品种。第三个阶段，从2007年至今是成熟转变期。随着改革开放以来我国经济的快速发展，市场经济体制改革的深入，市场机制的逐步发育，金融体制和投融资体制的不断完善，我国政策性银行原有业务领域市场化机制逐步成熟。但是由于2007年末的金融危机对我国实体经济的冲击和政策性银行行政色彩浓重、机构组织管理僵化的影响，政策性银行传统模式的弊端日益显现。为了提升政策性银行资金利用效率，提升政策性银行发展活力，这时期国家积极开展政策性银行转轨试点，并取得了一定成绩。同时，各政策性银行在“保本微利、兼顾政策性”原则指引下，积极根据自身的特点，发展自营业务，充分利用市场机制提升资金利用效率。二、 后金融危机时代我国政策性金融的作用起源于美国次贷危机的全球金融危机已近四年，随着各国救市政策措施绩效的显现，目前危机造成的负面冲击基本消除，世界经济也开始逐步回稳，全球开始进入后金融危机时代。从历史来看，在历次金融危机和经济恢复过程中，各国政策性金融机构均为减轻金融危机的冲击，提振市场信心，恢复经济活力发挥了重要作用，是各国政府恢复本国经济发展的主要推动力量。因此政策性金融在后危机时代的拥有以下现实作用：（一） 有效实施国家宏观调控政策，优化产业结构政策性银行在支持我国基础设施建设、基础产业和支柱产业发展、进出口贸易发展以及农业发展方面做出了巨大贡献。目前我国政策性银行在国民经济中占有重要地位。通过政策性银行为特定的领域、行业、地区和项目提供融资支持，实现信贷扩展，可以有效填补利率、准备金率等货币政策工具钝化后项目投资资金的不足，为积极财政政策的有效实施打下了基础，有效落实了国家各项调控政策，优化了产业结构。（二） 有效利用危机后社会资金，推动实体经济走出危机政策性银行对社会经济发展的一个重要作用就是可以有效利用社会资金，最大限度发挥资金的杠杆作用，筹集资金推动社会、经济平衡发展。后危机时代，由于政府加大了指导性资金投放力度，政策性业务需求不断加大，而政府财政受危机影响，收入增幅大幅下降，那么利用社会资金解决实体经济恢复的资金需求则成为解决政府调控资金短缺的重要途径。政策性银行作为政策性金融制度的安排可以有效地将社会资金与国家信用结合起来，最大限度地发挥财政资金的杠杆作用，满足经济发展对资金的迫切需求。2009年国家通过政策性金融为摆脱经济衰退的危险，吸收大量社会资金投入铁路、公路和机场等传统领域以及农村基础设施建设、产业结构调整等方面，取得了可喜的成绩（三） 发挥开发性功能，弥补危机带来的金融市场缺陷。目前，国际上政策性金融机构已由传统的政策性信贷支持机构过渡到开发性金融机构，其基本职能是作为政府与市场之间的桥梁，通过提供资金投放和金融服务弥补危机带来的市场和服务的缺失，从而实现政府控制危机发展和蔓延的经济目标。我国政策性银行在2008年至2009年的危机中依据国家宏观调控政策，从弥补金融市场缺失的角度出发，不断扩大信贷投放量，为经济复苏期的民间投资和商业金融的进入提供引导，真正发挥政策性金融的开发性功能和引导作用。三、 后金融危机时代我国政策性金融的模式探索本次全球危机给世界经济金融的未来发展造成了巨大影响。中国经济的体制和运行机制也在发生深刻变化，这些变化将直接引致政策性银行经营理念、经营模式、业务结构、创新取向、管理机制发生变化。因此，经营转型将成为后危机时代中国政策性银行改革与发展的主题，加快推进经营转型也将是中国政策性银行的主要任务。2009年国家开发银行股份有限公司挂牌，标志着我国政策性银行转型进入实质性操作阶段。对于政策性金融在中国金融发展中的重新定位，以成为后危机时代推进政策性金融改革与提高效率的重要突破点，但在转型的过程中应以下面几个方面作为出发点：（一）正确处理好政策性金融与国家财政之间的关系，防止政策性银行资金财政化政策性金融与财政都是以政府为主体，用来弥补金融资源配置不足的制度安排。而政策性金融和财政作为两个通过不同渠道、方式来集聚和分配不同性质资金的工具，在不同程度上体现着政府的意图，同时，财政资金又最容易与政策性金融形成冲突。政策性金融资金通常成为国家的“第二财政”。因此，政策性金融和财政应明确分工，各司其职，防止政策性金融被财政化运作而导致资金使用效率低下的情况出现。在市场经济体制下，政府公共财政主要是为市场提供公共服务和满足社会公共需求，财政资金来源和使用的无偿性是其基本特征，其职能主要是服从和服务于国家发展战略和产业政策，为国家行使各项职能提供强有力的资金支持。至于政策性金融，政策性金融机构的主要出资人通常是国家，其设立主要是与商业性金融分轨运行，根据国家产业发展和宏观调控开展政策性投融资业务。除和国家财政一样必须符合国家意图外，在具体的运行中，政策性金融采取的是“有偿性”为基本特征的操作方式。政策性金融机构的内部治理结构和运行规则是按照企业运作模式来构建的，因此，政策性金融可以有效成为政府与市场之间的桥梁，成为政府间接干预市场的一种有效途径。因此，在政策性银行运行过程中，政府要减少对其经营活动的干预，使政策性银行能够根据自身的特点，在兼顾社会效益和经济效益的同时，进行项目规划和开发、信贷评审、风险管理等活动，防止政策性银行资金财政化，导致产生新的信贷风险。（二）注重发挥开发性功能，弥补危机后市场的缺失目前，国际上政策性金融机构普遍由传统的政策性信贷支持机构过渡到了开发性金融机构。开发性金融机构不是简单地、被动地适应经济发展对它的要求，而是通过“建设市场”这种方式，更为积极地、主动地运用资金投向，引导社会资金流向，提高社会资本使用效率，在促进经济增长的同时，扩大社会需求，优化经济结构。通过建设市场的方式来实现政府发展目标，是国际上开发性金融的通行做法，具体体现在缓解经济社会发展中的物质和制度瓶颈、维护经济金融安全稳定等方面，。（三）加快体制、机制创新，加速市场化转型近年来我国政策性银行商业化业务比重不断增长。例如2009年，国家开发银行在采矿、制造、电力、燃气、交通运输等行业的信贷比重超过80%，中国农业发展银行粮棉收购信贷比重高达50%以上，中国进出口银行机电、船舶信贷的出口比重也接近一半。然而，与商业银行相比，我国政策性银行长期按事业单位对待，内部运营机制僵化、项目评审、风险控制能力较差、市场开拓能力和服务意识缺乏。因此，在当前宏观经济背景下，我国政策性银行需要将短期政策性目标与长期商业化转型相结合，一方面要积极服务于国家的政策性目标，加大准公共产品投入，引导社会资金投向；另一方面要加强内部体制、机制创新，强化项目评审、风险控制等业务能力，同时加强人才队伍建设，培养市场意识和服务意识，加速市场化转型。四、 建议和意见政策性银行的经营转型，是一个动态的调整过程，在坚持“政策性投资，商业化运作”模式的改革过程中，不应忽视以下方面：（一）经济有效性和社会合理性的调整。政策性银行在经营上逐渐向商业性转变的趋势是其随着我国经济社会环境的转变对自身经营结构和发展目标的调整。但是完全商业化在我国还需要很长的路要走，因此政策性银行在经营调整的同时，必须从社会合理性的角度出发，注重政策性职能发挥，结合商业化调整的情况对自身的职责和功能进行相应的调整和重新定位。在当前经济发展形势逐步回升、资金充裕的后危机时代，政策性银行的规模和占金融总资产的比例应有所下降，但仍需发挥执行政府经济政策、促进经济和社会发展目标等重要作用，在经济有效性方面，政策性银行的主要任务是支持产业发展和促进经济增长，但目前有些行业已明显产能过剩，其中钢铁、电解铝、风电设备、水泥等行业产能过剩问题突出，已逐渐成为影响经济回稳、发展的严重障碍。因此，政策性银行必须对规模进行缩减、功能进行调整，调整方向应偏重优化产业结构，更多地涉足如清洁生产、循环经济、社会保障、国民教育等新领域，追求经济与社会、人与自然的协调均衡发展。（二）业务拓展应与风险防范并重。由于政策性银行资金来源及资产负债结构特殊，所以微观运营风险极易造成宏观影响。政策性银行不吸纳储蓄存款，资金来源的主要渠道是政府供给资本金，发行债券筹资，从央行借款等。如果资金来源总量不足或结构不合理，造成资金运用的缺口，极易形成经营风险。另外，政策性银行在商业转型过程中，与商业银行相比，在风险管理和业务控制上