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文档简介

维护权益 化解矛盾农地转用过程中群体性事件的成因和对策张启进当前,农业用地转为建设用地过程中,一些地方征地补偿安置费没有到位或偏低,侵害了被征地农民的合法权益,引发了局部地区农民群体性事件,严重影响社会主义和谐构建。笔者认为,农地转用过程中的群体性事件,其根本原因是对农民权益的保护力度不够。农民权益缺乏保障一是政府已批准征收,农民补偿没有到位。现行的征地制度,在某种意义上讲仍是在计划经济制度下设置的,没有从根本上改变农民在征地过程中的弱势地位,未能体现农民集体土地所有权和使用权的各项权能,没有从构建社会主义和谐社会高度,设置征地制度。国土资源部门为了服务当地经济发展,提高办事效率,想方设法将需要征收的土地报经省级以上人民政府批准,而被征地农民各项补偿安置费则由基层政府负责。基层政府为了吸引外资,多出政绩,受到财力限制,未能按报批中所规定的标准支付农民各项补偿费,被征地农民阻止建设单位用地,引发农民群体性冲突事件,产生了社会不和谐的因素。二是国家投资的基础设施建设用地补偿标准偏低。新修改的土地管理法第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”各级政府投资的基础设施建设,在土地征收过程中,以“公共利益”的名誉,征地补偿安置费和农房拆迁补偿费压到最低标准。作为被征收方农民集体土地所有者完全处于被动和不平等地位,从征收土地的认定,到补偿标准的确定和劳动力的安置等,都是当地政府和建设单位说了算。不管农民有什么意见,不管农民的生活出路有没有解决。政府以行政强制力来征收农民的集体土地,严重侵犯了被征地农民的合法权益,农民的现实利益和长期稳定收益没有得到保障。三是土地出让价与给予农民的土地补偿费差价悬殊。各类建设用地,特别是国家划拨用地目录以外的商服、住宅用地需要动用农村集体所有土地的,必须通过农业用地转变为建设用地,集体所有土地变为国有土地,即经过征用补偿出让三个环节来取得土地使用权。有些地方政府利用其手中的行政权力,以“公共利益”为借口,低价征收集体所有的土地,高价出让和转让。一般情况下,地方政府能获取高出法定所支付征地补偿费的几十倍,甚至于上百倍的土地出让金。在利益分配过程中,农民在土地的收益分配上居于劣势,剥夺了被征地农民直接参与投资收益的权利,严重损害了农民的合法权益,与贯彻城市支持农村和多予少取的精神相违背。四是村级个别领导擅自批准将农用地改为建设用地。长期以来,我国农村集体土地所有权的主体资格界定含糊,法律规定农村集体土地是农民集体所有,而真正意义上讲农民根本管不到自己所拥有的土地,给村级个别领导钻了空子。在未经合法批准征收的情况下,村级领导擅自批准将农用地改为建设用地,出租给厂商使用,我们所说的“以租代征”。如果被用地农民的土地补偿费没有到位,原有生活水平得不到保障,要求当地政府给予解决,在没有得到妥善处置的情况下,容易产生群体性上访事件。五是地方政府非法批准将农用地转为建设者用地。地方政府(包括乡镇、县级)以发展地方经济,改善投资环境等种种名誉,在国家宏观调控和农用地转用指标紧缩形势下,地方政府非法批地现象比较普遍。欠发达的地区,政府为了在短时间内多出政绩,以较低的土地价格为优惠条件吸引更多的外商投资,采取逐年支付农民土地补偿费。一旦,用地单位倒闭或政府财力穷困,被用地农民的最低生活没有保障,被用地农民的诉求没有得到解决,影响了社会稳定。切实维护农民权益是出路要彻底解决当前农业用地转为建设用地过程中引发的群体性事件,应从构建社会主义和谐社会的高度,大力化解人民内部矛盾,切实完善保护农民合法权益的长效机制。一是要真正落实好现有的法律法规和各项征地政策。当前,农业用地转为建设用地过程中引发的群体性事件,有些是因征地补偿偏低,但大部分是因违法占地、违法批地、补偿不到位、工作粗暴等引起的。解决这类问题,首先要加大土地管理法律法规宣传和执法力度,真正做到有法必依,执法必严,法律面前人人平等;其次要严格执行征地的各项政策规定,使各项规定落到实处,如征前听证制,“两公告一登记”、地类面积确认制等;三是从中央到基层政府官员要真正树立执政为民,维护农民这个弱势群体的权益,尊重农民的集体土地所有权。二是要尊重农民的土地承包经营权。首先,地方政府要尊重被征地农民的土地承包经营权,切实维护农民的合法权益。在政府征地过程中,要明确对土地承包经营权的补偿。征地报批前,拟征地范围内凡涉及到承包地,应向被征地农民告知征地的范围、用途、承包地面积、补偿标准等,并与被征地农户签订土地承包经营权的补偿协议。这样,在征地过程中真正体现了“以人为本”,保护了农民土地承包经营权的财产权。其次,要完善现行土地补偿体系。将目前征地的土地补偿费和安置补助费修改为农民集体土地所有权的补偿费和土地承包经营权的补偿费。集体土地所有权的补偿费是农民集体对土地投入的补偿,由集体所有农民共同分享。土地承包经营权的补偿费是对被征地农户承包地的补偿,补偿费的最低标准是确保被征地农民原有生活水平不下降,长远生计有保障。土地承包经营权的补偿费可以直接支付到承包户,也可以纳入社会保障体系,具体补偿方式由农户自己选择。 三是要严格控制征收土地的类型。我国宪法和现行土地管理法都规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收或征用。但是宪法和土地管理法都对如何限定公共利益没有具体规定。建议法律对“公共利益”做出具体规定。不管是为了公共利益还是非公共利益征收或征用土地都应尊重被征地农民的知性权、参与权。农民与政府应是一个平等主体进行协商谈判,不应是政府有征地权而动用行政强制力。四是完善农村地权法律制度。在保持集体土地公有制,维护劳动群众集体所有制的前提下,设立与国有土地除所有权以外拥有占有,使用、收益、处分等权能相同的权利。首先要完善农村集体经济组织的主体。现行土地管理法规定,农民集体土地所有权的主体包括:村农民集体经济组织,村民小组和乡镇农民集体。由于当前村民小组和乡镇农民集体大部分地区已名存实亡。建议法律明确集体土地所有权主体为村一级,但在土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界。其次,完善农村集体经济组织自主权。当前我国农村集体经济组织主要扮演了一个国家政策执行者的角色,国家包办了本应由集体来决定的大多数事情,从而使集体的经济自主权(所有权)名存实亡。建议国家对集体经济组织自主权等权能进行立法,有关农地使用、财产处置方面的大多问题应有集体经济组织自己决定,不应由各级政府包办。三是对依法取得或契约取得的集体土地使用权,应与国有土地使用权相等的权

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