从城市社会学论文

从城市社会学角度浅析城市拆迁中的矛盾和冲突 摘要 城市拆迁中的冲突现象成为一个不可回避的社会问题 在拆迁所形成的特定 场域 中 地方政府 开发商与被拆迁人等主要的三类利益主体是能动的 行动者 已 有的拆迁制度往往是他们为实现利益目标进行讨价还价的知识或策略 但制度并不完全限制 他们的行动选择 拆迁制度的不断完善并没有从根本上改变拆迁中的矛盾和冲突 诉求公平 和正义原则 强化利益表达机制 可以减少拆迁冲突 并可降低其中潜在的社会代价 关键词 城市建设 拆迁 利益主体 冲突 社会学 拆迁现象拆迁现象 不得不正视的社会问题不得不正视的社会问题 城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律 改革以来 中国城市建设的速度之快 力度之强 规模之大 是世人所罕见的 最直观的感受是 一边是连片的摩天大厦拔地而起 另一边则不断出现一个个格外醒目的被画了圆圈的 拆 字 就是这样一个 拆 字 街道 更加宽了 广场更加大了 绿地更加多了 市容更加整洁了 同时 也让整个城市越来越 失忆 了 同时 被拆迁人只能远离原来出行 上学 就医等较方便的熟人社区 眼看一座座高档 住宅小区或写字楼挺立在自己生活过的地方 望楼兴叹 曾经栖息的屋舍在脑海中留下了久 久不能挥去的沉重记忆 城市拆迁是我国城市化加速发展中突显出来的社会现象 由此产生的利益冲突也变成 了一个重大的社会问题 自 1990 年代以来 大规模城市扩张 旧城改造以及开发区建设 使 房屋拆迁成为必然 这一彰显政府关爱的 民心工程 有时却变成了某些地方官员以赢利 为目的并强制执行的 扰民工程 或借以捞取升迁资本的 政绩工程 由此引发的利益冲 突呈现愈演愈烈的趋势 冲突主要发生在地方政府 拆迁人 开发商 与被拆迁人之间 焦点 在于 一是强行拆迁 粗暴对待被拆迁户 使被拆迁人对房屋的使用权 收益权和处分权受到 剥夺 二是补偿安置不合理 社会保障缺位 被拆迁人因拆致贫 固有生活方式被打乱 这里列出几个近年来因城市拆迁引发冲突的典型例子 2003 年 8 月 22 日 南京市 39 岁的被拆迁人翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体 造成一死七 伤的惨剧 2003 年 9 月 15 日上午 安徽省青阳县农民朱正亮因拆迁补偿不合理 在北京天 安门金水桥前 往自己身上泼洒汽油后点燃 火虽当场被执勤民警扑灭 但人被烧成重伤 2004 年 5 月 湖南省嘉禾县委 政府为进行珠泉商贸城开发 由县委书记亲自任拆迁总指 挥 在项目实施过程中滥用行政权力 动用公检法等部门强制推进房屋拆迁 打出标语 谁 影响嘉禾发展一阵子 我影响他一辈子 谁不顾嘉禾的面子 谁就被摘帽子 谁工作通不开 面子 谁就要换位子 对 11 户被拆迁人下达强制拆迁执行书 多名拆迁户的家属被逮捕 并 先后对 11 名公职人员进行了降职 调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理 最后 由 于国务院领导的高度重视 这起集体滥用行政权力 损害群众利益的违法违规事件才被制止 2004 年 5 月 甘肃省清水县也发生一起类似嘉禾的地方政府强制拆迁事件 一位被拆迁人如 是说 民工们每揭一片瓦 就像在撕我的肉一样 我被数名警察架着不能动弹 大声哀求也 无济于事 这起强制拆迁事件最后受到 嘉禾拆迁事件 影响 才被制止 据建设部统计 2002 年 1 月 7 月 全国因房屋拆除引发的三级以上事故共 5 起 造成 26 人死亡 16 人受伤 2002 年 1 月 8 月 建设部受理来信共 4820 件次 其中 涉及拆迁问 题的占 28 上访 1730 批次 其中反映拆迁问题的占 70 在集体上访的 123 批次中 拆迁 问题占 83 7 另据国家信访局统计 截至 2003 年 8 月底 国家信访局接到关于拆迁纠纷的 投诉信件共 11 641 封 比去年同期上升 50 上访人数 5360 人次 上升 47 从 2004 年始 中 央政府三令五申 严禁强制或暴力拆迁 城市拆迁中利益冲突的激烈程度有所缓和 但仍没有 从根本上改变这种利益冲突的事实 本文试就这种普遍现象从社会学视角作一分析 结构 解释 步入困境的理论趋向 有关拆迁所引发的冲突问题早已受到学者的关注 研究文章犹如潮水般扑面而来 但 仔细品味以往有关拆迁研究的文章 学者普遍持一种 结构 解释的立场 即城市拆迁的利 益冲突是由于现有制度 法规或政策不完善导致的 也就是说 已有城市拆迁的制度规范决 定了利益主体的行为选择 不改进已有的城市拆迁的制度 法规或政策 这种冲突以及由此 产生的严重社会问题将会旷日持久 由此出发 研究文章大多把注意力集中在如何完善这 些制度规范上 笔者认为 这种解释不是没有道理 它从一定意义上说明了拆迁冲突的缘由 研究者还提出了一些解决问题的办法 但从整体上看 这类研究往往政策性较浓 难从本真意 义上解释 利益主体 真实的行动逻辑 1 1 结构结构 解释的分析逻辑解释的分析逻辑 个体与社会 行动与结构的关系是社会学的核心问题之一 由此形成了社会学史上整体 实证 主义范式与个体 人文 主义范式之间长期争论不休的对立状态 整体主义 结构解释 者 从社会学的创始人孔德开始 经过法国社会学家涂尔干的 社会事实 决定论 到美国社会 学家帕森斯的 社会系统 决定论 达到了极致 强调社会结构 包括实体结构 关系结构 或规范结构 作为整体对个人及其行为决定性的制约作用 主张用客观的社会结构去解释个 体行动的发生 社会不能脱离个体存在 但社会也不能还原为个体 一种社会现象只能通过 另外一种社会现象解释 而不能用个体现象去解释 个人被淹没在社会结构中 换言之 在整 体主义者看来 既有的社会制度 社会规范等社会结构决定了行动者个体的行为选择 2 2 有关拆迁的制度安排有关拆迁的制度安排 就拆迁中的利益冲突而言 研究者大多认为 是现有的政策 法规等制度规范的不完善 决定了在城市拆迁中的 利益主体 地方政府 开发商 被拆迁者 发生冲突的行为选择 拆迁非利益主体能动的行为选择的过程 那么 我们来审视一下有关折迁 制度 的变迁 脉络 1982 年颁布的 中华人民共和国宪法 规定 城市土地归国家所有 从此开始 我 国政府对城市土地实行所有权与使用权分离的制度 城市土地所有权归国家所有 私房主对 其房屋所处土地只拥有 使用权 1988 年 人大宪法修正案规定 土地的使用权可以依 照法律的规定转让 即允许土地使用权可以在市场上流通 1990 年国务院出台的 城镇 国有土地使用权出让与转让暂行条例 第 11 条规定 土地使用权出让合同应当按照平等 自愿 有偿的原则 由市 县人民政府土地管理部门与土地使用者签订 第 24 条规定 地上建筑物 其他附着物的所有人或者共有人 享有该建筑物 附着物使用范围内的土地 使用权 土地使用者转让地上建筑物 其他附着物所有权时 其使用范围内的土地使用权随 之转让 中华人民共和国土地管理法 第 43 条规定 任何单位和个人进行建设 需要 使用土地的 必须依法申请使用国有土地 这就是说 城市土地为国家所有 其使用权可以 流转 依据以上法规 我国城市建设中的拆迁之路开启了 为了减少拆迁中的矛盾冲突 实现拆迁 中的利益公平 尤其是维护被拆迁人的合法权益 1991 年 3 月 22 日 国务院公布了第一部 城市房屋拆迁的法规市房屋拆迁管理条例 为了进一步维护被拆迁人的合法利益 国务院 于 2001 年 6 月 6 日对这一 条例 进行了修改 并在 条例 中说明 各地政府可以根据当 地的实际情况 依据此条例制定当地的拆迁管理规定 城市房屋拆迁管理条例 第 13 条 规定 拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定 就补偿方式和补偿金额 安置用房面积 和安置地点 搬迁期限 搬迁过渡方式和过渡期限等事项 订立拆迁补偿安置协议 拆迁租 赁房屋的 拆迁人应当与被拆迁人 房屋承租人订立拆迁补偿安置协议 第 14 条规定 房屋拆迁管理部门代管的房屋需要拆迁的 拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证 并办 理证据保全 第 16 条规定 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人 被拆迁人与房屋承租人达 不成拆迁补偿安置协议的 经当事人申请 由房屋拆迁管理部门裁决 房屋拆迁管理部门是 被拆迁人的 由同级人民政府裁决 该法规还包括其他内容 这是我国目前针对城市房屋 拆迁最重要的一部法规 对被拆迁人房屋价格的评估是涉及如何补偿的核心问题 为了规范城市房屋拆迁估价 行为 建设部于 2003 年 12 月 3 日出台了 城市房屋拆迁估价指导意见 明确了房屋评估 的具体内容 同时 为了规范城市房屋拆迁行政裁决内容和程序 建设部又于 2003 年 12 月 30 日出台了 城市房屋拆迁行政裁决工作规程 显然 这两个法规是对 城市房屋拆迁 管理条例 的重要补充 2004 年 3 月 14 日 第十届全国人大通过的 中华人民共和国宪法修正案 将原第 13 条 国家保护公民的合法的收入 储蓄 房屋和其他合法财产的所有权 国家依照法律规 定保护公民的私有财产的继承权 修改为 公民的合法的私有财产不受侵犯 国家依照 法律规定保护公民的私有财产权和继承权 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对 公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 第 39 条规定 中华人民共和国公民的 住宅不受侵犯 禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅 2004 年 6 月 6 日 针对地方政府盲目扩大拆迁规模 拆迁安置补偿不落实 滥用行政 权力违规强制拆迁等现象 国务院办公厅发布了 关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理 的通知 任何制度都具有滞后性特点 在当时都会暴露出其不完备性 这是制度创新或变迁的主 要动力 从以上所述中可见 有关城市拆迁的法规或政策也经历了一个逐步完善的过程 其 中的核心内容依旧是政府要 合法 公开 公平 公正拆迁 做好对被拆迁人的补偿和安置 但仔细观察一下城市拆迁的实际状况 利益冲突的强度虽有所减弱 但多为上级政府干预 的结果 而有关拆迁制度的逐步完善并没有从根本上改变拆迁中的利益冲突现象 简言之 制度的完善只是减少利益冲突的一个必要条件 而非充分条件 3 3 结构结构 解释的理论困境解释的理论困境 整体主义 结构解释 者通过社会分析和社会决定论的方法揭示出个体身上的非自主的 被外部力量所决定的因素 无疑是个体观的一种深刻的洞见 有助于克服个体主义者在个体 观上的唯意志主义和 社会化不足 的局限性 但是 整体主义陷入另一个困难 即 如何判 断个体的心理 人格结构中的被决定元素和非被决定元素之间的比例 如果将个体的 心理 人格因素统统都看成是被外部社会环境所决定的元素 即都是可以还原为外部社 会所影响和决定的元素 那么 个人就成了毫无自主性 能动性和即兴发挥余地的 类似于 机器人一样的东西 他的行动就取决于从外部输人的 指令 并按这些指令行事 尽管这个 输人 过程必须花费较长的时间 即社会化过程 显然 与个体主义者的 社会化不足 的个体观相反 整体主义者所讲的个体常常是 社会化过度 的个人 即缺乏能动性和自主 性的 被外部社会力量 如规范 所 编程化 的 类机器人 从理论上讲 结构 解释往往注重导致拆迁冲突发生的客观条件 倾向于将冲突的原 因外推 认为是那些既定的制度 规范以及 利益主体 之间不平等的权力关系等所形成的 社会结构制约了行动者的行为选择 然而 利益主体毕竟是有一定的主观能动性和认知能力 的行动者 并不是简单地接受制度 规范等结构性条件的制约 相反 行动者会根据自身的 知识 不断地反思 调节自己的行动 从而对社会结构产生某种影响 就城市拆迁中的利益 冲突而言 结构 解释夸大了社会政策等结构性条件对利益主体 行动者 行为选择的制约 性 小视了行动者的认知能力和行为能力 从而染上了社会决定论的色彩 这未免对拆迁这个 复杂的社会现象的认识有简化的倾向 结构化解释结构化解释 利益表达的不确定分析利益表达的不确定分析 1 1 结构化理论结构化理论 的分析框架的分析框架 英国当代著名社会学家吉登斯是 结构化理论 的始作俑者 他终生对社会学理论的 抱负是力求跨越传统社会学理论中个人与社会 主观与客观 行动与结构二元对立的两极 化格局 其 结构化理论 的基本观点是 结构是潜在于社会系统不断再造过程中的规则和 资源 规则 属于行动者的知识与理解部分 是行动的内在因素 是潜在的 非具决定性 质的情境界域 行动者的 知识 具有反思性 自我反思与相互反思构成的 相互知识 成 为行动的内在要素 资源 属于行动的外在条件 是行动者用于具体行为的材料 它未必是 有形的 可指对日常互动起传输作用的中介能量 资源可分为权威性资源和分配性资源 前 者指在权力实施中的非物质资源 源于一些人对另一些人的支配 是强加于人的指挥能力 后 者指在权力实施中所有物质性资源 是强加于物的能力 规则与资源的不组合会形成不同的 结构 实践 在二者的组合中充当重要角色 离开实践 规则和资源都成了不能自动运作 不能腾空出世的抽象体 结构在实践中才具有灵活性 1 当行动者实践时 会以自己的领 悟对规则进行新的组合 2 行动者会因知识不完满 而有意外后果 3 行动者在实践中创 造新资源 即有机会改变人与人的关系 权威 及人与物的关系 分配 4 两者在实践中可 以有不同的组合 人可以在这些变化中发挥作用 换句话说 在吉登斯看来 在实践中 结 构才获得了某种能动性 也即 结构的二重性 特征 整体主义者强调社会中的结构 制 度和制约性 个体主义者强调人的主观性 能动性 创造性 这两类因素在社会生活中都是 实际存在的 既不可简单否认 又不可把二者对立起来 在社会实践过程中 这些因素是通过 人的行动而动态地相互作用 相互转化的 一方面 社会本身是存在结构的 这些结构通过 制度关系和规则限制 制约着人们的社会行动 人们是按原有结构关系制约自己行动的 另一 方面 人们不仅以其自觉性认识原有社会结构 调整自己的行为 而且按照自己在行动中不 断产生的新要求来调整行为规则和社会制度 进而使社会结构发生变化 社会结构从客观上 的制约地位转入主观的创造过程中 社会结构由此而具有客观制约性和主观创造性两种品 格 而且这种品格是融会而存的 这样 社会结构既是由人类的行动建构起来的 同时又是 人类行动得以建构的条件和中介 2 2 行动者行动者 利益主体利益主体 识别识别 利益主体是直接或间接对某一事件进行干预并影响干预结果的个人 群体和组织 在 城市拆迁中 所涉及的利益主体主要有地方政府 拆迁人 开发商 和被拆迁人 房屋所有权 与使用权拥有者 三类 这里我们可以称之为行动者 面对同一个 拆 字 三类行动者的利 益一拆迁事件所持的基本立场和态度自然也不同 如果我们把有关拆迁的制度或规范当作 三类行动者在拆迁实践中发生互动时所应遵循的 规则 那么三者之间的权力关系就成为 三类行动者在拆迁实践中所不可回避的 资源 如果要明白三者在拆迁实践中利益冲突 的缘由所在 就必须清楚这些 规则 与 资源 是如何结合成 结构 的以及由此形成的 结构 与行动者之间在拆迁实践中如何被 结构化 的 3 3 行动者行动者 利益主体利益主体 的选择偏好的选择偏好 1 地方政府的行动选择 地方政府向来有着改造城市的雄心和蓝图 既是城市更新政策的 制定者 也是城市更新实践的推动者和直接参与者 同时 当拆迁中的利益冲突发生时 又自 然变成了拆迁人 开发商 与被拆迁人之间矛盾的调停者 对地方政府而言 对 经营城市 有着一股强烈的冲动 因为城市建设在短期内使城市形象美观化 很容易产生政绩 还有 在 地方政府看来 城市拆迁本身是一项关乎市民的 公共利益 拆迁尽管损害了一小部分被 拆迁人的利益 但最终有利于整个城市的 公共利益 所以 被拆迁人要理所当然地支持拆 迁 如此这般 地方政府根本无从体会被拆迁人的真实感受 当然 地方政府是权力资源的 直接拥有者 但我们不妨追问一下 有权力就可主导城市拆迁并必然引发利益冲突吗 如果地 方政府站在被拆迁人的立场上考虑 就可能让拆迁变成一个让各方都能接受的水到渠成的 利民工程 可是地方政府往往是拆迁实践的快速推进者 让拆迁实践更多地变成了一种 追求 短期效益 的 形象工程 这肯定不能被还没有回过神来的被拆迁人接受 因为被 拆迁人对房屋拆迁需要一个较长时间的认同过程 地方政府为什么在城市更新中如此急不 可待呢 这是由我国政府行政体制特有的激励机制导致的 著名社会学家周雪充教授认为 政府官员关心的主要利益是他们在职业生涯中进一步 晋升或者避免被淘汰出局的问题 在现行的行政体制中 工资 地位 成就感与其他待遇都 与一个人的职位有关 这样 政府官员最关心他们在任期间的短期政绩 因为这是影响他们 职业生涯最为关键的因素 其背后的激励机制是 现行的干部晋升制度诱使政府官员去关 注任期内的 政绩工程 政府官员在职业上的发展 需要具体实在的政绩表现 这样 就把 官员的注意力引导到那些可以实际测量的政绩方面 由于上下级信息不对称性 导致了基 层官员以 资源密集型 工程发出有关自己政绩的信号 委托 代理 理论可以分析这一 情形 如果把上级部门看作 委托人 一方 基层政府官员为 代理人 一方 那么在这两 者的关系中 存在着严重的信息不对称 从业绩考核的角度来看 这种信息不对称性主要体 现在下级官员对自己工作中需要克服的困难 工作绩效等方面有着比上级领导更多的信息 相比之下 上级官员对下级官员的所作所为难以准确了解 把握 这种信息不对称性情形意 味着 下级官员通过各种方式发出信号 将自己的能力 政绩告诉上级 以便解决信息不对称 的状况 这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续 中国是一个人口大国 人口压力和干部年轻化的双重过程 使干部政策在干部队伍中培养了十分强烈的短期政绩期 待 一方面 政府官员受到短期利益的驱使 需要超出通常的资源动员来把 政绩工程 做 大 得到上级的注意和认可 另一方面 上级领导也追求短期目标 诱导地方政府官员快出成 果 出大成果 由此观之 在城市拆迁中 地方政府的角色是多重的 是一个掌握了 规则 和 资源 的能动的行动者 而非人们所想的那个受制度约束的 中立者 或 第三者 于是 在政 府起主导作用的房地产市场中 垄断 欺诈 暗箱操作和寻租等腐败问题非常严重 的现象 自然成为不争的事实 2 拆迁人 开发商 的行动选择 在城市拆迁中 开发商是完全以 经济人 角色出现的 追 求利润最大化是他们的根本选择 所以 热衷于城市开发 在城市建设中能够以最小的投资 获取最大的利润 是他们不断卷入城市拆迁冲突的强大动力 我们认为 在中国这样一个转 型社会中 大面积的城市扩张建设是一个不可逆转的现象 开发商首先看到了城市土地使用 权流转过程中存在巨大的利润空间 这也可称为城市建设拆迁中的灰色地带 同时 中国的 土地使用权流动不是一种完全的市场行为 因为城市土地所有权不仅为国家所有 而且国家 还垄断着城市土地的使用权流转市场 地方政府虽有不断扩大城市建设规模的天然冲动 但 由于财力不足而难以把这种 冲动 付诸实践 同时 开发商是资本的拥有者 也有投资城 市建设项目以尽快获取利润的强烈冲动 他们意识到地方政府存在缺少资本的 软肋 于 是 地方政府提供城市建设项目 开发商提供资本 如此这般 二者在城市拆迁中都能符合彼 此的利益选择 自然一拍即合 3 被拆迁人的行动选择 笔者这里所言的被拆迁人是指那些私房财产的所有者以及对其房 屋所处土地使用权拥有者 在城市拆迁的利益博弈中 由于与地方政府 开发商在权力关系 上的不对等 因而在竞争 协商和谈判中往往处于弱势地位 但无论如何 他们都会用自己 掌握的法规等知识争取利益笔者认为对被拆迁人而言有两种理性决定他们的行动选择 第一 经济理性选择 被拆迁人也在拆迁中追求经济利益最大化 房产是最重要的 财产 在被拆迁人看来 他们对自己的房产