农村改革与发展.doc

谈农村改革与发展的几个问题陈万志今天讲座的题目是“谈农村改革与发展的几个问题”，我们先从1978年开始作一点历史的回顾：一、历史的回顾19781988年的11年，是我国农业、农村和农民蒸蒸日上的11年，也是农业、农村和农民推动中国经济蒸蒸日上的11年；19882001年的14年，虽然是中国经济高速增长的1 4年，但却是中西部大多数农村凋敝的十四年。 中国19781988年的高速发展历史，是农民自主权回归的历史。 30多年前的中国改革，是从安徽凤阳的小岗村搞“大包干”开始的。“大包干”的核心是“交足国家的、留足集体的、剩下全是自己的”，正是由于农民获得了有限的生产和经营自主权，中国进入了一个由农民自主发展、并推动中国自主发展的新时期。 1982年全面推广“联产承包责任制”，农民家庭获得了组织农业生产和经营剩余农产品的自主权。随之，农民的自主性和创造性得以空前释放，劳动生产率得以极大的提高，粮食单产大幅度增加。农民不仅吃饱饭了，还有了剩余产品，农村集市也随之活跃起来。农民作为市场主体的市场交换的出现，给农民的自主性和创造性增添了翅膀。农民很快有了积累（钱），有了购买能力。但当时的情况是除粮食等主要农产品外的所有物质都极度短缺，农民有钱买不到所需的东西。很快，农民将需求冲动转化为了投资冲动乡镇企业、社队企业、个体户开始蓬勃发展起来农民从土地上解放出来（即离土不离乡），获得了在本乡本土发展非农产业的自主权。到1985年的时候，中国农村不仅出现了卖粮难和农产品的极大丰富，一部分农民跳出农门，在农产品加工业、建材建筑业、服装加工业、流通运输业等领域大显身手，一部分有一技之长的农民首先成为万元户、十万元户、百万元户，农村涌现出一大批农民企业家，不仅数以千万计的农民离开土地成为乡镇企业的职工，连城市待业青年和国有企业退休干部职工也加入到乡镇企业的行列。乡镇企业的发展，很快成为中国经济的“半壁河山”，小城镇也如雨后春笋一般发展起来，80年代中国经济新增值的70以上是乡镇企业和农业创造的。80年代的中后期，农村区域或局部市场已经不能适应乡镇企业的发展要求，政府准许农民在城市开设窗口和销售网点成为一时风尚农民企业家和农民从乡村中解放出来（离土又离乡），自主性和创造性有了更大的施展空间。农村企业和农民进城成为中国当时最活跃的发展力量，并为困境中的国有企业创造了巨大的内需市场，有力的促进了国民经济整体性提升，同时也逼迫国有企业和城市不得不改革开放了。中国80年代改革发展的成就，是在没有外资、没有中央积极财政政策和货币政策帮助的背景下取得的；是农民自主性不断发展，创造性也同步增强的结果 以土地法为转折，中国重新回到国家工业化和城市化优先的轨道80年代后期开始，中国经济在农民和农村主导下快速发展的同时，中国却出现了“乡镇企业”过渡论，认为中国遍地开花式的乡镇企业和小城镇建设水平低、没有前途，认为中国必须补资本主义的课，要加大对外开放，以市场换资本主义资金、技术和管理经验，大力发展“合资企业”、“外资企业”，促进高水平的国家工业化和城市化，以此加快现代化的步伐。这种思想逐步在80年代后期占据主流地位，中国悄悄地发生了三项影响深远的事件。第一项是土地法出台。1988年土地法出台，这部法律的出台带来了三个改变，一是乡镇企业用地权收归国家了，农民集体不能直接用地发展农村工商业了；二是城市和城镇用地权收归国家，城市化用地的增值收益归政府独占；三是各地新办企业必须进入“经济开发区”。这实际上是剥夺了农民分享土地非农用收益的权利，剥夺了农村办工业的权利，剥夺了农民分享城市化土地增值收益的权利。一句话：农民的自主性又一次被国家工业化和城市化优先战略剥夺了。第二项是1987年开始的财政体制改革。从1986年开始，各级政府开始“分灶吃饭”。县（市）和乡（镇）的财政“分灶吃饭”是以1986年为基数，乡（镇）政府每年按照7向县（市）递增上缴财政收入。但随着90年代开始的农村经济凋敝，乡镇财政的收入并不能每年递增7，有很多乡镇的财政收入甚至是下降的，但递增上缴是不能少的，基层政府的财政就出现了收不抵支；更为严重的是，财政改革同时，“依法治国”的改革也在不断深化，法律越来越健全，执法的部门的越来越多，基层的执法人员越来越庞大，乡镇财政供养人数有了10倍以上增长，少则300人左右，多则1000多人。上面任命干部，下面承担工资和费用，乡镇政府的合法支出超出了“分灶吃饭”初期基数的数十倍之多。财政体制改革的结果是，中央和省市政府的钱越来越多增强国家（工业化和城市化）能力，县乡基层政府的钱越来越少服从国家（工业化和城市化）战略。第三项是90年代初期开始的分税制改革。分税制改革使中央财政的财力（国税收入）得到空前加强（为了国家工业化和城市化），由不足30提高到了54左右，省（市）财政也占到 24左右，经过县（市）一级之后，乡镇财政（合法收入）几乎处于无米之炊的状态，合法收入益减少。然而，乡镇政府和部门的合法支出却在日益膨胀。在这样的情况下，乡镇政府和部门不得不“依法创收”“合法寻租”，直接的后果是加重农民负担和乡镇企业负担，并大规模强征抢占农民土地。1987年，农民每亩的负担大约为100斤粮食；到1994年，农民每亩负担150元，折合粮食约300斤/亩。1987年前，乡镇企业大约只向乡镇政府上缴利润的30左右；到1992年，乡镇企业所有利润都必须全额上缴乡镇财政、甚至出现贷款上缴税费的情况。在征占农民土地方面，有学者计算，数十年的工业化和城市化，已经剥夺了农民土地价值19万亿元！90年代中国农村流行的一句顺口溜叫做：“一税轻、二费重、三摊四派无底洞。”据不完全统计，河北省1996年各种收费和摊派146.15亿元，占全省财政收入的56.52%，占县乡财政收入的96.29%。这就是说，分税制后的乡镇财政收入的绝大部分，都是“依法”向农民和乡镇企业“寻租”获得的。乡镇财政入不敷出日益严重，乡镇企业的负担和农民负担逐年攀升，农民创造能力和消费能力急剧下降，乡镇企业产品的市场也急剧萎缩；加上土地制度变革后“政府”独占土地增值收益，导致银行不再向乡镇企业和小农贷款，给了乡镇企业和小农雪上加霜的打击。在上述三重压力之下，80年底蓬勃发展的乡镇企业，在90年代出现了“倒闭”潮，也导致了90年代农民“盲流”潮的出现。不仅如此，财力上收，事权下放，还导致了农村教育、医疗、养老、基础设施建设、环保等完全抛弃在“国家责任”之外了（在90年代的农村义务教育总支出中，中央和省市财政支付不足2；在90年代的农村医疗总支出中，中央和省市财政支出不足0.5）。1949年建国以来形成的农村社会事业发展制度建设出现了严重的倒退。后果村庄的凋敝第一、房舍荒弃。村庄里的年轻人大多外出打工，多数一年才回来一次。村庄里平常只有老人和儿童。并且，不少的儿童也由于跟随父母到所在地的“民工子弟学校”就读，导致“撤点并校”不断。由于人气不旺，村庄非常冷清。留下的一片片住房淹没在荒草里，空空荡荡，锈迹斑斑，日晒雨淋，形似废墟!第二、生产条件吃老本。今天村庄耕地、水利的基本格局，主要还是在1958年大跃进至1979年改革元年期间的20年完成、定格的。改革30年，特别是在2003年“胡温新政”以前，政府对村庄内的微观农业设施既很少关注，也很少投资。分散单干的农民对此无能为力，农业行为完全短期化、暂时化、原子化。什么农业项目赚钱，就扩大播种面积，增加化肥、农药的投入，以刺激产量增长。根本不管什么“可持续农业”问题。但是，乡村水利这类需要组织起来、合作起来才能“搞定”的事情，却连一个牵头的人也难找到。即使有了牵头的人，村里的老人们的体力也难以胜任。第三、污水横流，垃圾遍地。受现代生活方式的影响，农户在生活中普遍使用洗衣粉、肥皂、洗发水、洗洁精等无机化工产品，由此产生大量难以分解的生活污水，成为农村污染的一个重要源泉。村庄没有污水管网和处理实施，任意排放，导致有水皆污，所有的河沟都发黑、发臭，鱼虾绝迹。同城市居民一样，农户也大量使用塑料袋、玻璃瓶、塑料瓶、纸箱、纸巾。与过去农家的废弃物多是木、竹、棉、麻、石制品不同，这些现代垃圾很难被自然分解。由于缺乏垃圾回收设备，只能长年累月地分散丢弃在河边、路边、屋后。污水和垃圾使得村庄美丽宜人的自然环境大遭破坏。第四、福利设施残缺、公共福利空白。村庄是村民聚居的场所，客观上需要自来水、球场、卫生所、托儿所等公共福利设施。但是由于村政府长期处于“零财政”状态，这些非常具体的、也非常必要的福利设施不少处于空缺状态。比如多数村庄内没有路灯，一到夜晚就漆黑一片。只听狗吠，不见人影。更没有各种文化娱乐设施。多数村民的娱乐方式就是躲在家里看电视，或者打牌、赌博。村庄的业余生活单调、乏味，缺少乐趣。有专家指出“农民之苦，苦于丧失生活意义”，非常有洞见。村庄凋敝的后果是严重的。作为中国“二元社会”长期化的一个典型的现象，凋敝的村庄严重降低了村民的生活质量，加剧了城乡之间的发展失衡，让留守在家的农民无可奈何地生活。同时也殃及了外出的打工仔、打工妹。2008年金融危机导致沿海很多劳动密集型企业破产倒闭，近2000万青壮年农民工一度下岗回乡。但故乡的村庄已非“乐土”，凋敝的村庄迅速湮灭了他们回家创业的雄心壮志和生活的情趣。而当他们被迫折返城市寻找新的工作时，繁荣的城市又“居不易”。许多大城市欢迎农民工来从事“脏、累、苦”的低薪工作，但普遍拒绝这些“低素质”的劳动力入户定居。最近，诺大的上海大张旗鼓地宣传“上海居住证转户籍政策首批获益者产生，40名在沪务工的优秀农民工获得上海户籍”，而上海的民工有数百万之多。在另外一个“文明城市”深圳，有1000多万的常驻人口，但户籍人口长期控制在200万以下。不要说农民工，就是一些毕业多年的大学生，也没有机会获得深圳户籍。在“二元社会”大背景下，中国农民工的命运就只有年复一年地寻寻觅觅，在城市和乡村之间“荡秋千”。一点辛苦钱，不少都贡献给了交通部门。 “惠农”还是“还债”?在对待“三农” 问题上，近几年来政府采取了一些重大惠农政策，可谓是空前的，农民都感谢共产党。但这种感谢解决不了“三农问题”，必须在观念上有一个转变，应从惠农、恩赐农民，转变到还债上，要有负债感。农业部农研中心的材料披露了目前国家支农的情况：一是支农的力度不够。从1993年到2008年，中央财政对“三农”的投入，从774亿元增加到5955亿元，增加了6.7倍，而同期中央财政收入，从3661亿元增加到61300亿元，增长了15.7倍。支农在财政总收入中所占比重，从21.1%,下降到9.7%。支农投入慢于中央财政增加幅度。二是多取少予的局面并没有根本改变。农民对国家的贡献仍大于国家的投入。第一项贡献是土地差价。仅2005年国家从土地差价中拿走了2655亿元，而同期全国支农支出总和为1645亿元，国家拿走的都超过支农支出和农业支出。第二项是农民工贡献。2005年衣民工提供的国家财政收入为3300亿元，占国家总财政收入的10%左右。三是城乡收入差距继续扩大。2004年到2007年城乡居民收入比逐年扩大，从3.21:1扩大到3.33:1,绝对额的收入差距达到9646元。城乡差距的问题，我们讲了这么多年。我查了一点材料，世界上平均的城乡差距是1.5倍，超过2倍的国家很有限，中国加上社会保障、福利因素等等是6倍，居老大的地位。我就去查老二是谁，老二是多少，查来查去是一个非洲国家莫桑比克，是3倍。现在的问题是，自然的力量，大体上能够拉到3倍的情况下，中国怎么就出来了6倍?这6倍是哪儿来的?我们是用什么样的超越了自然因素的特殊办法，把城乡差距拉到了6倍?中国的城乡差距为什么会这样大?我个人的看法是：我们既是用市场的力量扩大城乡差距，又在用行政的力量扩大城乡差距，这两个东西叠加在一块了。在理论上，确立两种所有制，全民所有制与集体所有制，二者就不平等，这是城乡差距扩大的一系列问题的根源。在体制上，依据两种所有制理论建立起来的两种所有制体制，在社会资源占有、使用、以及收入分配上，城乡是不平等的，农民除了集体土地外就一无所有。在制度上，计划分配资源、财政收入及分配、社保、医疗、教育等等都是向城市倾斜。在政策上，农民是二等公民，在经济、政治、文化、户籍、社会地位等等方面都与城市有差别，享受不到同等公民待遇。以社会保障为例，有一种说法，农民没有社会保障，但是有土地保障，承包地就是农民的社保。众所周知，除了水平很低的农村低保及农村合作医疗，中国农民的“一亩三分”承包地确实还普遍被视为他们最大的“社会保障”，当前流行的所谓“以土地换社保”，表达的就是同样的观点。什么叫社会保障? 讲得通俗一点，所谓社会保障，就是有人替你埋单，主要是国家，是国家给予每个公民的一种保证其在任何情况下都不会有挨饿受冻的社会制度，由于我国现在能力有限，还需要企业、家族、社区、合作社等共同来负责。但是，社会保障这个概念，从来都不能解释为某个经济要素的作用。你不能说我们现在没有社会保障，但是我们有土地保障，这就等于说我们没有社会保障，但是我们有劳力保障，自己干活养活自己，这叫社会保障吗?如果这叫社会保障的话，那世界上哪一个国家没有社会保障呢?全世界自从有人类以来就都有社会保障了。 二、农民工问题（一）农民工问题与中国发展道路的选择 日前，国家统计局在全国范围开展的一次大规模抽样调查显示：截至2008年12月31日，全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人，占农民工总量的62. 3%。本乡镇以内的本地农民工数量为8501万人，占农民工总量的37.7%。很多年来，农民工问题给中国政府带来无穷的经济和社会甚至是政治上的压力。金融危机之后，这种压力变得越来越明显，越来越具体。这同时也说明解决农民工问题的政治紧迫性。但从现在所出台或者所讨论的举措看，很多带有头痛医头、脚痛医脚的性质。就是说，这些政策是用来应付农民工问题，而并没有长远的目光从根本上来解决。在农民工问题上，现在的趋向实质上是在现有城乡差异之上再附加一个非工非农的社会群体，把目前的二元社会转变成三元社会。这样的三元社会首先不符合执政为民的宗旨。所谓的农民工就是说他们既非农民，但也没有城市居民的公民权。要知道，一个外国人如果在另外一个国家合法工作到一定的时间，就会有权利申请永久居民，甚至公民权身份。即使是非法劳工，一些国家也会对他们进行大赦，给予公民权身份。但是，在自己国家流动的中国农民工则长久转变不了身份，享受不了完全的公民权。 农民工制度也不符合生产力发展的要求。大多数工业国家，在从传统二元社会到工业化社会的转型过程中，农民都做出了巨大的牺牲，同时工业化和城市化有效地吸收了从农村转移出来的农民。改革开放以来，中国的工业化和城市化是举世无双的。但是中国的工业化和城市化吸收和消化农民的速度极慢。这并不是说中国的工业化和城市化没有能力这样做，而仅仅是人为的农民工制度所为。农民工制度还增加社会不稳定因素。除了上面提到的，还有两个重要因素会加剧农民工制度对社会稳定的威胁。一是农民工的自我意识。长期生活在城市，和城市人打交道，农民工知道城市居民所享有的权利，知道自己是如何被剥夺权利的，也就是说他们已经不再是往日不关心自己权利的农民。制度的不公正使得他们经常会有巨大的动力想改变这种制度。二是农民工所具有的高度流动性。中国有“无产者无恒心”的古训。即无产者是最具有革命和造反精神的。农民工无固定的社会空间，被太多的不确定因素所左右而流走于各地，他们既具有革命的动机，也具有革命的条件。浙江省劳动和社会保障科学研究院针对农民工年龄结构的一项调查显示，30岁以下的新生代农民工在农民工中所占比例已经达到6389，成为当前农民工就业主力军。尽管在金融危机影响下就业形势不容乐观，但是新生代农民工普遍怕吃苦，在劳动力市场上对岗位挑三拣四，成为就业“困难户”。新生代农民工对土地缺乏感情，一旦丧失打工岗位，就会成为漂在城市边缘的人群，他们与城市融合的愿望更为迫切，对城乡二元体制造成的不平等感受更为强烈和不满，一旦丧失就业岗位，由此带来社会动荡的压力将会很大。 浙江湖州市织里镇2008年刑事立案1845起，在破获的案件中，农民工作案占了90以上，基本上是30岁以下的新生代农民工，案件主要类型是侵财型的盗窃案件和斗殴伤害案件。该镇公安部门经过摸排后实施重点监控的3000多人大部分也都是年轻农民工。一个正义公正的社会不会是个绝对平均的社会或者毫无城乡差别的社会，但必须是个开放的社会。也就是说，社会必须是包容性的，而非排他性的。农民工制度的存在，不管其有怎样的历史和现实的原因，说明了中国社会在很多方面仍然具有排他性质。排他性社会意味着什么？就是说在一个社会中，一个社会群体（往往是强势社会群体）的生活水平的提高或者维持，一方面必须依赖于另一个社会群体（往往是弱势社会群体）的贡献，但另一方面同时又排挤后者的进入，阻止后者来分享前者的生活品质，并且社会群体之间的界线往往是通过各种制度化途径来划定的。中国存在的排他性的农民工制度安排既违背人本原则，也违背生产力解放原则。再进一步说，这样的社会绝非和谐社会，而是会充满着各种各样的冲突。解决农民工这一制度问题就是要保持中国社会的开放性。就是说，如何对待农民工关乎中国社会的发展方向，是朝开放社会发展还是倒退为一个封闭社会？（二）什么是农民工的“退路”？ 最近一些政策发言人强调：必须给失业农民工留出“退路”。我认为这个提法很好也很及时。有人说，土地的官办集体所有制就是农民工的退路，他们找不到工作就可以回去种田，目前农民工失业潮的出现似乎使这种说法更时兴了。有多少农民工把土地当“退路”事实上，经济下行时期失业农民工究竟有多少人能把回乡种田当成“退路”，这的确是一个问题。其实2007年的一项调研报告就指出，绝大多数农民工都是失业后被动回乡。他们回乡后只有1.6%搞种植、养殖。真正把土地当成“退路”的就是这1.6%而已。一方面，城乡收入差距这些年持续扩大，而农民收入中打工收入的比重也持续扩大。 “种田”这一职业的相对弱势在这十年里总的来说是更加凸显了。十年前许多农民工就仅仅是户籍上的“农民”，他们从学校出来就进城打工，实际上根本就没有务过农，经过十年再让这些进入中年的人学习种庄稼难度更大，加上这十年“民工子弟”与“第二代农民工”已经从无到有成长起来，将来还会不可逆转地越来越多，这些不仅不会农活、甚至也从未在家乡生活过的“农民”要回乡以种田为生，怕是比当年的上山下乡知青在农村“扎根”还困难。“80后”疏远土地谁来养活城里人在重庆农村调研时发现，农区务农劳动力有断代之忧，5060岁左右的农民成了农业生产的主力军，3040岁之间的农民有一部分会种地，而“80后”农民绝大多数都不会种地了。重庆涪陵区马武镇文观大米合作社租种了4315亩水田，雇佣劳动力700多人，平均年龄在52岁左右。重庆江津区慈云镇一水村2800个劳动力中30岁以下的青壮年劳力全部在外务工，“80后”农民几乎没有一个务农的。这也是全国农区面临的一个比较普遍性的问题。正如重庆农民傅思祥所说，“等我们这一辈的人真干不动了，而年轻的一辈又接不上茬，那还有谁能种地，谁能给城里人生产粮食?” 农民工社会保障要走出“负福利”困境我认为，真正要讲保证失业农民工的“退路”，那就要分两个方面：一方面，以保障农民地权、制止“圈地运动”来保障农民可以“自由地返乡务农”；另一方面，为失业但未返乡的在城“待业”农民工提供基本保障。我们不能永远以农民工“失业了就回去种田”为假设来制定政策，“正常的”失业保险和待业期居住问题应当进入我们的议事日程了。对进城农民工的社会保障问题，实际上各地都有了一些“三方统筹”账户的规定。但是，我们如今的一些制度缺陷却使这些安排往往变形、扭曲，甚至变成一种“负福利”困境。这次农民工失业潮出现后发生的返乡农民工退保现象就是一个典型体现。本来社保账户在农民工正常就业、拥有正常工资收入时并不体现保障功能，这一功能应该在他们失业时体现出来。但是现在却相反：由于农民工社保账户不能异地接续，他们在业时号称是有“保障”的，一旦失业反倒没了“保障”，如果不取出自己被强制储蓄了的那部分工资扣除，就等于额外遭到损失。而事实上即便他们退保，也只能取回自己的工资扣除，国家财政出的部分、尤其是企业为自己出的那部分都取不出来，而被留在当地社保基金之中，这等于是用农民工、而且是失业农民工的钱来给“城里人”增加福利基金。有人分析说，这正是一些地方政府乐于保留这种明显的制度缺陷的利益动机。而这不是典型的“劫贫济富”、“取弱补强”、典型的“负福利”吗？应该说，既然可以建立这样的统筹账户，就不能说没有财政能力了，仅仅解决“接续”问题并不需要增加投入，这就看你是不是真想为农民工建立“退路”了。再者，我们的农民工如今在既没有廉租房又不断“清理城中村”、摧毁“违章建筑”的情况下很难有自己的住所，他们大部分住的是自己打工企业提供的集体宿舍、工棚，这不但使他们无法有正常的家庭生活，而且也削弱了他们在劳务市场上的讨价还价能力：因为一离开企业就无处安身，他们事实上无法“待价而沽”、“择木而栖”，而只能在接受任何条件留在企业里和离城返乡二者间作出选择。而今天在失了业又不愿或不能返乡的“待业”农民工大量存在的情况下，我们能不能在居住方面给他们在城里也留条“退路”呢？ 总之，对于农民工的“退路”问题，也许由于“国情”所限，人们还无法要求过高，但至少，如果政府不能对他们承担更多的“义务”，起码不要在危机时期进一步取消他们的“权利”吧。（三）如何推进我国“人口城市化”的进程让农民工真正变市民有专家提出：“中国城市化进程刚刚拉开帷幕，人口向城市集中的趋势还将持续2030年”。我的看法是，以目前的情况来看，如果没有大的改革动作，这种趋势未必能持续。由于制度的原因，中国的城市化实际上并未像人们先前所认为的那样快速进展，今后的发展速度恐怕更将趋缓，因为中国的农民们无法成为真正的城市居民，而只能成为城市的“临时工”。中国改革开放30年，正是工业化促进城市化的30年，虽然已经有2亿多农民进城做了农民工，但他们中间90的人却依然不是市民。30年快速工业化，中国有户籍的农民不仅没有减少，反而由1978年的7亿增加到了2008年的9.4亿。无论是日本还是亚洲“四小龙”，不都是在数十年间将农民人数降到了总人口的10以下吗? 为什么咱们不仅没有减少农民，还增加了农民呢? 我们应当认识到，通过工业化促进城市化，是将农民变为市民的根本途径，这近乎是“普世道路”，因此农民变市民是中国最核心的任务。但中国过去这些年的城市化却未能让多少农民变成市民。进城农民工无法变身为城市居民，已经成为中国城市化、现代化的主要障碍，同时也成为扩大内需、促进经济持续增长的主要障碍。然而，政府财政应该通过什么办法来支持农民工转为城市居民呢?目前普遍的见解有两点：一是为他们建立社会保障，二是要想办法解决他们在城市的住房问题。我认为，为农民工提供与城市居民同等待遇的社会保障，这是必须要做的；但要解决数以亿计(将来可能会达到几亿)的农民工在城市的住房，所需资金更为巨大。如果完全由政府提供保障性住房，恐怕是政府财政的难以承受之重。再说，如果农民工进城定居，他们在农村原有的土地和住宅怎么办? “承包地换社保，宅基地换住房”这一套办法，可能只适用于大城市近郊。因此，合乎逻辑的推理是：应该允许他们出售这些资产以换取资金，政府再以补贴的方式支持他们在城市买房或租房，这样可以大大减轻政府的财政负担。而允许农民工出售在农村的住房，前提是必须将产权落实给他们。需知任何交易都必须以明晰产权为前提。正是在这个意义上，可以说如果不解决这个问题，就不可能实现中国的城市化和现代化。农民进城与城市化道路政策的考量目前还有一种看法，认为在当前中国剩余劳动力众多，经济结构仍然以初级加工产品为主，缺少利润丰厚的高端战略产业，并因此导致劳动力市场价格不高以及城市服务业不发达的背景下，过于急切地推动农民进城会带来不确定的政治和社会后果。从经验事实看，农户在城市安家落户之后，其生存压力要远远高于之前的村庄生活压力，这不仅仅是因为城市生活费用比农村高，而且是因为城市缺少让老人和孩子参加劳动的挣钱机会。而在农村生活，有老人和儿童这些半劳动力的协助，农村家庭可以发展种养业，可以做到蔬菜自给，这不仅降低了老人和儿童的生活费用，而且为整个家庭提供了基本的生活支出所需。因此，在中西部地区，如果政策鼓励农民进城，就得考虑农民进城之后的收入能否支撑其生活，这才是问题的关键。年轻人在沿海地区务工时，很少有人能够在当地扎下根来，或能够到大城市安家，但他们又不愿回到农村。也有不少人计划回到自己家乡所在地的市、县、镇上居住，打算用务工所赚的钱在城镇买房或建房后，再开个小商店，做点小生意，以维持在城镇生活的消费。问题是，当所有外出务工农民都计划在城镇做小生意来维持自己在城市的生活支出时，这些中西部地区的城市能为农民提供这么多的机会吗？尤其是这个机会不仅要养活做生意的自己，而且要养活他们全家人：上有父母，下有子女。这些农户很快就会发现，他们的生活质量较过去在农村下降了很多。这样一来，就可能出现一个反向的运动。如果听从一些专家建议，推行更加激进的农村土地交易制度，进城农民为了凑足在城市的购房款，而将自己的承包地抵押出去，则这些进城农民实际上就不可能再回到农村。超出城市就业机会（而不是超出城市房地产市场机会）盲目地进城，不仅会降低农民的生活质量，而且会因为城市人口中贫困无着者太多，容易出现不稳定因素。同时，因为农民大量进城，农村也人为地出现了不必要的萧条。农民外出务工有两种不同的逻辑：一种是外出务工赚取收入，以维持农村家庭的体面生活，村庄由此显得繁荣；另一种是外出务工以赚取进城生活的积蓄或获得逃离村庄的资本，村庄由此变得萧条。第一种逻辑向第二种逻辑转变具有必然性。但是，如果国家不考虑城市吸纳能力，片面鼓励农民进城买房，甚至允许农民通过土地交易获得进城买房资金，则中国可能会因为出现远远超过城市新增就业机会的农村人口进城而降低进城农民的生活质量，使中国城市就业丧失弹性，从而危及中国的现代化事业。三、关于农村土地制度的变革（一）现行农村土地制度的几个问题谈农村土地制度改革，我想，我们必须搞清楚几个重要的问题：第一、谁在事实上支配中国的土地？判断谁是实际的土地所有者，只要看开发权和转让权在谁手中，或由谁所掌握。我的看法是:虽然在法律上，我国土地属于国家所有或农民集体所有，但在事实上，土地所有权是由各级政府和行政机构所掌握，各级政府和行政机构才是实际的土地所有者。第二、农民的土地权利究竟有多少？答案是农民只有耕作权。这是因为非农用途的开发权和转让权并不在耕作土地的农民(或农民集体)手中，这两项权利是由政府和行政机构所掌握，而且农民(包括农民集本)无权阻止政府开发和转让他们所耕作的土地。因此，农村集体土地的所有权也是由政府和行政机构所掌握，只是此处的所有权不包括农业耕作权，在政府暂时不征用土地的前提下，农业耕作权在承包土地的农民手中。一是因为农业耕作权本身不值钱，政府一般不会跟农民争这种权利，政府看重的是工商业开发权和转让权，这两项主要权利恰恰属于政府，不属于农民；二是对于农民正在耕作的土地，政府可以自主决定如何开发、何时开发、开发后转让给谁经营使用，农民无权抵制政府的开发权和转让权，这意味者政府在行使开发权和转让权时，可以单方面取消农民的耕作权，只需按农业用用途给予补偿而已。所以，在原则上，农村集体土地的实际主人还是政府和行政机构，而不是耕作土地的农民。第三、农地转为非农用地增值收益应当如何分配？在未来十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡统筹发展的进程。这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。从这个意义上讲，当前和今后相当长的时期内，农村土地制度的改革将在统筹城乡发展的大战略中处于一种关键性的位置。随着工业化和城镇化进程的加速，农村外出务工人员的增多，计划生育工作的深入，农村地区社会组织结构和空间分布出现了“三减一增”的趋向，即村庄人口总数、行政村个数和自然村数量逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。在这个大趋势下，再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。 在城市化和现代化的进程中，通过撤乡并镇、土地整治和村庄建设，农村必将调整出一部分土地。从各地乡镇和村庄未来发展趋势看，这部分土地增量将越来越大，其利用和收益的分配也将成为一个焦点问题。重庆农村居民人均建设用地为城镇居民的2.5倍。若1000万农民进城后将其复垦，可盘活1500平方公里用地指标。联系耕地占补平衡，如果复垦“补”出来的建设用地指标、通过市场招标方式来落实，就可提升土地效益，其增值收益就能反哺农村。 关于农地转非后增值收益的分配问题，一种观点是“涨价归公”；另一种观点是“涨价归私”； 我个人同意第三种观点，“私公兼顾”，即公平分配农地自然增值。在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分主要用于支援全国农村建设（基础设施建设，农业物质技术基础）并兼及城镇建设。 中央在形成城乡经济社会发展一体化新格局的工作要求中，把土地增值收益的分配放在重要的位置上。2007年的中央1号文件强调，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”。2007年12月23日闭幕的中央农村工作会议又再次强调，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。好的政策关键在于落实。真正属于公共利益的强制性的征地，也必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，按市场形成的集体建设用地价格，给农民以补偿，以保障被征地农民的利益。 第四、如何推进农村宅基地制度改革？当前，有一个值得高度关注的问题是现行农村宅基地制度已经成为矛盾温床。当今中国一个奇特现象是：农民工在家乡盖的新房子被老鼠住，自己在打工地住的是老鼠住的房子。二亿农民进城打工，有的还拖家带口，他们在城里买不起房而只能租房住，条件非常简陋，有的全家挤在狭小的工棚里；但在农村老家，他们却大多拥有自己比较宽敞、独门独院的住宅，然而在多数时候，只有剩下的老人孩子住着，有的甚至干脆没人住。“两只老鼠”道出了当前我国农村土地和住房资源配置极不合理的困窘和无奈，这难道不是一种莫大的资源浪费吗?此种现象，全世界恐怕只有中国独有。究其根本，正是由于目前的土地包括宅基地制度所造成的。现行宅基地制度的主要特征一是一宅两制，房地分离; 无偿使用，长期不变。二是政府管制，不准流通; 强调福利，漠视产权。随着工业化、城市化和城乡一体化的发展，城乡人口的流动和迁徙不可避免，农民住宅的商品化，终究是不可阻挡的潮流。城市居民住房已经商品化，可以自由上市流通。农村宅基地却以“福利保障”为由禁止流转。农民对其宅基地有长期使用权，其房屋则不准进入市场。城乡住宅制度在市场化、城乡一体化大趋势下又出现新的二元制。2007年3月物权法虽然把宅基地列入用益物权，但只赋予农户占有和使用两项权利，把一般用益物权具有的收益权抹掉了。在物权法释义中只强调宅基地是福利保障，不讲财产权。这不仅显然有失公平，而且对推进城乡一体化，增加农民的财产收入，改善城乡居住环境，节约土地资源都是不利的。总量数百亿平方米的农村住宅，价值可能有十万亿元之巨。这是低收入的农民们唯一拥有的固定资产(抛开耕地不论)，然而却被现行制度剥夺了实现这笔财富之价值的权利。凭什么他们在自己的宅基地上辛辛苦苦、倾其所有盖起来的房子，却无法像城里人对住房那样拥有完整的产权而不准他们拿到市场上去自由交易呢?这样的做法，还算是“市场经济”吗?要保障利益，就必须保障权利。利益是具体的，权利就不能抽象。中国农民甚至中国公民的利益和权利为什么时常难以保障，就在于法律规定的权利太抽象。不但具体的农民利益需要具体的权利来保障，其他相关层面的问题也是如此。改革创新农村宅基地制度的基本思路农村宅基地改革有两种大思路，一是房地统一都归农民所有;二是宅基地所有权仍属集体，但将使用权作为完整的用益物权给农民。我们主张后者。初步设想是：1、在继续实行宅基地集体所有的同时，赋予集体成员比较完整的用益物权，使宅基地使用权真正成为农民的一种财产权利。2、坚持社会主义市场经济的方向，实现公平与效率的统一。继续实行“一户一宅”，有面积限额，体现公平，合理保障农民住房用地;同时实行有偿使用制度，允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。宅基地有偿使用的政策，要体现本集体成员与非成员的差别，面积限额以内和以外的差别，新老宅基地的差别，内部价与市场价的差别，对非本集体成员使用宅基地不仅要收取更高费用，而且要规定使用期限，用经济手段促进土地的节约集约利用。3、重所有者的权益，实现所有权与使用权的有机统一。宅基地使用权流转实现的收入，由集体与户分成;建立宅基地公共基金，用于村庄公共设施建设和对纯农户的宅基地有偿使用补贴。依照物权法第59条和第60条的有关规定，坚持宅基地“属于本集体成员集体所有”，宅基地使用、流转等重大事项“依据法定程序经本集体成员决定”，并由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。明晰本集体成员身份，健全集体经济组织及其运行规则，保证宅基地所有权和使用权权利的正确行使。 （二）要高度重视土地制度改革面临的几个风险在中国改革进程中，一项政策从形成到执行，中间不可避免会有很多变数，甚至会有质的变化。政策的实际效果往往并不取决于这项政策的制定者的本意，而是实施过程中的多种因素。目前进行的土地制度的改革，其风险性是不容忽视的。其一，如果改革过程政府过度行政主导，极有可能偏离产权主体的利益，即主要满足政府的用地需求，土地流转特别是集体建设用地流转的过程也就可能会变成对农民权利的一种新的剥夺方式。其二，改革可能导致土地非农化失控。尽管这项改革的基点必须坚持“放开产权、管住规划”，但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下，尤其需要担心的是地方政府为了短期和局部利益冲破城市建设规划和农田基本建设规划的限制，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。其三，可能带来农民阶层分化加剧的矛盾。有可能出现一些农民为了短期需要轻易放弃土地权利，这样势必会强化农村内部的阶层分化，这就要求必须建立和完善农村基本保障制度。土地产权制度改革是产权制度改革的重中之重，又是非常艰难的过程，利益多元化，有农民、各级政府、集体经济组织、开发商等多方利益。有原有的土地的矛盾又有新的改革过程中出现的问题，不能指望一步到位的改革，这是一个不断发现问题，进而不断加以修正的过程。改革最重要的地方有两点：一是最直接、最关键的是保护农民的利益的目标，不能以其他目标代替，不能以推进规模经营等要求来模糊这个目标，应确保土地流转的主体是农民。二是政府在改革过程中，有成本、有风险，应当要有持久改革的准备，有为持久改革支付改革成本的准备。党的十七届三中全会决定提出，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向。当前，中国农村土地制上度改革的重点应放在土地产权的运作实现形式和组织方式上，重在解决现实存在的问题，目前在农村集体土地所有权的改革上做文章，还缺乏操作性。 （三）关于健全土地承包经营权流转市场、发展适度规模经营的问题 发展现代农业的一种思路就是要在农村中培养和发育农业企业家，促使一部分有能力、懂技术、会经营的农民能在农业中创业、致富和发展，尊重和保护农民的土地承包经营权，鼓励土地向专业农户集中，发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体和主力军。在我国绝大多数农村，要形成大部分的农村人口转移出去、只留下少数农民经营农场的局面将是一个漫长的历史进程，即使在可以预期的将来农村人口减少一半，农村人均耕地也只有三亩多，因而不可能通过简单的土地归并来实现规模经营。在发展现代农业时，长期以来也存在另一种思路和做法，认为现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人，有些地方也提出大力培育和发展农业产业化经营主体，鼓励和支持农民向农业产业工人转变。在中国发展现代农业，应釆取上述两种思路和做法中的哪一种，或是兼而取之呢？我的看法是：家庭经营和社会经营的结合是农业的最佳机制。美国在工业、服务业中都以巨大的企业集团为主体，而在农业，却始终是家庭经营。不仅是美国，所有西方发达国家的农业，都是家庭所有、家庭经营。当然，在市场经济的现代化社会中，农业只依靠家庭经营是不够的，需要有社会经营的支持。农业的生产资料(化肥、农药、农业机械等) 需要有农业工业的支持；农产品的加工和销售，需要有食品工业和商业的支持； 农业也需要金融、科技、教育、信息、运输等部门的支持。个体农民的力量有限，需要有合作经济组织的支持。但是所有各种社会支持，必须以农业的家庭经营为基础。家庭经营和社会经营的结合，是农业的最佳经营结构，这是被世界各国农业的成功经验和失败教训所证明的事实。菲律宾为了加快农业现代化，让西方农业跨国公司和本国资本家控制了农业和农村的金融保险、农产品加工等诸多领域，自耕农和佃农在大公司的挤压下纷纷破产，涌进了城市。无数进城的“农民工” 找不到工作，失业问题转化成社会问题和政治问题，社会动荡、经济衰退等结果随之出现。农业和农村现代化道路选择的错误，是导致菲律宾由亚洲典范沦为“亚洲病夫”，的最主要原因之一。毫无疑问，中国应该学习的是日韩台农业和农村现代化模式，而应该避免走菲律宾失败的老路。“日本模式” 不是依靠资本改造和消灭小农，而是土改的基础上，在限制大资本下乡的同时，扶持小农组织起来建立以金融合作为核心的综合农协，变传统小农为组织化的现代小农，包括金融保险在内的农村经济都由农民协会主导发展，农民不仅分享种植、养殖业的收益，几乎分享了农村金融保险、加工、流通储藏、市场资料生产供应、技术服务、农产品超市和土地非农用等诸多方面的绝大部分收益。日韩台在农业和农村现代化的过程中，农地转移只许在农民之同进行，没有出现过小农在短期内大量破产的现象；农村劳动力转移不是被迫的，进城的农民和城市居民都同等享受国民待遇；农民的收入和城市居民收入是基本相当的。日韩台在现代化的过程中，农民逐步减少，但没有出现农民工问题; 农村经济比例逐步下降，但没有出现农民贫困问题；城市化、工业化高速发展，但没有出现污染和社会两极分化问题。在日韩台崛起的过程中，经济繁荣、社会和谐。此外，我们还必须清配地认识到：城市资本下乡不会普遍，后果却可能严重。资本下乡之所以不会普遍，是因为中国主要农地将用于种植大宗粮食作物，而种粮食作物，资本下乡的规模经营效率并不比小农家庭强多少，资本下乡的收益会成问题。资本下乡一般会集中在高效农业，集中在经济作物的种植上。这样的资本下乡会挤占过去普遍农户在经济作物和高效农业上的收益。资本下乡的严重后果是，资本必须与农户签定比较正式且往往是不可逆的土地流转合同，而绝大多数农户实际上只是愿意临时地将土地流转出去，资本下乡所要求的土地必须成片，而在一个大片的土地中，会有着完全不同的农户，即使他们都愿意将土地流转出去，但不同农户对流转出去的土地有着相当不同的要求。资本对土地的稳定使用权的要求和农民对土地使用权的灵活要求之间，有着巨大的冲突。还有一个值得关注的问题，就是土地流转的收益分配。在农民的土地流转（如出租）给种田大户之前，土地收益都归农民（小农）所有，流转之后就大不同了，就是土地的收益现在归种田大户和一般小农分享。经营大户越多，经营大户种田越多，小农能从农业中分享的收益就越少。并且，种田大户在农业上越是有效率，生产的粮食或者其他农产品越多，一般小农就越是被陷入增产不增收的困境。也就是说，假定农业收益是一定的话，在没有种田大户出现之前，这些农业收益由全国分散的小农分享。有了种田大户，有了农业资本下乡，之前由小农分享的农业收益，现在不得不先被种田大户切走一大块。分散小农可以从农业中分享的收益减少了。土地流转给种田大户，即使可以提高农业的效率，也不能为一般农民提供更多的增收机会。其中的根本原因是中国目前存在大量农村剩余劳动力，这些剩余劳动力都进城务工的话，除了恶化农民在城市就业的竞争以外，并不能为农民带来更多好处。十七届三中全会决定指出，健全土地承包经营权流转市场。有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。这里“适度规模”四字至关重要。由此，我们应当认识到：在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，这是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。改造传统农业的现实途径是大力提高家庭经营的集约化水平。而完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。扶持农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的产业化经营组织等，使其在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着更大的作用。应确保土地流转的主体是农民必须充分认识土地承包经营权流转的长期性，必须充分尊重农民的意愿和主体地位，土地是否需要流转，如何流转，流转给谁，只能由享有承包经营权的农户自己决定，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。不能把土地流转多少、流转快慢当作衡量农村工作成绩的标准。政府应加强对土地承包经营权流转的管理和服务，发展流转中介服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，让土地流转公开、公平地进行。问题是在改革中什么样的对现行法律的突破是可以允许的、甚至是值得鼓励的？什么样的对现行法律的突破是不可容忍的、属于违法必究的？如果区分出“好”的违法和“坏”的违法的话，法律的尊严又何以体现？改革的目的是建立一个民主法制、公平正义的社会，但改革过程中的一些制度创新和制度变迁又是对现行法律和政策的变通、调整，甚至违背。这是一个改革的悖论。在社会转型期，工业化、城市化的大潮中，这个悖论将长期存在。四、关于