从通信管道联合建设到通信驻地网建设的探索.doc

从通信管道联合建设到通信驻地网建设的探索海南省通信管理局一、关于海南通信管道联合建设模式的形成1难以回避的问题2001年初，博鳌亚洲论坛落户海南，在规划建设论坛项目基础通信设施问题时，当时的局领导就已预见联合建设的重要意义以及解决的基本思路，提出在博鳌论坛通信基础设施建设中行业内采取管道联合建设的构思，并进行了初步尝试，但由于各种原因未引起足够重视，也没有及时总结经验推广，主要是建局初期许多监管与服务理念还未形成，直到2001年底2002年初，在海口城区一次市政道路扩建涉及通信管道路由资源引发的争执，当事几方各执一词，最终闹到各有关部门都处在“骑虎难下”的尴尬地步，通过这次“风波”使我们感到解决矛盾的必要性和紧迫性，便下定决心寻找解决问题的的“钥匙”。2探索之路和付诸实施在通信管道联合建设的问题上引入什么机制，采用何种建设模式，是我们必须面对和研究的问题。我们认为 ：我国社会主义经济市场是与社会主义初级阶段基本经济制度相结合的、是有较强的政府（或国家）干预的现代市场经济。它的一个基本特征就是通过市场调节对社会经济资源进行优化配置，政府对宏观经济的调控必须基于广大人民的利益和意志。因此总的指导思路是：能否通过政府监管部门的“直接干预或间接干预”，寻找一条符合省情的通信管道建设模式。在摸索建立机制的过程我们大概分4个阶段：（1）抓住契机，及时提出，启动机制。通过在管道建设中暴露出对管道路由资源争执所引发的矛盾，不失时机地抓住典型事例作为“切入点”积极与市政职能管理部门沟通，把解决矛盾的思路向他们做交流和沟通，以得到他们对我们工作思路的理解和支持。（2）学习借鉴，统一思想，达成共识。海南省通信管理局积极组织海南省建设、计划、物价、规划及电信运营企业相关人员赴香港考察通信管线建设，学习成功先进经验，使大家充分认识到电信管道联合建设的优越性及现实可行性。政府部门认为联合建设不仅可以解决道路多次开挖和多次审批问题，更重要的是提高了对有限道路地下资源规划的计划性和可预见性。电信企业则认识到管道联合建设有降低成本、减少建设中安全事故、缓解企业矛盾、降低审批难度等优点。由于机制的建立符合海南省的实际情况和迎合各方公共利益，因此各方面很快达成共识：建立管道联合建设机制，为建立联合建设的机制奠定了思想基础。（3）定立规则，保护权益，共同遵守。“没有规矩不成方圆”，思想统一后关键是制定规则。海南省通信管理局在借鉴香港地区的管理经验的基础上，组织成立了电信管道联合建设工作组，负责制定联合建设工作规则。本着有利于贯彻工程建设标准，有利于工程质量控制，有利于规范企业建设行为，有利于行业发展的“四个有利于”原则，出台了一套较完整的海南省通信管道联合建设工作规则和海口市通信管道联合建设框架协议。2002年12月，海南省内7家电信运营企业及海南广电有线网络有限公司的代表签署了工作规则和框架协议等两个重要文件，正式启动了海口城市管道联合建设运行机制。（4）付诸实施，检验机制，扩大范围。签约不久，海口市第一个联合建设项目-秀英大道通信管道建设项目，就破土动工了。该项目由海南省电信公司牵头建设，其中中国移动、中国联通、中国铁通及海南省通信公司等4家为联合建设单位，工程全长2公里。这次联合建设的实践，使4家企业比自建节省投资约30%。这次联合建设的成功使企业更清楚地感受到，管道联合建设是一个利企利民的多赢机制。运作约一年后，范围由海口市扩大到海南全省。3成功的客观和主观条件促成此事做成是多方面条件所决定的，主要体现在：（1）客观性。政府、电信企业、有线电视等各方都有迫切解决问题的愿望：新兴企业发展受到约束，老企业希望规范管理，城建规划主管部门受到各方的“压力”，各方都有联手起来共同寻求解决问题的意愿。（2）合法性。现参与联合建设的电信企业都具有经营基础电信业务资格，既都有电信基础设施的建设权。（3）权威性。海南省通信管理局负有对电信建设市场实行监督管理职能，对各电信运营企业的管道建设进行统筹组织实施，便于与政府职能部门协调建设过程中的问题，并且一个窗口集中审批，海南省局的“权威性”得到各方认可。（4）规范性。由海南省通信管理局牵头各建设成员单位，组成电信管道联合建设工作组，制定联合建设工作规则，能有效规范企业建设市场行为，有利于对工程的建设标准和工程质量控制。4机制建立带来的积极效果实行通信管道联合建设几年以来，截止到2007年5月前后共受理审批96个管道建设项目，参与企业从未发生建设异议，城市规划部门不会因为资源配置问题感到“头疼”，社会和老百姓再也没有因通信行业“拉链”式开挖管道而怨言，可以说通信管道联合建设机制的建立实现了社会效益最大化。5制定机制工作的焦点关键问题是如何确定综合造价问题，使牵头建设单位、参与建设单位的利益都能得到保证和接受。我们的做法是：指定两家企业分别选择两个具有代表性的通信管道建设项目的工程结算作为参考，计算出不同材料（水泥管块、PVC），不同规格情况下（管径100、50），每孔公里的平均综合造价作为参照价，然后以一个合适的项目由一家企业牵头进行联合建设，工程结算后再进行每孔公里的平均综合造价计算，如果两个数字相差不大，说明其他的综合单位造价基本是合理的，经过几上几下核准最后把单位管道造价定为6万元/孔公里。实际上实行了约一年后，我们根据建设成本的加大，召集各方研究，做过一次价格调整一直执行到至今。二、关于驻地网建设、管理机制的探索与建立驻地网的建设和经营随着固网公司的重组，越来越显示它的重要性和紧迫性，因为它直接关系着用户和电信运营企业的切身利益。关于驻地网的投资主体在电信条例第四十六条已有相应规定，但由于众所周知的多种原因，这条规定没有得到很好地执行，造成驻地网的建设、经营、管理方面秩序混乱，纠纷不断，大量的协调消耗了海南省通信管理局许多精力，监管成本加大，用户和电信运营企业的合法权益难以得到保障。对此海南省通信管理局从2005年就如何建立一个适合海南省情的长效管理机制纳入工作重点进行探索，试图从根本上解决这个行业发展中的焦点、难点问题。经过几年的不断摸索和完善基本建立运作机制，目前正在做完善配套工作，逐步走上正轨。下面分几方面介绍我们的做法。1以事实和教训推动机制的建立由于固话经营领域竞争的引入，驻地网的建设和管理目前又没有的明确的规范和标准，一些房地产开发商也利用电信运营企业急于抢建和控制驻地网的心理，与某些电信运营企业签订排他性协议，收取高额“入场费”，对电信企业采取吃、拿、卡、要，有的甚至提出对业务收入进行提成，在海口和三亚的住宅小区比较突出。造成了电信业务、建设市场秩序混乱，投资主体不明，产权不清，国有资产流失，利益各方在建设和使用上矛盾重重、纠纷不断，同时也侵犯了用户的合法选择权。因此，利益各方积极呼吁建立机制以规范驻地网的建设和经营行为，但现行的法规很难约束开发商。面对这个局面，海南省通信管理局力主政府监管工作的出发点必须是：实现社会利益最大化，建立以法律、法规为基础的，以政府主导、企业自律的运作机制，规范各方的市场行为，制定共同遵守的行为规则和行动准则，统一认识，统一步伐、团结一致、使国有企业掌握通信发展的主动权，共同维护自身的合法权益。海南省通信管理局在广泛汲取各省的经验和做法的基础上，根据信息产业部关于加强对电信管道和驻地网建设管理等有关问题的通知（信部规 2005330号）文件精神，2005年底正式草拟驻地网建设管理的规范性文件，前后历时11个月，先后更改9个版本，通过各种渠道与有关部门沟通与交流，得到了相关利益方的支持与理解，于2006年11月26日与海南省建设厅联合签发了关于加强通信驻地网建设管理的决定（以下简称决定）。2积极引进成功经验，循序渐进分步实施 目前，各省在探索规范通信驻地网建设管理方面主要一些做法很值得我们学习和借鉴，如，用户线需遵循“先退网，后接入”的原则，对其他电信运营企业开放，具体的建设和开放操作细则由相关电信运营企业自行商议；为驻地网的建设提供了明确的标准和依据，标准中明确了必须能够容纳多家电信运营企业公平接入等。根据海南省的实际情况，海南省通信管理局在制定实施规则方面拟分3步走。基本是“先易后难，先外后内”：（1）与海南省建设厅联合出台驻地网建设管理的框架性文件，对原则性问题和当前矛盾比较突出的问题，例如驻地网的建设出资、建筑物中预留公用交接间和驻地网的公平接入等进行明确。（2）将制定和出台具体的实施细则和驻地网的建设标准，为框架性文件提供操作规程，通过建设标准的制定切实保证公平接入的执行。实施细则由海南省内相关电信运营企业协商制定。（3）海南省通信管理局设想将在前两步的基础上，条件成熟时以海南省政府有关部门的名义出台通信设施建设管理指导意见，将通信管道联合建设、驻地网建设的范围延伸到通信杆路、铁塔、专用公路、移动基站、供电线路等通信基础设施，实现更大范围的联合建设和资源共享。3决定的要点介绍海南省通信管理局和海南省建设厅联合签发的决定主要有以下特点：（1）参加主体的范围广泛决定中涉及的电信业务经营者除了基础电信运营企业外还包括广播电视传输业务经营者，因此海南省通信驻地网建设管理涵盖了驻地网中的所有弱电网络。（2）政府各职能部门的增值职责确定规定中把通信管理局与规划、市政、建设、公安、城市综合执法部门的责任给予明确，为决定的执行提供保障和畅通。（3）明确建设的规划和基本要求决定中明确，通信管线的规划应纳入城镇规划统一协调，通信管线建设应纳入建设项目设计文件。机关办公楼、商用楼宇、居民住宅小区等城镇民用建筑物内的通信配套设施和空间容量的设计应考虑3家以上的电信业务经营者使用。这里所说的3家以上是至少两家基础电信业务经营者和一家广播电视传输业务经营者。（4）交接间建设地点与规模的确定原则机关办公楼、商用楼宇、居民住宅小区等城镇民用建筑物内应当设有通信交接间。通信交接间一般应设置在建筑物的首层，如果在首层设置通信交接间不方便，则通信交接间只能设置在首层以上，不得将通信交接间设置在首层以下（主要从南方潮湿多雨的特点考虑）。明确交接间的使用面积：400户（间）以下的小区或楼宇不小于15m2，400600户（间）的小区或楼宇不小于20m2，大于600户（间）的小区或楼宇应按照600户（间）左右进行分区，每个区域的通信交接间使用面积不小于20m2。交接间的使用面积对于多家电信运营企业公平接入非常关键，所以在决定中作为一个重点列出。（5）确定建设各方的责任界面决定对驻地网的建设范围给予了较清晰、明确的划分。建设项目规划用地红线范围内的所有通信管道由建设项目出资人负责投资。通信交接间至用户设备终端接入端子之间的通信线路的建设费用也由建设项目出资人负责投资。电信业务经营者只负责投资建设从建设项目规划用地红线范围外至通信交接间的主干及配线缆线和通信交接间内的所有配套设备。（6）以规则约束各方，消除相互间顾虑决定明确：从决定发布实施之日起，凡是电信运营企业不按照决定的要求，自行出资建设的驻地网，都无条件地向其他电信运营企业开放并且免费使用。驻地网的使用经营方面，建设项目规划用地红线范围内的通信管道和建筑物内的通信管线以及通信交接间一律开放、公平接入、无偿使用。对于唯一的用户线或通信管道等通信设施，有用户需求的电信业务经营者享有优先使用权。（7）提供服务的公平性依法保护运营商向用户提供服务的合法权，同时防止他们采取“圈地”或“割据”方式，限制用户的服务选择，规定运营商不得与开发商或物业管理方签订排它性协议，保护用户的自由选择权。（8）维护原则及资料的使用原则驻地网的维护由使用的电信业务经营者共同承担，原则上谁使用谁维护，在实际操作中宜采用集中维护的模式。驻地网的管线资料由维护方统一整理管理，并且公平、免费、及时地向有业务需求的电信运营企业开放。4几点体会（1）以沟通交流争取理解与支持积极与地方职能部门沟通交流，争取他们的理解与支持很重要。规范驻地网建设和管理的实施过程中，除电信运营企业自身要自律，还难免不触及房地产开发商的经济利益，行政管理部门对建设规划、设计、施工、监理、验收等政府有关部门和单位的监督和管理，因此协调工作难度较大。在决定草拟的过程中，海南省通信管理局多方位、多层面地与各管理部门沟通与交流，不但与建设厅的设计、施工管理部门进行面对面的交流，还与政策法规部门进行较广泛的沟通，把我们对国家有关基本建设法律、法规的理解与通信本行业的政策法规共性方面的认识与他们交换意见，把通信建设的特点与特殊性向他们做大量的解释和介绍，增进他们对通信建设的了解和认识，我们在送审的文稿中，每一条都尽量引用相应的法律、法规和标准作为依据并尽可能给予充分理由说明和内容释义，使他们能解读我方的意图，此外我们还征求海口城市规划部门意见，多方面听取和采纳各方的意见，尽量避免涉及建设主管部门的权益和职能冲突。总之努力把工作做到位，尽量把工作做细致。同时由于我们将广播电视传输业务经营者也纳入决定的涉及范围，涵盖了所有弱电行业，具有普遍意义，因此引起了建设主管部门的重视，使决定在征求各方意见时，很快得到认可。（2）把握决定的出台时机决定的出台时机把握也是很重要条件。在引入竞争初期的非理性竞争阶段，相互竞争的电信运营企业没有对经营成本进行科学的分析和严格的控制，对规范驻地网建设管理的热情不高；进入相对理性竞争阶段后，相关电信运营企业意识到盲目的在驻地网上恶性竞争，带来的只会是经营成本压力增加和合理利润的流失，规范驻地网建设管理的愿望逐步产生，形成了可能性。抓住时机，积极引导，海南省早在2003年就在海口市推行通信管道联合建设，取得了很好的社会效益，各电信运营企业都从中尝到了甜头、得到了好处，由于时机成熟，在制定决定的过程中，得到了各电信运营企业的配合和支持，因此在决定初稿刚刚拟定之时，一些运营企业基本上就停止了与开发商签订驻地网建设协议。（3）工作层面上采取先外后内，先难后易的方式决定的出台需要建设主管部门的配合，这就要求在拟定决定的过程中，理顺驻地网建设中的关系，分清哪些是通信行业内部的事情，哪些是通信行业与建设行业的问题。对于通信行业内部的事情，可以由通信行业内部协调解决。只有通信行业与建设行业之间的问题，才通过与建设主管部门联合发文的形式进行约束和管理。这样可以最大程度地保护通信行业内部的利益，同时能够大大简化联合签发文件的内容，加快决定出台步伐。例如