浅析欧美食品安全监管的基本原则

浅析欧美食品安全监管的基本原则浅析欧美食品安全监管的基本原则 近年来 随着食品安全事件的不断出现 食品安全已成为 全球性的焦点 各国都在下大力气加强食品安全监管工作 目 前在欧美等发达国家和地区 食品安全监管体制逐步趋向于统 一管理 协调 高效运作的架构 强调从 农田到餐桌 的全过 程食品安全监控 形成政府 企业 科研机构 消费者共同参 与的监管模式 在管理手段上 逐步采用 风险分析 作为食品 安全监管的基本模式 欧美食品安全监管集中体现出以下几项 基本原则 一 统一管理原则 职能整合 统一管理是欧美等发达国家食品安全监管的一 个显著特征 不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个或几 个部门 并加大部门间的协调力度 以提高食品安全监管的效 率 鉴于疯牛病 口蹄疫等动物性疾病在欧盟各成员国的蔓延 为统一监控食品安全 恢复消费者对欧洲食品的信心 欧盟委 员会于 2002 年初正式成立了欧盟食品安全管理局 fsa 对从农 田到餐桌的全过程进行监控 欧盟食品安全管理局由管理委员 会 咨询论坛 八个专门科学小组和科学委员会等部门组成 该局对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理 负 责与消费者就食品安全问题进行直接对话 建立成员国食品卫 生和科研机构的合作网络 向欧盟委员会提出决策性意见等 欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限 只负责监督 整个食物链 根据科学家的研究成果做出风险评估 为制定法 规 标准以及其他的管理政策提供信息依据 在 fsa 督导下 一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行 了调整 将食品安全监管职能集中到一个部门 德国于 2001 年 将原食品 农业和林业部改组为消费者保护 食品和农业部 接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职 能 对全国的食品安全统一监管 并于 2002 年设立了联邦风险 评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构 丹麦通 过持续改革 将原来担负食品安全管理职能的农业部 渔业部 食品部合并为食品和农业渔业部 形成了全国范围内食品安全 的统一管理机构 法国设立了食品安全评价中心 荷兰成立了 国家食品局 1998 年 美国政府成立了 总统食品安全管理委员会 来协 调美国的食品安全工作 该委员会的成员由农业部 商业部 卫生部 管理与预算办公室 环境保护局 科学与技术政策办 公室等有关职能部门的负责人组成 委员会主席由农业部部长 卫生部部长 科学与技术政策办公室主任共同担任 形成监督 食品安全的三驾马车 美国政府食品安全的管理特点是职能互 不交叉 一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作 在总 统食品安全管理委员会的统一协调下 实现对食品安全工作的 一体化管理 目前 美国的食品安全系统主要涉及六个部门 即卫生部 的食品药品管理局 fda 农业部的食品安全检查局 fsis 动植 物健康检验局 aphis 环境保护局 epa 商业部的国家渔业局 nmfs 卫生部的疾病控制和预防中心 cdc 等 其中 fsis 主 管肉 禽 蛋制品的安全 fda 负责 fsis 职责之外的食品掺假 存在不安全隐患 标签夸大宣传等工作 aphis 主要是保护动植 物免受害虫和疾病的威胁 epa 主要维护公众及环境健康 避免 农药对人体造成的危害 加强对宠物的管理 nmfs 执行海产品 检测以及定级程序等 cdc 负责研究 监管与食品消费相关的疾 病 同时 海关负责定期检查 留样监测进口食品 另外 联邦当局还有一些食品安全派出机构 如国家卫生 研究所 nih 农业研究署 ars 州际研究 教育和推广合作署 csrees 农业市场署 ams 经济研究署 ers 谷物检验 包 装和堆料场管理局 gipsa 美国法典办公室等 与各州和地方 政府的相关部门配合 形成食品安全管理网络 二 建立健全法律体系原则 健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础 欧美发 达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体 系 为制定监管政策 检测标准以及质量认证等工作提供了依 据 从 1906 年美国第一部与食品有关的法规 食品和药品法 开始 近一个世纪来 美国政府制定和修订了 35 部与食品安全 有关的法规 其中直接相关的法令有 7 部 这 7 部法令既有综 合性的 联邦食品 药品和化妆品法令 公共卫生服务法 食品质量保护法 也有非常具体的 联邦肉类检查法 禽类产品检验法 蛋类产品检验法 联邦杀虫剂 杀真菌剂和灭鼠剂法 食品安全法令制定了明确的标准和监 管程序 如 联邦食品 药品和化妆品法 对掺假食品 错贴 标签的食品 紧急状态下食品的控制 发生争议时的司法复议 等内容都做出了详细规定 为保证食品安全监管的公正 合理 美国针对公共参与决 策和公平执法等设定了专门的法规 管理机构必须遵守的程序 性法令包括 行政程序法 联邦咨询委员会法 和 信息 公开法 等 政府在食品安全监管中的首要职能 是制定食品安全标准 并予以强制执行 这些标准包括对掺杂 掺假食品的一般禁令 对食品中不同化学残留允许量的具体限制 对产品本身的标准 规定以及对加工操作规程标准的规定等 负责制定食品安全法 规的主要部门为食品药品管理局和环境保护局 食品药品管理 局负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制 订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准 环境保护局负责饮 用水 新的杀虫剂及毒物 垃圾等方面的安全 制订农药 环 境化学物的残留限量和有关法规 欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则 三十年来陆续 制订了 通用食品法 食品卫生法 等 20 多部食品安全方 面的法规 形成强大的法律体系 欧盟还制订了一系列食品安 全规范要求 主要包括动植物疾病控制 药物残留控制 食品 生产卫生规范 良好实验室的检验 进口食品准入控制 出口 国官方兽医证书规定 食品的官方监控等 2000 年初 欧盟发表了 食品安全白皮书 提出了 80 多项保证食品安全的基本措施 以应对未来数年内可能遇到的 问题 白皮书包括食品安全政策体系 食品法规框架 食品管 理体制 食品安全国际合作等内容 是欧盟及其成员国完善食 品安全法规体系和管理机构的基本指导 三 实施风险管理原则 风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施 尽可 能控制食品风险 保障公众健康 风险管理的程序包括 风险评 估 风险管理措施的评估 管理决策的实施 监控和评价 等内容 风险评估是对所有食品的危险因素进行系统 客观的 评估 应用科学手段 研究危害因素的特征 并对它们影响的 范围 涉及的人群和危害程度进行分析 风险管理措施的评估 包括确定现有的管理选项 选择最佳的管理选项 确定最终的 管理措施等 监控和评价指的是对实施措施的有效性进行评估 以及在必要时对风险管理和评估进行审查 风险管理是一个综 合工程 不但要考虑与风险有关的因素 还要考虑政治 社会 经济等因素 管理者需要理解与风险评估相关的不确定因素 并在风险管理决策过程中予以考虑 以美国为例 总统食品安全计划 强调了风险评估在实 现食品安全目标过程中的重要性 这项计划号召对食品安全负 有风险管理责任的所有联邦政府机构成立 机构间风险评估协会 该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法 促 进微生物风险评估工作的进展 管理机构还在实施各种风险管 理对策方面取得了进展 如推行 haccp 风险分析和关键控制点 作为新的风险管理工具 认清可能发生的风险 从而采取有效 的办法加以防范 欧盟食品安全管理局成立后 进一步加强了食品安全风险 管理工作 管理局一项重要职能就是根据理事会 成员国的要 求 对食品安全问题分析研究 提供独立的科学建议 作为管 理当局风险管理决策的依据 德国的联邦风险评估研究所则专 门负责食品安全的评估与研究工作 四 信息公开透明原则 在食品安全风险管理过程中 风险信息的交流与传播是一 个非常重要的方面 欧美国家十分重视公众的知情权 强调 保 持每一步政策制定过程中的透明性 美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性 和透明度 建立了有效的食品安全信息系统 通过定时发布食 品市场检测等信息 及时通报不合格食品的召回信息 在互联 网上发布管理机构的议案等 使消费者了解食品安全的真实情 况 增强自我保护能力 同时 政府还提供平台让消费者参与 食品安全管理 并加强对媒体的管理 要求媒体以客观 准确 科学的食品信息服务于社会 不得炒作新闻 制造轰动效应牟 取利益 造成消费者对食品安全的恐慌 美国法律要求政府在 制定行政法规时 允许国内外的任何个人和单位获得政府决策 依据的信息 并进行评论 确保法规修订是在公开 透明 交 互方式下进行的 欧盟为了增强食品安全工作的透明度 将食品安全管理局 实施的环境风险评估 人类与动物健康安全风险评估结果以及 其他的一些科学建议向公众公布 管理委员会举行的会议也允 许公众参加 并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管 理局的一些活动 使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息 五 从 农田到餐桌 全程控制和可追溯原则 欧美国家的食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的 有效控制 监管环节包括生产 收获 加工 包装 运输 贮 藏和销售等 监管对象包括化肥 农药 饲料 包装材料 运 输工具 食品标签等 通过全程监管 对可能会给食品安全构 成潜在危害的风险预先加以防范 避免重要环节的缺失 并以 此为基础实行问题食品的追溯制度 在美国 一种食品的安全由一个部门负责的特点 使得从 农田到餐桌的全程监管的责任主体明确 容易操作 目前 美 国已建立的食品安全控制体系中 最典型的就是在食品生产企 业中广泛实施的 通用良好生产规章 gmp 和危害分析和关键 控制体系 haccp gmp 规定了为保证卫生状态 哪些种类的建 筑物 设备 装备 装置是必须的 哪些错误必须避免 还涉 及诸如通风设置 设备清洗等要求 同时 相关部门实施病虫 害安全管理规范 发展良好农业生产规范 以便减少杀虫剂的 残留和微生物对最终食品的危险性 欧盟的 食品安全白皮书 明确提出要加强和巩固从农田 到餐桌的控制能力 全面完善全程监管体制 欧盟及其主要成 员国在追溯制度方面建立了统一的数据库 包括识别系统 代 码系统 详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹 监测食品 的生产和销售状况 欧盟还建立了食品追踪机制 要求饲料和 商品经销商对原料来源和配料保存进行记录 要求农民或养殖 企业对饲养牲畜的详细过程进行记录 比如 欧盟规定牲畜饲 养者必须记录包括饲料的种类及来源 牲畜患病情况 使用兽 药的种类及来源等信息并妥善保存 屠宰加工场收购活体牲畜 时 养殖方必须提供上述信息的记录 屠宰后被分割的牲畜肉 块 也必须有强制性的标识 包括可追溯号 出生地 屠宰场 批号 分割厂批号等内容 通过这些信息 可以追踪每块畜禽 肉的来源 此外 欧盟还建立了转基因生物的跟踪系统 要求 生产企业及食品经营者传送并保留其经手的转基因食品的详细 信息 这些信息必须通过商业链传达 保留时间不得少于 5 年 以此确保对转基因生物的可追溯性 六 责任主体限定原则 在英美国家食品安全管理机制中 食品安全首先是食品生 产者 加工者的责任 政府在食品安全监管中的主要职责 就 是通过对食品生产者 加工者的监督管理 最大限度地减少食 品安全风险 按照美国法律 企业作为当事人对食品安全负主要责任 企业应根据食品安全法规的要求来生产食品 确保其生产 销 售的食品符合安全卫生标准 政府的作用是制定合适的标准 监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产 并在必 要时采取制裁措施 违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿 责任 而且还要受到行政乃至刑事制裁 在欧盟及各主要成员国的食品链中 生产 加工食品的经 营者的责任非常明确 欧盟食品安全白皮书 规定 食品生 产加工者 饲料生产者和农民对食品安全承担基本责任 政府 当局通过国家监督和控制系统的运作来确保食品安全 委员会 对政府当局的能力进行评估 运用先进的科学技术来发展食品 安全措施 通过审查和检验促使国家监督和控制系统达到更高 的水平 消费者对食品的保管 处理与烹煮负有责任 七 专家参与原则 随着新资源 新材料 新技术在食品生产加工中的广泛应 用以及更多环境污染物的出现 食品危害因素越来越复杂 风 险越来越大 为食品安全监管工作带来巨大挑战 充分利用专 家力量 让专家参与食品安全监管工作 已成为各国的共识 美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿 问题的研究 另一方面积极利用政府部门以外的专家资源 通 过技术咨询 合作研究等各种形式 使之为食品安全管理工作 服务 同时与世界卫生组织 粮农组织等国际组织保持密切联 系 分享最新的科学进展成果 政府还充分利用检验机构的专 业力量 美国的食品检验机构中有大批食品工艺 微生物 营 养 卫生等方面的专家 在政府的统一组织下 利用他们的专 业知识 系统开展食品安全状况调查 收集并分析样品 监控 进口产品 从事消费者研究等工作 向消费者提供安全知识培训 也是食品安全专家参与食品 安全监管工作的一个重要途径 美国农业部的消费者热线每年 要答复大量消费者关于食品安全知识 风险防护 营养搭配等 方面的咨询 欧盟食品安全管理局设置有八个专门科学小组 分别为食 品添加剂 调味 加工辅料和与食品相接触物质组 用于动物 饲料的添加剂 产品或物质组 植物卫生 植物保护产品及其 残留物组 转基因生物组 饮食产品 营养和应变性组 生物 危险 包括疯牛病 组 食品链污染组 动物卫生与福利组 八个 小组在科学委员会的协调下 根据各自的职责分工开展专题研 究和科学评估 为食品安全局的各项决策提供技术支持 为制 定法规 标准提供基础数据 此外 在发生食品危机时 欧盟 理事会将成立危机处置小组 欧盟食品安全管理局的科学家们 将负责为该小组提供必要的科学和技术建议 八 充分发挥消费者作用原则 欧美等国家非常重视消费者在食品安全监管 特别是法规 政策制定过程中的作用 充分听取消费者的建议 确保其工作 能真正维护消费者的利益 美国在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与 立法机构通常发表一个条例提案的先期通知 提出存在问题和 解决方案 征询公众的意见 在最终法规发表前 要为消费者 提供开展讨论和发表评论的机会 当遇到特别复杂的问题 需 要立法机构外的专家建议时 立法机构还将根据需要通过非正 式信息途径召开公众会议 收集消费者对特定问题的看法 如 果个人或机构对立法机构的决策提出异议时 还可以向法庭提 出申诉 九 预防为主原则 欧美国家十分重视食品安全管理方面的预防措施 并以科 学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础 haccp 体 系作为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统 在欧美 等国家和地区的食品生产加工企业中得到广泛应用 haccp 体系的目标在于有效预防和控制可能存在的食品安 全隐患 它通过对食品生产的整个过程进行分析 找出对食品 安全有影响的环节 确定关键性的控制点 并为每个关键点确 定衡量限制和监控程序 在生产中对关键点严密监控 一旦出 现问题 马上采取纠正和控制措施消除隐患 采用 haccp 体系 既能全面监控整个生产过程 使食品的加工生产 包装贮藏 销售消费都在统一的规范制约下运行 又能突出重点 减少食 品安全控制的总支出 提高经济效益 为保证食品安全奠定可 靠的基础 haccp 系统还要求企业具备严格的档案制度 档案的 保存期至少要等于所生产食品的保质期 并对食