公共产品一体化.doc

公共产品多元化与城乡公共服务一体化 “十二五”时期城乡公共服务均等化的研究摘要：伴随着我国统筹城乡进程的快速发展，公众对公共产品和公共服务的需求日益多元化，但是目前我国公共产品的供给增长远远不能满足公共需求的增长，特别是城乡公共服务供给的非均等化问题突出。本文基于公共产品和公共服务的概念和相关理论，分析我国城乡公共服务均等化存在的供需现状和矛盾，提出相应的对策建议，以实现城乡公共服务均等化的程度，减小城乡差距，推动和谐社会的构建。关键词：公共产品，公共服务，多元化供给，城乡一体化1 引言近些年来我国经济社会快速发展，城乡统筹进程日益加快，同时城乡公共服务的巨大差距日益扩大，这已引起一系列的社会、经济问题，严重危及我国社会和谐，经济持续发展。另一方面，发展成果应该城乡居民共享，城乡公共服务均等化是实现经济可持续、统筹城乡协调发展和和谐社会的必然要求。这也是我国政府将城乡公共服务均等化作为“十二五”期间的必须着力解决的一个重要方面。1.1国内外研究评述通过查阅国外的文献，我们可以看出，基于公共物品提供中市场失灵与政府失灵同时存在，公共物品的多中心治理备受关注，相关研究集中在建立“政府、市场、志愿部门共同提供公共产品供给模式” 即政府拥有强制性权力,市场以非强制性原则经营,志愿部门依据“志愿主义”原则运作。有些理论已在一些西方发达国家的市镇供水、基础设施建设等领域尝试，并取得了良好的效果。而国内对此问题的研究相对滞后，主要关注在以下几个方面：政府为主体的公共产品市场化运营的模式政府作为公共产品供给的主体和中心，不仅应该实现对公共产品供给的激励和促进多元化，而且应该建立监督机制，保证多元化的公共目标。（陈清，2010）（尚海涛，任宗哲2010）政府、市场主体、民间组织等共同参与的多元化供给模式根据不同特点而实行不同主体服务的原则, 参与管理和服务的主体包括政府部门、市场和第三部门。（郑毅，张乐涵2011）以公众需求为导向，提供那些能够满足公众需求的服务，将政府、市场主体和民间组织都纳入到该体系中，建立政府领导的、多元参与的服务体系。（管亮，刘红娟2010）农村新社区的供给模式龚世俊，李宁（2010）认为应该采取多元化模式建设农村社区，以服务为核心、建设服务型社会生活共同体，充分激发社区农民参与社区的规划和建设，并以之为平台推进城乡公共服务均等化。综上所述，国外的研究主要从理论方面比较成熟，通过建立各种理论和不同角度来研究公共服务多元化供给的问题。而国内的研究在理论方面起步较晚，理论基础并不完善，不过近些年在公共产品市场化运营、多元化供给机制和农村新社区建设三个方面较有进展，为我国在公共服务供给问题的发展提供了一定的指导性建议，有利于我国公共产品和公共服务相关研究的快速发展。1.2研究的内容和方法本文主要采用文献分析法，数据分析法等方法，通过对公共服务与公共产品的区别联系、城乡公共服务存在的差距和原因进行分析，从而提出相应的对策和建议，为公共产品多元化提供有效的运行机制来实现城乡公共服务均等化，促进我国城乡公共服务均等化问题的解决。2 公共产品与公共服务的关系公共产品与公共服务的关系既有联系又有区别，从概念上不易区别，总的来说，二者的联系大于区别。公共产品包括公共服务。公共产品,是指一个社会中为全体公众所享用、消费的物品或服务, 它们具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。按照其特征, 公共产品可以划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品不仅包括物质产品，同时还包括各种公共服务。这就是说，广义的公共产品既包括物质方面的公共产品，又包括精神方面的公共产品，公共服务也是公共产品内容的一部分。农村公共产品主要指的是满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品和服务。例如农村基础设施、农田水利设施、农村基础教育、农村公共卫生和医疗等等。农村公共产品具有其特殊属性，首先，农村公共产品运行成本较高，利用效率较低。由于农业生产具有分散性，造成某些公共产品使用范围和效益较小。其次，具有较高的依赖性。农户抵御风险能力较弱，对公共产品具有高度依赖性，需要政府的强力支持。最后，具有较低的经济性。农业的发展关系到其他产业的发展，而农业的弱质性和农户的脆弱性使农业的发展具有较低的经济性，更需要得到重视和鼓励。3 城乡公共产品供给的现状和原因3.1 城乡公共产品供给的现状城乡公共产品供给的差距主要从总量、结构和效率这三个方面来体现：第一，与城镇相比，农村公共产品供给总量不足 近些年来，随着全国公共财政体制的建立，我国对农村的财政投入日益增大，但是总量上仍然严重不足。首先，农村水利设施数量较少，年久失修。据调查，全国病险水库3万多座，占水库总数36%，其中大型水库病险率将近30%，中小型水库病险率更高。其次，农村居住环境极其恶劣。据有关调查显示，全国一半的行政村没有通自来水，60%以上没有卫生厕所。最后，农村公共卫生事业落后。城乡社会保障的覆盖率之比高达到22:1，全国60%的农村人民只有20%左右的医疗卫生资源，农村的教育经费只有全国的38%。第二，与城镇相比，农村公共产品供给结构失衡的情况更严重 我国农村公共产品的供给结构一直处于自上而下的行政化体制的状况，大部分由上级政府自己划分，很少有农民自身参与其中，这样导致供需脱节，结构失衡。近些年来，农村居民消费主要集中在交通、医疗卫生和基础教育等，可是在实际中，这些方面的供给严重不足。事实上，一些政府倾向于搞“面子工程”，浪费大量资源，导致供给结构失衡的情况更加严重。第三，与城镇相比，农村公共产品供给效率低下总体上来说，近些年我国农村公共产品供给情况有显著提高，如农村饮水情况有良好改善，但是由于我国对农村小水利设施、人畜饮水、农村水电等小型水利设施尚未建立完善的财政机制，部分公共产品供给效率低下。部分农村倾向建立一些收益快的项目，不愿意提供期限长的公共产品，使得公共资源没有得到充分利用。3.2 城乡公共产品供给差距扩大的原因第一，我国在公共产品供给方面长期以来实行城乡分割、工业优先、城市倾斜的二元发展体制,这种供给体制是扩大城乡差距的最主要原因。我国的农村为我国经济社会发展做出了重大贡献，为工业化的发展提供了原始积累，但是由于这种重城市、轻农村的差别政策，使得农民只能自身解决农村公共产品问题，而国家只能提供少量的帮助，进而农村更加落后, 农民更加弱势, 造成了严重的城乡差距，阻碍了城乡经济的协调发展和社会主义新农村的建设。第二，分税制的影响使事权财权分离。基层政府承担了主要的事权，但是却没有充足的资金保障，长期入不敷出，公共产品供给主体出现了严重错位，致使基层政府无法承担农村公共产品的责任。例如义务教育，本来是中央财政承担，而事权却下放到乡镇，造成供给主体的错位。第三，从我国目前农村公共产品供给制度来看，农村公共产品供给主体过于单一。受到政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，农村公共产品供给主体单一，私人部门和第三部门等主体的作用发挥较小，主要是以政府为供应主体，致使农村公共产品有效供给不足。第四，自上而下的决策程序使供给机制没有体现农民自身需求，导致供给支出和机构的错位。我国长久以来沿袭的都是行政强制手段为主的供给机制，上级下达指令，下级执行，在这种机制下，农民很难有机会参与其中，造成结构和支出的明显错位。另外，一些基层政府追求政绩工程，可能将更多资金投入到大型设施建设，缺乏使农民直接受益的公共产品供给，而农民在这种供给机制中处于弱势地位，造成供给比例不协调。第五，信息不对称和长期的低水平发展造成了供给效率低下。在农村公共产品供给过程中，由于农民获取信息渠道有限，使得获得信息不充分，而政府又不能提供真实有效的农产品市场供求信息，造成资源浪费，效率低下。另外，由于农户的分散性和低水平的经济发展程度，使得农村投资水平低于平均水平，带来供给效率的低下。4实现我国城乡公共产品多样化和公共服务一体化的对策由于我国的公共产品供给的问题是由于多种因素造成的，单一的政策改变不能改变农村公共产品总量不足、结构失衡和效率低下的现状，必须重新建立运行机制，完善政策。首先，建立各级政府共同承担的公共产品供给机制。首先，改变“重城市，轻农村“的二元体制，各级政府应该从发挥主导作用，加大供给力度，真正承担起供给主体的责任。其次，明确各级政府的财权事权，划分公共产品供给的责任，属于全国性的公共产品由中央政府提供，属于地方性的公共产品由地方政府提供，一些跨区域的工程项目由地方政府主要承担，中央政府参与和协调。再次，建立政府间的转移支付制度，加大对农村的转移支付力度，保证农村公共产品的资源来源。其次，农村公共产品的供给的优先次序应该考虑到农民自身的需求，结合国家的综合财政能力。在国家财力有限的情况下，不可能全面覆盖农村的所有领域，应该结合农民的需求和当地发展，进行公共产品的供给。再次，建立政府为主导，社会参与的多元化供给机制。根据农村的发展需要，应该扩大供给主体的渠道，逐步建立以政府为主导，社会广泛参与的供给新机制。在产权明晰的条件下，引进民间投资，利用社会资源提供公共产品，既可以减轻财政压力，又可以满足农民需求。一方面可以利用许可证经营的方法，吸引市场资金来投资公共产品，如小型水利设施、医疗卫生等。另一方面可以实行政府和市场共同承担的机制，采用委托代理、公开招标等方式筹集资金，建立多元化主体参与的新机制。 最后，重构农村公共产品供给的决策机制和表达机制。首先，必须改变农村原有的“自上而下”的供给机制，建立“自下而上”的供给机制，满足农民的实际需求，构建新的决策机制。其次，建立民主管理的表达机制，对于本社区的公共事业项目，由一个村或者一个乡范围内的村民进行投票表决，使农民通过直接或者间接