我国土地管理体制和政策改革发展变动趋势.docx

我国土地管理体制和政策改革发展变动趋势齐援军2007-12-05改革开放以来，我国土地管理体制和土地管理制度，相关的法律、法规和主要政策，围绕市场化改革取向，发生了巨大而深刻的变化。本文以土地管理法的制定颁布及两次修改为主线，试图对这一系列变化作出描述和简要分析。 一、国有土地资源管理体制演变 20世纪1978年底，党的十一届三中全会标志着我国走上改革开放之路。在改革开放的初期，我们对国土资源管理的概念尚缺乏认识，也就没有专门、统一管理国土资源的行政机构。伴随着改革开放的进程，经济高增长带来对土地资源的巨大需求，最初表现为对耕地大量占用，农民因收入增加需要建房的宅基地，国家重点建设和乡镇企业发展需要大量的建设用地，外商投资也需要建厂房。当宝贵的耕地被大量占用时，土地资源的稀缺性为我们所初步认识。此时建立从上到下，专门、统一管理全国土地资源的行政机构是必需的。这一过程可分为两个阶段： 阶段一，19791986年。国土整治和国土规划工作初受重视，国务院批转国家计委关于编制全国国土总体规划纲要的报告（注1）。 阶段二，19862002年。党中央、国务院发出关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知，决定1986年组建国家土地管理局。1998年国务院机构改革，土地管理局与地质矿产部合并，组成国土资源部。实现从单一资源管理向综合资源管理的转变。 （一）改革开放初期的土地资源管理 1国土整治与国土规划工作提上日程。1981年4月2日，中央书记处会议决定国家建委新增国土整治职能。同国家农委相配合，搞好我国的国土整治的工作。国土整治工作包括土地利用，土地开发、综合开发，地区开发，整治环境。这是土地资源开发利用，第一次以国土整治的名义列为国家部委的专项职能。 1981年10月初，国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知。通知提出，搞好国土整治，是一项很重大的任务。目前，我国的国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重，在开发利用国土资源方面需要做的事情很多，迫切需要加强国土整治工作。希望各地区、各部门密切协作，把这件大事办好。 1984年中央决定将此项职能转国家计委负责。国家计委要求开展国土规划试点工作，并由省、自治区、直辖市计委归口管理。国家计委规定国土规划工作有4项内容：（1）确定本地区自然资源开发规模和经济发展方向。（2）统筹规划区域内水源、能源、交通等重大基础设施的建设。（3）在综合发挥地区优势的基础上，安排好人口、生产和城镇的合理布局。（4）搞好环境保护和环境整治，包括对自然灾害的防治。 限于当时的认识，该项职能转交国家计委后，对国土资源的管理偏重从计划角度进行管理，认为国土规划属于长远规划性质。地区的国土规划是以一定的地域为对象，以资源综合开发的总体布局、环境的综合整治为内容的区域规划，它是国民经济中长期计划的重要前期工作和基础工作。 1985年3月，国务院批转国家计委关于编制全国国土总体规划纲要的报告。要求在1985年编制完成全国国土总体规划纲要。要提出我国国土整治的若干重大专题治理规划；明确各重点地区的发展方向和重大开发措施。纲要以2000年为规划期限，近期可以与 “七五”、“八五”计划衔接。这是我国第一次编制全国国土总体规划纲要。 2控制占用耕地，保护耕地资源。在改革开放初期，仍然主要采用行政手段控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年初颁布村镇建房用地管理条例（注2）。管理条例主要为解决农民收入增加后，建房占用耕地的问题。又于5月颁布国家建设征用土地条例，土地条例主要为解决实行土地承包制后，国家重点建设征用土地与农民承包土地的矛盾。 截至1985年，我国没有专门管理土地资源的政府部门。1982年，五届人大常委会二十三次会议审议通过国务院部委机构改革实施方案。在机构改革方案设计中，没有设立专门管理土地资源开发利用的部门。该项职能仍归属于国家计委。因为缺乏强有力的行政管理机构，滥占耕地资源的现象没有得到有效制止。 （二）设立国家土地管理局统一管理土地资源开发利用 在改革开放的推动下，我国经济发展持续高增长。随之而来的是对土地资源的需求不断增强，继续占用大量的耕地，且力度不断加大。这其中即有合理的需求，也存在乱占滥用耕地现象。为保护有限的耕地资源，强化对土地资源的管理，有必要设立专门、统一的行政管理机构。 1组建国家土地管理局，统一管理土地资源。1986年3月，中共中央、国务院联合发出关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知.通知要求加强对土地管理，组建国家土地管理局。中央、国务院对国家土地管理局的职能明确规定为：贯彻执行国家关于土地管理的法律、法规和政策；主管全国土地的调查、登记和统计工作，组织有关部门编制土地利用总体规划；管理全国的土地征用和划拨工作，负责需要国务院批准的征、拨用地的审查、报批；调查研究，解决土地管理中的重大问题；对各地、各部门的土地利用情况进行检查、监督，并做好协调工作。 关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知奠定我国土地管理的基本原则：集中统一管理全国土地资源的开发、利用，县以上人民政府建立健全土地管理机构，土地资源所有权变更由土地管理部门审批。 在国家土地管理局自1986年成立，至1998年与地质矿产部合并组成国土资源部，在 存续期内，主要抓三件大事，1986年拟定土地管理法并经六届人大常委会审议通过。(请作者注意：国家土地管理是1986年6月25日颁布土地管理法后成立的)局1988年底，国家土地管理局依据七届人大通过宪法修正案，允许依照法律规定转让土地使用权的条款，主持修订土地管理法，并经七届人大常委会通过。由此奠定土地管理制度市场化改革和国有土地资源有偿使用制度的基础。1992年2月，提出并经国务院批准，在全国范围建立基本农田保护制度。 2国务院机构改革，设立综合性资源管理部门。1993年国务院直属机构改革方案实施。国务院的直属机构由19个调整为13个。国家土地管理局作为直属机构予以保留，基本职能未变。 1998年国务院机构改革，国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局和地质矿产部共同建国土资源部。该部主要职能：土地资源 、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。 国土资源部成立至2002年，国土地资源部主要抓两件大事，1998年由国土资源部主持第二次修订土地管理法，并经九届人大常委会通过。年底制定土地管理法实施条例。2002年制定招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，进一步完善国有土地有偿使用制度。 从1978年至2002年，以市场化改革取向为主线，我国基本建立起适应社会主义市场经济发展要求的土地资源管理体制，实现从无到有，从专门、单一的资源管理体制到综合性资源管理体制的转变。 二、国有土地资源管理制度的变革 我国土地资源管理制度改革，与土地资源管理体制改革基本同步进行，二者相互联系、相互推动。在阶段划分上，同样可以分为两大阶段。 改革试点阶段，1979年至1987年。深圳进行土地管理制度改革试点，1988年通过宪法修正案，允许依法出让土地使用权。 深化改革阶段，1989年至2002年。深化土地管理制度改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的土地管理制度。 （一）土地管理制度改革试点，土地所有权与使用权相分离 在改革开放推动下，经济增长速度加快，外资开始逐步进入境内。为推动经济增长和吸引外资，迫切需要改善投资环境，特别是投资硬环境。其中，建设用地达到标准要求的基本条件是电通、路通、水通、电信通和平整土地。我们面临三大难题，一是财政难以负担满足上述条件所需的巨额投资，二是如何将静态的国有土地资产转为动态的国有土地资本，即首先是如何收回已具备通电、通水、通电话等条件的建设用地的先期投资，其次是如何实现国有土地资产的升值。三是如何控制经济增长对建设用地的巨大需求，如何实现对有限的土地资源达到最优配置目标。 在改革开放初期，限于当时的认识水平，国家主要运用行政手段，试图控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年上半年相继颁布村镇建房用地管理条例和国家建设征用土地条例。管理条例主要解决在农民收入增加后，大量建房占用耕地的问题；征用土地条例主要解决国家重点建设征用土地的问题。这其中隐含着在农村实行土地承包制后，国家征用土地与农民已承包土地的矛盾。征用土地条例解决了国家重点建设用地低成本问题，但在制止多占乱占耕地的根本问题上，两个条例基本上没有达到目的。且两条例存续时间也很短，在土地管理法于1986年版颁布同时即被废除。两条例难以发挥作用的原因有三： 首先，改革开放极大的释放出潜在的生产力，国家连续提高农产品价格，大幅度增加了农民的收入，也释放出在广大农民中蕴藏的极其巨大、强烈的建房需求。经济高增长也必然带来对土地资源的大量需求。在这种情况下，仅仅依靠行政手段，是无法控制大量占用耕地的问题。 其次，条例本身缺乏可操作性。如村镇建房用地管理条例第九条规定，社员建房用地，由县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准。此项规定既宽松，又没有具体的标准，根本无法执行。在用地审批方面也存在类似过于宽松的问题。 再次，条例本身无法可依。当时还没有制定土地管理法，一纸行政条例在缺乏法律支持的条件下，往往被行政意志所左右，难以发挥作用。 1986年3月，中共中央、国务院联合发出关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知。通知要求，加强行政管理。凡非农业建设占用土地，必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续。各级政府不得擅自下放审批权限，已经下放的，要立即纠正。申请和审批用地，不准化整为零、弄虚作假，不准越权审批。决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构。负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。 现在看，通知中最重要的内容有三点：一是规定国家土地管理局作为国务院直属机构，这样便于就重要政策性问题直接请示国务院；二是编制全国土地利用总体规划的职能转入土地管理局，计划与行政手段相结合，加强土地管理的权威性；三是要求运用经济手段控制非农业用地。区别土地的不同用途和不同等级，征收不同数量的土地税和土地使用费。这一思想的提出，表明改革开放的决策层已经认识到单纯依靠行政手段无法解决土地资源的优化配置，改革开放必然要触及土地管理制度。这一思想的发展和延伸，将改革引向土地所有权和土地使用权的分离。 同年6月，六届人大常委会16次会议审议通过中华人民共和国土地管理法。土地管理法的主要内容： 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制。不得买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。集体所有的土地、全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营。土地的承包经营权受法律保护。 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。国家建设用地，由土地管理部门划拨。征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上，由国务院批准。征用耕地三亩以上，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。 用地单位支付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的36倍。征用耕地安置补助费，为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的23倍。每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍。 与关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知相比，土地管理法的历史进步性主要体现为，制定了统一管理全国土地资源的管理体制、管理制度和保护耕地的两大原则，提出土地所有权和使用权的概念；强化了对土地资源管理的行政手段，要求建立土地调查统计制度，编制土地利用总体规划，复垦土地和收回土地单位的土地使用权等。不足之处是土地管理法回避了“运用经济手段控制非农业用地”的思想，形成小小的倒退，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准偏低。这对农民利益的补偿非常不公平。 作为土地管理制度的基本法律，土地管理法总结了改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展，这也无可非议。法律、法规不可能超越实践的发展而提前制定，他只能是对已发生事件的认识和总结。 改革开放继续深化，要求土地资源实现市场化配置的压力越来越大。改革开放的实践已经在各地局部突破滞后的法律法规的束缚。1987年11月，经国务院批准，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用权改革试点。 深圳经济特区作为改革试验区，首先进行探索，开始土地管理制度改革试点，并在所有权和使用权分离方面取得突破。1987年12月1日，在深圳市首次进行国有土地使用权拍卖。随着拍卖槌声的响起，一家房地产公司以525万元的价格，拍到8588平方米的国有土地50年的使用权。这次成功的国有土地使用权拍卖，是改革开放以来，对土地管理制度所进行的最重大的改革。土地使用权被从土地所有权中分离出，第一次作为资本要素投入市场。 之所以首先在深圳进行土地管理制度改革试点，是因为行政划拨土地已走入死路，深圳当时基本上无地可批（注3）。深圳市进行的土地管理制度改革试点，解决了上述三大难题。拍卖土地使用权，即表明土地所有权与土地使用权的分离，在所有权不变的前提下，许可土地使用权进入市场。这样，可以收回初始投资，便于投资方继续进行后续开发；静态国有土地资产，通过市场变为动态的国有土地资产，可以保值，更可以溢价升值。通过市场配置资源达到资源配置最优化的目标，还可解决在资源配置中的黑箱操作问题。 此后1988年2月17日，海南建省筹备组颁布海南土地管理办法规定，在我国最大的经济特区海南省，实行土地有偿使用制度，即土地使用权可以有偿出让、转让和抵押。允许外国和港澳台公司、企业或者个人参加土地开发、经营、承包等。 在深圳和海南两特区的改革开放实践，都在土地管理制度改革中涉及到土地所有权和土地使用权的分离，以及土地使用权进入市场交易的问题。进一步深化改革所遇到的最大障碍是“宪法障碍”。 修改宪法问题提上日程。 （二）突破“宪法障碍”，深化土地管理制度改革 1突破宪法障碍，确立国有土地资源有偿使用制度。在土地管理制度改革试点中所遇到的最大障碍是宪法问题。宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”为解决土地管理制度改革的“宪法障碍”，1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过宪法修正案，解决了土地管理制度改革中的“宪法障碍”。宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 在土地管理制度改革突破“宪法障碍”后，1988年5月，国务院发布关于鼓励投资开发海南岛的规定。规定准许在海南省我国最大的经济特区内，国家所有的土地实行有偿使用。海南省政府可依法将国家所有土地的使用权有偿出让给投资者，土地使用权出让期限，最长为70年。投资者可依照国家有关规定将取得的土地使用权有偿转让。 随着经济特区政策在全国普遍实施，土地管理制度改革也在全国展开。1986年制定的土地管理法必须及时修订。1988年底国家土地管理局完成土地管理法的修订本，并经七届全国人大常委会5次会议审议通过。 与土地管理法1986年版本相比，土地管理法（修正本）依据宪法，规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。其历史进步性主要体现为，土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。其不足之处是，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准仍然偏低，这对农民是不公平的。低价征用，高价转让，成为土地管理中的一大隐患。 1990年5月，国务院发布中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和外商投资开发经营成片土地暂行管理办法。 条例规定，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。境内外的公司、企业和个人，可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。个人依法取得的土地使用权可以继承。 土地使用权出让年限按用途确定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。土地使用权出让方式：协议；招标；拍卖。 办法规定，成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，建设水、电、热、交通、通信等公用设施，然后进行转让土地使用权、经营公用事业，建设通用工业厂房从事转让或出租的经营活动。使用耕地一千亩以下、其他土地二千亩以下，综合开发投资额在省级行政区审批权限内的成片开发项目，由省一级人民政府审批。 条例和办法细化了土地管理法制定的国有土地有偿使用制度，增强法律的可操作性。特别是办法明确了省一级政府对土地使用权的审批权限。但需要指出的是，由于地方政府为吸引外资，推动经济增长，一般都层层下放审批权限，并采取化整为零的办法，加快审批。这就变相突破了土地管理法关于土地使用权审批的权限。 同年5月，国务院批转机构改革办公室对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工意见的通知。通知对国家土地管理局的职能规定为：主管全国土地的统一管理工作，负责制订土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、地政工作，制订土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划，统一审核、征用、划拨建设用地，统一查处土地权属纠纷，实施土地监察。土地管理部门不参与土地经营活动。 与1986年在关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知中规定的国家土地管理局职能相比，在原职能中是负责执行土地管理的法律、法规和政策政策，编制土地利用总体规划。新规定增加了制定土地政策、法规，和制定土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划职能，明确了统一管理土地资源的职能。并规定不得参与土地经营活动。新增各项职能反映出，在国有土地有偿出让制度建立后，国务院对国家土地管理局职能定位的思考。在国有土地资源管理的市场化机制确立后，行政机构应尽快转变职能，市场的管理者不能市场竞争。 在国有土地资源有偿使用制度建立后，土地有偿使用的范围逐步扩大。到1999年全国累计出让土地达30万公顷左右，收取土地出让金约4000亿元。国有土地资产效益在国民经济建设中发挥了重要作用。 国有土地资源有偿使用制度的建立，有助于推动国有企业改革。我国国有土地资产总值约25万亿元，全国20多万户国有企业拥有的土地资产价值约3万亿元。1992-1999年，有5万多家国有企业改制成股份制企业，其原由国家无偿划拨的存量土地资产，经土地行政主管部门按市场价格处置评估，显化土地资产5000多亿元，有力地支持了国有企业改革和发展。2建立基本农田保护制度。在国有土地资源有偿使用制度建立后，保护耕地继续成为土地管理制度改革的重点问题。改革的实践再次突破法律法规的滞后状况。全国有二十多个省级行政区的数百个县，为解决保护耕地问题，以划定基本农田保护区的方式，划出基本农田保护区域，从而对高产稳产农田实施有力的保护。这样做既保护了基本农田，也增加了农民对所承包土地的稳定感和加大投入的积极性。 1992年2月，国务院发出批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知。请示规定，坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，根据当地土地资源、人口增长情况，统筹兼顾农业和各项非农业建设用地，稳定农田面积。在东部和中部地区，要全面开展划定基本农田保护区工作，把大部分农田划为保护区，重点保护。西部地区良田较少，要首先把高产稳产农田、城镇郊区农田保护起来。国家和地方政府确定的农业商品生产基地、名特优稀农产品生产基地或地块，必须保留的其他农田（如农业科研、教学试验田）以及大中城市工矿区的基本菜地也应做为保护的重点。争取在一二年内把全国应保护的农田都保护起来。 1994年8月18日，国务院发布基本农田保护条例。1998年12月24日，国务院发布修改后的基本农田保护条例。 基本农田保护条例的在全国的贯彻执行，初步扭转了我国耕地保护的被动局面。至2001年。全国划定基本 农田保护范围达到10880万公倾，占全国耕地面积的85.27，2002年，划定基本农田11467万公倾，占全国耕地面积的91。1999年、2000年、2001年和2002年，全国因采取复垦、整理、开发三项措施，分别增加耕地40.5、29.1、20.26、26.08万公倾土地，比同期因非农建设占用耕地和灾毁耕地量（缺2001年灾毁耕地数，取2000年和2002年平均数代替）多出11.88万公倾，实现补充耕地量大于非农建设占用耕地和灾毁耕地数量。同期，因生态退耕因素，减少耕地面积317.38万公倾。生态退耕已构成耕地下降的主要原因。因生态退耕减少而耕地，有利于保护我国的生态环境，有利于实现可持续的经济增长。 在新形势下，1998年由国土资源部主持第二次修订土地管理法。1998年版土地管理法，是我国土地管理体制和管理制度改革基本经验的总结，修改后的土地管理法将土地管理制度的改革成果，全部予以吸收，并以法律的形式加以固化，颁布执行。 1998年版土地管理法与1988年版土地管理法相比，主要增加以下内容：国家实行土地用途管制制度，土地利用年度计划必须严格执行，建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。国家实行基本农保护制度，基本农中应占本行政区内耕地面积的80以上，实行占用耕地补偿制度，占多少，垦多少。用地单位支付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍（1988年为20倍）。修改后土地管理法更加完善。至此，我国土地管理制度中的三项基本管理制度，即集中统一管理全国土地资源，基本农田保护和国有土地资源有偿使用制度全部建立。 3继续深化土地管理制度改革。 在1998年第二次修订土地管理法之后，我国土地管理制度面临继续深化改革的问题。问题主要发生在土地使用权出让市场，即一级市场。问题主要表现为，市场缺乏透明度和公平公、正性。土地使用权出让受到地方行政长官干预，往往以黑箱操作的方式进行。这既使得市场机制失效，也导致腐败的产生。如著名的成克杰受贿案，就是通过成克杰的干预，某公司在土地使用权一级市场上低价取得土地使用权，然后在二级市场上高价转让。 深化土地管理制度改革，即指完善国有土地有偿使用制度。增强在土地使用权一级市场上出让土地使用权的透明度和公平、公正性，减少和制止各级政府官员对土地使用权一级市场的行政干预。 2001年5月，国和院发布国务院关于加强国有土地资产管理的通知。通知指出，在国有土地使用权一级市场存在的种种问题。主要表现为，国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，存在隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重。通知要求，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，加强土地使用权转让管理，规范土地审批的行政行为。 2002年5月，国土资源部根据国务院要求，制定招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定。规定指出，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者，也应采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。 通知和规定与土地使用权出让和转让暂行条例相比，有两点进步，一是取消了协议出让土地使用权的方式，从而减少了行政干预；二是规定各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。非经营性土地供地计划公布后，有两个以上意向用地者，也必须按招标、拍卖、挂牌方式出让。 国有土地资源有偿出让制度逐步完善，提高出让土地收益。20002002年，三年累计出让65409宗，面积29493.4公倾，土地出让金额1807.7亿元。以近3年出让土地收益与1999年之前累计出让土地收益相比，出让土地面积减少，土地出让收益增加。20002002年累计出让土地面积29493.4公倾，相当于1999年之前累计出让土地面积的9.8，土地出让金收益为1807.7亿元，相当于1999年之前累计土地出让金的45。这表明，随着国有土地资源有偿出让制度的不断完善，市场透明度和公平、公正度的提高，国有土地资产的增值效益日益明显，而更重要的是，大幅度增加了国有土地资产的潜在价值和收益。 三、我国土地管理制度法规改革发展前瞻 自19782002年，以市场化改革为取向，我们已基本确立和完善了国有土地资源管理体制和管理制度，以及围绕土地资源管理体制和管理制度而制定的各项法律、法规政策。但，土地资源管理仍然需要继续完善。现在我们所面临的主要问题是，如何通过修订和制定法律、法规，继续完善土地管理制度。根据国外土地资源管理经验和我国在土地管理制度方面的改革实践，需要注重解决以下若干问题: （1）专项法规的空缺，指在基本法律、法规制定后，有许多具体问题需要制定专项法规；（2）国有土地出让收益分配中的“两难”问题，指如何在中央政府和地方政府间分配国有土地资源出让收益；（3）集体土地资源征用补偿和农村土地承包权市场，指征用集体所有制土地资源，对被征用土地的农民承包者，所支付的补偿费用过低，以及农村土地承包权的继承、转让、租赁问题。 （一）借鉴国外土地管理经验的启示 制定专项规法规，依法管理土地资源。美、德、日三国在土地资源管理中的共性经验是，在基本法律、法规完备的前提下，依法制定专项法规，细化土地资源的管理。我国自七届人大一次会议审议通过宪法修正案，1988年和1998年，两次修改1986年制定的土地管理法。1998年底，国务院发布经修改的基本农保护条例，2002年又修订农村土地承包法。土地资源开发利用规划，由中央政府和各级地方政府分级制定。1999年初，国土资源部会同农业部新修订的全国土地利用总体规划纲要，已经国务院批准实施。 与国外相比，我们的不足之处是缺少专项法律，由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强。由此导致在实际管理中，遇到具体问题，处理措施往往无法可依。我国土地管理法规和政策改革发展趋势，将是注重制定专项法规。在国家级专项法规制定之前，地方人大可根据立法权限，先制定出地方性土地管理的专项法规，以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。 制定土地资源评价法，基准地价订立有法可依。制定基准地价，首先在1997年中央和国务院联合发布的关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知中提出。通知要求，“建立土地基准地价和标定地价评估的公布制度”，“成效价格应向社会公布”。此后，2001年国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知。该通知规定，市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。土地管理法（1998版）规定，土地行政主管部门根据土地调查成果，国家统一标准，评定土地等级。 制定基准地价和评定土地等级的前提是，事先根据地区经济增长前景和土地资源供给与需求状况，交通便利条件等项因素，对待出让的土地资源作出综合性评估。依据评估结果和土地等级，订出基准地价。然而，在评定土地等级，评估土地资源状况和订立基准地价等环节，我国目前均没有专项法规。这在具体操作中，就给行政管理部门留出极大空间，行政干预、黑箱操作往往隐藏其中。 建议制订土地资源评价法。法规应涵盖评定土地等级、对土地资源供给与需求状况的综合性评估和订立基准地价的标准等内容。以此作为土地资源一级市场基准价形成的专项法规。根据土地资源法全面评价土地资源。以评价后土地资源价值，作为土地资源一级市场（政府出让、出租土地）和土地资源二级市场（企业转让土地）的基准价。通过依法操作，以期辟免和发生压缩行政干预和黑箱操作的空间，加强土地资源市场的公正性和透明度。并可作为政府干预土地资源市场价格的标准。 建立土地资源管理数据库。将各种相关数据和资料，包括评价后的土地资源基准价，土地资源一级市场和二级市场价格：出让价、出租价和转让价格，全部录入数据库，法人和自然人可公开查询。这样做可减少政府官员在处理土地资源使用权出让、出租中的主观随意性，并减少黑箱操作，提高市场的公正性和透明度。 土地利用总体规划的法律地位。依据土地管理法的规定，土地利用总体规划在我国土地管理制度中起到极其重要的作用。截至2001年3月，需国务院批准的31个省级行政区和81个城市的土地利用总体规划，已经全部批准得以实施。 土地利用总体规划的法律地位，在3个版本的土地管理法中是不相同的。1986年版土地管理法第16条规定，城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。1988年版土地管理法规定同上不变。1998年版土地管理法单设第3章，土地利用总体规划。在第22条规定，城市总体规划应与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得超过土地利用总体规划确定的规模。在第24条中规定，土地利用年度计划根据土地利用总体规划编制。1998年版土地管理法大提高了土地利用总体规划的法律地位，使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种“规划”之上。虽如此，土地利用总体规划仍然属于行政规章，缺乏法律效力。一是到期可以修改，二是可以依据经济增长需要，临时报批修改。上届政府制定的土地利用总体规划，新一届政府经常随意更改。 必须进一步提高土地利用总体规划的法律地位。可供考虑的选择有两个：一是各级政府在完成制定修改新版土地利用总体规划后，上报同级人民代表大会批准，使其法律地位视同于专项法规；二是建议制订土地利用总体规划法，成为一部专项法规。以上选择，都可以达到辟免随意修改土地利用总体规划现象的反复发生，但专项法规律的效果好于人民代表大会的批准。 还需要制定许多各种问题的专项法规，比如土地管理法中规定，建立土地调查制度和统计制度，这就需要制订土地资源调查统计法。法规中应有向社会公众及时发布土地资源的各种信息的条款，包括土地供给、需求数量，基准价格和地区经济增长、社会发展的相关数据和预测数据。以便于投资者查询了解，正确投资。土地资源行政管理部门，及时发布有关土地资源状况的信息，这是优化地区投资软环境的必要措施，也是构成地区投资软环境的重要环节。制定专项法规既可填补空白，便于行政机构依法管理，还可大压缩行政干预的空间。社会主义市场经济的本质是法制经济，各级政府和职能部门只能依法行政。无法可依的行政管理，将会破坏社会主义市场经济赖以运行的基本游戏规则。 （二）解决国有土地资源所有者之间收益分配的矛盾 国有土地资源权属不明。土地管理法规定，“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制”，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。在土地管理法实施条例中，细化了国有土地资源的范围，规定国有土地包括：城市市区土地，依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，农村居民转为城镇居民原属于其成员的土地，农村居民成建制迁移后的土地。但土地管理法和条例的重大缺陷是，均未考虑对国家所有的土地资源作内部的权属划分。套用一句老话，还停留在“普天之下莫非王土”的观念中。 这里最重要的是，在制定和修改土地管理法的过程中，虽然明确规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，但未明确在国家所有的土地资源中，中央政府和地方政府（省级）各自的权属份额。这就留下许多问题难以解决。最主要的问题有二： 一是处理土地使用权出让收益分配，地方政府认为土地属于地方政府所有，土地使用权收益应用于促进地区经济增长。土地收益权应与土地处置权相统一。关于土地使用权出让收益分配，相关政策和法律确有不一致之处。在中央和国务院联合发布的关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（1997年4月）中曾规定，今后，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发。土地管理法（1998年）规定，自本法实施之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30上缴中央财政，70留给地方政府。从政策和法律的矛盾之处，可以体会到中央政府在处理土地收益分配中的两难困境。 二是农民依法承包经营的土地，可以随时被依法征用，土地承包经营权极其不稳定。关于农民依法所承包土地被依法征用的问题。主要表现为征用农民承包土地的随意性和补偿费用标准不适用及补偿费用过低（后文专论）。中央政府和省市县政府均可以征用。对依法承包土地的随意征用，就无形中破坏了农村土地承包法和基本农田保护条例的严肃性，使之成为一纸空文。 现行土地制度，分为国家有土地和集体所有土地。其中，集体所有土地资源，以土地承包方式，明确农民拥有土地资源的使用权。并已在农村土地承包法中明文规定农户的权利和义务。唯有国有土地的具体所有人权属不清。改革取向，建议明确国家所有土地资源的权属，划分中央政府所有土地资源和地方政府（省）各自所有的土地资源。可以通过法律程序修改土地管理法，以法律形式对国有土地资源的权属，给以界定，从而确认中央政府和地方政府的所有权。这样做益处有三： 一是处理土地使用权出让收益分配简单明了。中央政府所有的土地资源，其使用权出让收益属于中央政府，同样，地方政府所有的土地资源，使用权出让收益属于地方政府。中央政府所有的土地使用权出让收益，还可以用于支持各地区的经济增长。国家重点建设需占有的土地资源，属于中央政府所有，可以很方便的解决，或购买或租赁或划拨；属于地方政府所有，在两级政府之间，可以采用购买、出租和交换的方式解决。在紧急状态下，如战争或发生危急社会的重大疫情，可以采取征用方式取得土地使用权。在解决国有土地资源出版收益分配问题后，国有土地资源出让收益（含租赁），可以成为地方政府的主要财政收入来源。以此构成的土地基金，通过合理运用，更可以保值增值。 二是可以限制对农民所承包土地，采取征用方式的随意性。在划分中央政府所有土地资源和地方政府（省级行政区）各自所有的土地资源后，中央政府和地方政府如需得到或临时使用农村集体所有制的土地资源，如建工厂，采矿和埋管道（输油管等），应主要采用市场化手段，以购买、租赁和交换的方式取得土地使用权。征用方式，因其所具有的强制性，应限制使用，只有在紧急状态下方可使用。北京为防治“萨斯（非典）”，建设小汤山专用医院，属于在紧急状态下征用土地的案例。 三是一并解决地下矿产资源所有权问题。在明确划分国家土地资源分属中央政府和地方政府后，地下矿产资源也就有明确的归属。中央政府和地方政府分别所有的土地资源，其地下矿产资源和水资源，分属于中央政府和地方政府所有。矿产资源、水资源的开发利用、出让和租赁收益，分别归其所有者所有。 （三）对征用农民承包土地的补偿费用标准不适用的探讨 集体所有制土地资源已经被农民依承包的土地，在被国家依法征用和占用时，土地补偿标准是否适用的问题值得深入探讨。农村土地承包法第十六条规定，承包地被依法征用、占用，有权依法获得相应的补偿。第二十条规定，耕地承包期限30年。我国农民所承包的土地，具有双重职能，一是用于经营取得收入，二是发挥社会保障的作用。在土地被 征用后，将失去主要的生活来源和社会保障来源。 土地管理法对补偿的规定是，按照被征用土地的原用途给予补偿。1988年版土地管理法规定，用地单位支付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍。1998年版土地管理法第47条规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。该条在新增条款中又规定，国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费。应该肯定，修改后的土地管理法大大提高了补偿费用的计算额，且规定可以根据社会、经济发展水平提高。 这里，我们需要关注的不是具体给予补偿费用的多少，而是对补偿的规定，“按照被征用土地的原用途给予补偿”。“被征用土地的原用途”，在我国就广大农村地区而言，即是指农业生产收益。自实施土地承包制以来，广大农村的农业生产基本属于个体小农性质，与二、三产业相比，生产效益明显偏低。这在中西部地区更加突出。按照土地管理法对于被征用土地的补偿规定，就产