运用信息不对称理论加强税收信息化建设的若干思考

1/17运用信息不对称理论加强税收信息化建设的若干思考运用信息不对称理论加强税收信息化建设的若干思考一、信息不对称理论对税收征管的借鉴意义（一）什么是信息不对称理论2001年10月12日，当年度诺贝尔经济学奖揭晓，三位美国经济学家伯克利加州大学经济系的乔治阿克尔洛夫(GeorgeAkerlof)、斯坦福大学商学院的迈克尔史宾斯(MichaelSpence)和哥伦比亚大学经济系、商学院和国际关系学院的约瑟夫斯蒂格利茨(JosephStiglitz)，由于在20世纪70年代成功地“提出信息不对称理论，并揭示了当代信息经济核心”成为诺贝尔经济学奖的得主。授予三位美国经济学家诺贝尔经济学奖是表彰他们为现代信息经济学做出的奠基性贡献。具体地说，他们三人的贡献是提出了当买方和卖方具有非对称信息时市场运作的理论，这一理论的应用非常广泛，从传统的农业市场到现代的金融市场均有涵盖。市场中的买方和卖方所拥有的信息不对称是生活中常见的现象。比如，卖旧车的人比要买车的人更清楚车的质量，上市公司的经理比公司的普通投资者更知道公司的实际业绩。他们的研究发现，这种信息不对称会对市场的运行带来很大的影响，而人们2/17平时观察到的许多不好理解的现象都可用不对称信息来解释。他们的研究使经济学家对实际市场经济运行机制的理解有了根本上的改进，经济学的传统理论认为，市场这只“看不见的手”通过价格的调整使得供给等于需求，这在通常情况下可以达到有效率的资源配置。但是，三位获奖人的研究发现，在买卖双方信息不对称时，仅仅通过价格的调整有时无法达到有效率的资源配置。在这种情况下，买方和卖方会做出各种经济决策的调整，以增进市场效率，从而使双方受益。然而这些调整是有成本的。信息不对称理论挑战了传统经济学“市场万能”的理论，并暗示为了改善市场功能，政府或其他机构有时可能需要出手干预市场。（二）信息不对称对税收征管产生的负面影响从征纳关系来看，纳税人对税法不可能全面了解，而我们的税务人员也不可能了解企业的真实的生产经营情况，这种信息不对称矛盾导致相互之间产生不信任，给征纳双方带来许多困难和矛盾。如果这种矛盾处理不好，给我们带来的一方面问题可能是申报失误，另一方面将是偷税与反偷税的长期斗争。在信息不对称下产生的偷税、逃税、骗税现象屡禁不止。管户管事管片，申报缴税以票管税防伪控税，专业收税群众护税电脑计税，似乎总是“道高一尺，魔高一丈”，纳税人与征税人围绕着涉税信息，处于永无休止的博弈之中。信息不对称引起了纳税人的逆3/17向选择。从宏观上讲，人民税收为人民，纳税人与征税人（国家）的利益是一致的，从道理上讲，纳税作为一种义务，应当成为纳税人的唯一选择。但从微观上，税收是国家无偿、强制、固定地取得收入、调节分配的一种手段，是从纳税人已取得的利润中分出一杯羹，一些不法纳税人便想方设法少缴税款。由于信息不对称，纳税人便怀有侥幸，认为我应该缴多少税，税务部门未必知晓，或是胆大妄为，隐匿纳税信息，偷税、骗税成为“流行病”。信息不对称还降低了税收效率。为了使纳税人的信息得到最大化的昭示，税务部门不得不给他们设置了多个“门槛”，纳税人要从这一个个“门槛”跨过，这就增大了纳税成本。与此同时，这些“门槛”旁边都要站着一批核实纳税人信息的税务干部，征税成本也大大提高。纳税人和征税人为了税收信息耗费了大量的人力、物力、财力和时间，税收效率原则无法得到体现。同时，我们还应该清醒地认识到，执法随意性的产生同样源于信息不对称；如果税干思想上出现问题，将掌握的权力“寻租”，则反腐败的问题又成焦点。在我们税务系统内部，上下级之间、部门之间也存在着种种信息不对称矛盾，如：在税源管理方面，基层单位对自己管辖的纳税户掌握的情况要比上级单位了解的情况多，在收入任务分配时，可能会出现上下级讨价还价的现象，任务大于该地区的税源，就会收“过头税”，反之就会4/17违背应收尽收的原则，该收不收；基层反映机关要材料多，问题在于机关无法掌握运用材料；在征管查各工作序列之间，征收单位、管理单位、稽查单位分别掌握着一部分信息，如果衔接存在问题，则反映出的情况都只是片面的，更多的情况是掌握较少信息的往往无从着手。我们回顾一下机构分设后的改革的曲折实践就会体会到，制约着机制转换的“瓶颈”就是网络没有形成，致使信息不对称矛盾尖锐。（三）加快税收信息化建设是实现税收现代化、科学化，解决信息不对称矛盾的关键环节信息技术使社会的运作呈现速度加快、透明度提高的趋势，大大加快了现代社会的节奏和周期，使效率的提高成为必然。同时，由四通八达的信息网络构成的无数神经末梢遍布地球村的各个角落，信息的共享使管理步入规范、客观、透明的轨道。信息化的这些特点对于全面发挥税收职能作用、提高征管水平、推进依法治税是十分有利的，也是解决信息不对称矛盾的必由之路。在对外方面，税收信息化是发挥税收职能作用，强化征管的有力武器。税收是国家财政收入的主要来源，是社会主义市场经济条件下国家主要的经济调控手段，在组织收入、优化市场资源配置和调节社会分配等方面具有不可替代的作用。税收工作需要对大量税收和经济数据进行处理，5/17在此基础上实现对纳税人的有效管理和监控，并为税收分析、计划和预测提供依据，是信息技术的重要应用领域。经济全球化、知识经济都要依靠信息技术这个主要的载体。税务管理的方式和手段必须跟上时代的步伐，落后于历史发展的潮流，则必然陷入被动的境地。在对内方面，税收信息化是保障依法治税，建立拒腐防变防线、加强队伍建设的重要基础。通过计算机手段可以严格地界定和控制执法和服务标准，计算机程式化的“机械”和“刻板”可以量化和固化标准，防止自由裁量权、随意性和由此引发的腐败。由于计算机信息具有优越的不失真和共享的特性，对于推动管理向客观、透明的方向发展是非常有力的工具。只要每个工作环节都纳入计算机管理，我们完全可以运用计算机对执法过程、服务内容、操作过程、数据变动等等进行全程监控，也可以运用计算机进行考核、复核。而这些工作如果依靠手工和增加人力去实现显然是不可想象的。通过规范税收管理行为，增加税务机关工作的透明度，在对税务人员进行监督的同时，实际上也保护了纳税人的合法权益不受侵犯。目前，各级税务部门为了减少信息不对称造成的负面影响，做出了巨大的努力，不管我们是否意识到，现行的许多工作机制都是为了试图解决税收信息不对称问题而建立的。因此，完全可以说，国家税务总局提出加强税收6/17信息化建设是具有前瞻性的英明之举。以计算机网络为依托，实现信息采集、汇总、传输的现代化，可以有力地解决税收信息漏损、失真和衰减，从而促进税收信息的真实性和完整性。通过国税与地税之间，税务部门与银行、海关、外汇、工商等部门之间以及与纳税人之间的联网，可以有效提高税务部门捕捉、控制信息的能力。所以，要解决信息不对称矛盾，提高税收征管的质量和效率，就必须把信息化建设当作头等大事来抓，树立足够的紧迫感、危机感、责任感，加大投入，提高质量。二、运用信息化技术解决税务管理信息不对称矛盾的国际经验与借鉴现代信息技术在世界各国税收领域的广泛应用，极大地提高了税收管理效率，较好地解决了税务管理中存在的信息不对称矛盾。很多国家的税务部门都专设税收信息中心或计算机中心，在全国范围内形成计算机税务信息系统，税收信息化管理已成为不可逆转的国际趋势。美国从1960年开始，逐步在全国范围内建立起计算机征管网络，税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源监控、纳税资料的收集存储检索、人事行政管理以及计会统等各方面的工作都广泛使用计算机。通过遍布全国的计算机网络，美国联邦税务局4个征收中心就可以处理全美上亿份纳税申报表。目前，美国联邦税收收入约有82是通过计算机系统收上来的，每年有7/17几百万纳税人使用IRS电子服务来报税。最近，美国还启用了一种运用了“数据挖掘”信息技术的新征管软件。这种软件的优点在于纳税申报表上的数据在录入时要经过过滤，那些有偷逃税嫌疑的纳税人的申报表就会很快被挑选出来。新加坡国内收入局自1992年独立成局后，更新了整个计算机系统，并建立了一个统一的有文件图像和工作流程的一体化数据库，即新加坡的“税务局一体化系统”，该系统1995年正式投入使用。其中包括纳税申报系统、“顾客交流”系统，以及国内收入局内各部门和工作人员之间的交流系统。在纳税申报系统中，纳税申报表经过扫描存在可视光盘上，国内收入局按照事先确定的核查方法对其处理，现在80的申报表已完全实现自动化处理。在“顾客交流”系统中，来自纳税人的信息也存在可视光盘上，该系统可根据其内容自动创建出工作项目，为税务官员回答纳税人的询问提供了方便。同时，这一系统还能按照已确定的规则，根据税务官员的技能和经验，将不同的工作项目分给不同的人员，实现内部交流的自动化。韩国也引进了全面计算机化的税务一体化信息系统，这是韩国电子政务建设的核心课题之一，其目的是提高税务部门的工作效率，并使纳税人非常方便地得到有关税务信息。这套系统的应用，成功地减少了税务官员在选择审计对象时的不公正现象；其自动化的税款核定取代了人工8/17核定，减少了税务官员与纳税人直接见面的机会，提高了工作效率，并减少了腐败。日本在国税厅、11个国税局以及524个税务署形成了全国的计算机管理网络系统，国税局信息中心接收税务署传送的纳税人的基本情况和申报信息，对银行传送的税款入库信息进行统计，验算核对后再传送给税务署，后者用统一的定型统计，促使国税局、税务署的电脑系统在统一的状态下运行。各信息中心形成由若干系统构成的信息管理系统，第一部分子系统是按税种建立的信息管理系统；第二部分子系统具有税收统计分析功能，是对第一部分子系统的补充；第三部分子系统是公共通用系统，能对纳税人有共性的信息资源如纳税人的编号、地址等信息实行资源共享。通过对上述国家税收信息化建设的考察，给我们的启示是多方面的，首先必须明确税收信息化管理的目标。现代信息技术在税收管理中的广泛应用，至少应达到使税务机关能够有效地运用现代信息技术和网络技术，并将其整合到税收管理中去，使全体税务人员能够更容易更直接地获取相关信息，从而达到提高税收管理的效率和质量的目的。其次，加强税收信息化管理必须以优化税收管理为基础。上述国家由于其税收信息化管理以科学、严密的税收管理为基础，特别是税收信息化的发展带来了征收的高度集中，税收直接成本显著下降，比如日本9/17国的税收成本就从60年代的下降到1990年的，美国1990年的直接征收成本不到。这些国家税收信息化的实践证明，缺乏管理创新的税收信息化不可能取得成功，技术永远只是管理手段，它只有与先进的管理思想、管理体制相结合才能产生巨大的效益。再次，要加强税收信息化管理还必须建立起全国统一的税收计算机网络，必须重视计算机软件的开发和新技术的广泛运用，以及不断提高信息的安全性和培养吸收一大批计算机专业人才等。三、目前我国税收信息化建设存在的问题（一）税收信息化建设的发展尚嫌缓慢。一是税收信息化建设发展的总体态势缓慢。经过近10年的实践之后，税收信息化基础设施建设虽然已具备一定规模，但是距离税收业务高度信息化处理的最终目标还相距甚远，税务机关内部还不能有效地利用现代信息技术建立税源信息库，以加强税源监控；外部还不能与工商、银行、审计、海关等部门联网实现信息共享，形成社会性的全方位、高效率的税源监控网络。二是税收信息化建设发展不平衡。就目前全国税收信息化建设的情况看，国税系统快于地税系统，全国国税系统计算机四级网络已基本建成，地税系统计算机二级网络建设初具规模；发达地区快于欠发达地区，税务管理应用系统建设在部分基础较好、经济较为发达的地区取得了突破性进展，而经济欠发达地区由于基础较差、10/17财力窘迫、信息化建设则仍处于起步阶段。（二）税收信息化建设的实践与税收信息化发展的内在要求不相适应。一是硬件设备贪大求洋。由于缺乏对信息化的正确理解，在税收信息化建设过程当中，不少地方一味追求在硬件上档次，前几年购置的设备一批批被淘汰，造成了资源的极大浪费。二是软件开发、应用力度不够。在国外，税务计算机系统的主要组成部分包括三大块：税款征收、办公自动化、纳税服务。对所有纳税人特别是大型企业的各项经营活动、应缴税情况进行有效监控，防止税款流失，是其中的一项重要内容。我国税收计算机应用系统一体化建设尚处在起步阶段，各地、各部门从各自需要出发，软件开发遍地开花，特别是软件开发人员不熟悉税收征管业务，精通征管业务的税务人员对软件设计又是外行，加之征管部门与信息部门的配合又不尽完善，使征管软件的开发不系统、不规范，其设计都是以满足自身业务需求出发，难以从更高的角度协调局部与整体、一般与特殊、短期与长期的征管需求，与实际工作严重脱节。目前在开发税务管理软件中过分强调专业化管理，开发了许多相互分离的税收专业管理软件，如税收征管系统、出口退税管理系统、交叉稽核系统、稽查管理系统等，但这些系统的信息之间缺乏沟通，形成许多“信息孤岛”，致使信息资源无法利用。这不仅重复开发、浪费资源，而且造成系统构成不配套、11/17技术体制不兼容、标准格式不统一、数据不能共享、效率大打折扣的不良后果。三是认识偏差。在税收信息化建设过程中，有两种认识上的偏差值得注意。一些同志热衷于“人海战术”，认为搞税收信息化投入大、周期长，我国纳税人纳税意识普遍较低，与其花费大量的财力、物力，还不如对纳税人实行人人过关的办法；还有一些同志认为搞税收信息化就是搭好架子、配好人员、购置微机，这些同志对税收信息化的理解还局限在“手工操作向计算机处理转变”的认识上，缺乏高度，没有认识到信息化建设是建立科学的、相互制约的现代化征管运行机制的重要途径，是实现征管高效能、高质量的重要手段。（三）缺乏一个与税收信息化相适应的统一、高效的税收征管运行机制。一是管理过程数字化程度不高。管理过程数字化是实现“科技加管理”的目标之一。科学的管理意味着如何以有限的资源发挥出最大的效能，使每一项业务的流转都在系统中留下痕迹，屏蔽掉人情操作和暗箱操作，成为防止腐败行为发生的有力武器。但当前信息采集质量过低，影响了利用率，这主要因为：一方面当前税收管理行为仍然普遍依赖于手工信息，人为因素干扰较多，如欠税、滞纳金等问题，致使信息数据的真实性难以在短期内得到明显提高。另一方面是一些基层部门长期维持计算机和手工两种方式并行，且以手工为主，以计算机数据为辅，使得数据12/17完整性得不到良好保障。另外对计算机数据采集、管理也缺乏行之有效的监督考核措施。有些基层单位不能按时认真对账，造成数据缺乏真实性。二是管理者思路和素质跟不上信息化形势的发展。税务管理人员必须对税务管理的全过程有一个较全面的了解，至少能够站在一个地区的税收总体工作要求和经济发展要求的角度，对税收工作和税收征管科技化的开发及发展趋势有一个较明确的认识。然而，就目前人才状况来看，还远远不能达到这些要求。三是税收管理与税收电子化程度不适应。主要表现在两方面：一方面税收管理跟不上税收电子化建设的进程。主要是：随着税收电子化程度的提高，税收的专业化程度也应随之加强，但是目前的机构、岗位设置还不适应真正意义上的“集中征收”的要求，造成了人力浪费。同时，税收法制建设也跟不上税收电子化的进程，管理程序和手续较为繁琐，征管成本较高，工作效率较低。另一方面税收电子化程度又跟不上税收管理的要求，一些已建立的网络在资料查询、数据传递、数据分析等方面还处于初级阶段，已有的信息不能做到系统管理，集中处理、分析的能力不强，监控、稽查还处在人工状态；另外计算机网络的建设存在盲目性，没有很好地考虑税收业务和税收管理的需要，比如，随着纳税申报方式的多元化，数据的实时交换，信息的高度集中，各网络系统之间的数据对接问题很需完善，13/17有的网络就不能适应业务对网络效率的需求，妨碍了征管改革进程。四、推进税收信息化建设的有效途径今后一段时期，我国税收信息化的建设目标应当定位在：以建立比较完善的全国税务计算机信息管理系统为手段，进一步规范、优化税收征管和税务机关内部管理，改善税务机关的技术管理手段，提高信息处理利用能力，提高税收管理质量和效率，确保税收政策的统一执行，实现依法治税，从严治队，更好地发挥税收在调节国民收入再分配，促进生产要素流动，引导资源优化配置，推动经济持续健康增长等方面的职能作用。（一）统一思想认识，加强组织领导。切实遵循“科学技术是第一生产力”的方针，从“三个代表”的高度来理解“科技加管理”的深刻内涵，充分认识到信息化建设不仅是采用先进技术，更是一种全新的管理思维，对税收事业的全局性发展具有重要的战略意义。面临当前的形势，我们的未来“不是赶上车，就是更落伍”，所以我们决不能安于现状，认为税务工作是“独家经营”，信息化可有可无，或面对困难畏缩不前，或片面追求表面形式，不求实效。主要领导要亲自过问，加强组织协调，精心策划实施，做好配套工作，确保贯彻落实。（二）建立全国统一的税收计算机网络。我国的“科技加管理”之路应制定一个全国统一的长远规划，在全国14/17税务系统形成自上到下的计算机网络系统，条件成熟后要实现全国各主要行政机构和有关部门的横向联网。计算机硬件的配置和软件的开发应用，要有全国一盘棋的思想，使用同样的标准化计算机系统，不能各自为战、自成体系。所有计算机硬件设备、应用软件、信息资源等，都应进行合理调整，要切实做到拓宽计算机的应用范围。能在网上共享的设备、软件、数据，尽量采用共享方式，降低成本，减少设备或软件闲置、低效率使用现象，真正提高现有资源的利用率。在此基础上，加快实现与金融、工商、海关等部门网络的实时联结，通过法律规定有关信息不得对税务部门保密，以共享相关部门的动态信息。并逐步将以税务计算机网络为媒体的信息公路，延伸到纳税人和社会各部门中去，加强部门间信息的交流，最终达到全社会涉税信息共享。（三）把握技术发展趋势，规范业务流程标准。在信息化建设中，我们一定要把握其发展趋势，注重技术应用的整体性、开放性和可持续性，走集约化和专业化的路子。所谓集约化即实行税款集中征收、人员集中办公、硬件集中建设、信息集中处理、干部集中管理，这样就可大规模收缩征管机构，减少中间环节，降低管理成本，提高工作效率；而专业化则是指依托计算机网络在基层征管机构内部对征收、管理、稽查的职能实行专业化分工，建15/17立严密的岗责体系，规范业务流程、统一数据标准，这样才能明晰职责，相互促进、加强制约，从而有效解决“疏于管理、淡化责任”的问题。（四）重视计算机软件的开发和运用。信息技术最关键的因素是软件的开发。我国在应用系统一体化建设中，应加强对纳税人监控，建立一套支持税务稽查的系统，该系统包括申报税摘要系统，用于处理纳税人在不同纳税期申报的数据、统计数据和从外部搜集到的有关纳税人经济活动的数据；向政府的销售系统，用于处理政府的公司和政府机构进行购买的数据，核查纳税人是否如实申报；公司购买和销售系统，用于对大、中型公司的销售和购买数据进行分析处理，排查申报销售量长期小于从大、中型公司购买数量的采购者；进口系统，用于对纳税人申报进口量或收入进行比较分析。有必要在业务统一规范的前提