年会论文选登.pdf

年会论文选登 Annual Conference Papers VOL 29 NO 11 NOV 2005 66 2005年 第29 卷 第11 期 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 摘要 指出应发挥城市规划整合统筹空间政策 体系的作用 将近期建设规划作为近期落实空间 政策的主要手段 与社会经济发展 十一五 规 划共同构成协调城市发展与建设的 双平台 分 别统筹空间和财政两大资源 引领城市的可持续 发展 同时结合深圳市开展新一轮近期建设规划 研究工作的成果 提出了构建两个规划协同编制 机制的设想和建议 关键词 空间政策 城市规划 近期建设规划 十一五 规划 AN ENVISAGED INTEGRATION OF IMMEDIATE PLAN AND 11TH FIVE YEAR PLAN ZOU Bing QIAN Hanzheng ABSTRACT This paper suggests exerting the role of urban planning in integrating spatial policies and com bining immediate plan with 11th Five Year Plan to form a dual platform for the comprehensive and sus tainable development of city Based on the research results of the new round immediate plan of Shenzhen it presents advices for an integrated mechanism of those two plans KEYWORDS spatial policies urban planning im mediate plan 11th Five Year Plan 建设部部长汪光焘曾在多次讲话中强调了城 市规划的公共政策属性 明确了今后城市规划发 展和努力的方向 笔者认为 从城市规划所擅长 处理的空间问题出发 以空间资源的配置和空间 利益关系的协调为切入点 构建协调统一的空间 政策体系来引导和促进城市的可持续发展 应成 为当前城市规划的工作重点和目标 也是实现城 市规划向公共政策转化的切实可行的 路径依 赖 要发挥空间政策的作用 首先要实现城市的 空间发展与社会经济发展在目标与行动上协调一 致 这就涉及到城市规划与社会经济发展规划之 间的关系 今年是 十五 计划实施的最后一年 与此同时 各地城市按照统一年限 2 0 0 3 2 0 0 5 编制的上一轮近期建设规划的期限将至 中央和 地方的 十一五 规划都在紧锣密鼓地进行编制 而新一轮的近期建设规划的修编工作在部分城市 才刚刚展开 有的尚未启动 两个规划在实施期 限上已经实现了同步 但要真正建立起两个规划 协同编制和实施的机制 避免过去规划与计划 两张皮 的矛盾 还需要对组织方式和操作程序 进行深入探讨 而强化城市规划作为空间政策的 重要性质和效能 是构建这一机制的有效手段 1 空间政策对于当前我国城市发展的重 要意义 1 1 空间与空间政策 在城市发展过程中 城市空间发展方向的选 择和空间布局安排对于城市的长远发展将产生长 久和深刻的影响 历来都是空间政策关注的重 点 但空间政策的内容并不限于此 而是包括一 切与空间直接或间接相关的目标性与实施性政策 的内容集成 城市空间对于经济社会活动的深刻 影响 决定了空间政策具有对城市经济社会活动 实施调控的重要作用和意义 而且对于正处在快 速城市化阶段的中国城市将体现得越来越显著突 出 1 2 空间问题已经上升为中国城市发展 过程中面临的最突出矛盾 1 2 1 空间资源的短缺 人多地少 资源匮乏是我国的现实国情 而 作者简介 邹兵 1 9 6 7 男 深圳 市城市规划设计研究院副 总规划师 高级规划师 博 士 钱征寒 1 9 7 7 男 深 圳市城市规划设计研究院 规划师 博士 收稿日期 2 0 0 5 0 7 1 8 文章编号 1 0 0 2 1 3 2 9 2 0 0 5 1 1 0 0 6 6 0 6 中图分类号 T U 9 8 4 文献标识码 A 近期建设规划与 十一五 规划协同 编制设想 邹 兵 钱征寒 67 空间资源短缺已经成为制约我国城市化和现代化 进程的严重障碍 许多城市在经济增长和城市化 的初期阶段 由于空间资源相对充裕 环境容量 相对较大 有可能支撑以土地和劳动力等初级生 产要素推动的规模扩张的外延模式 并隐忍由这 种模式引发的诸多矛盾 但长此以往 必然难以 为继 空间资源短缺将是我国城市发展需要长期 面对的状态 1 2 2 空间利用的低效 与空间资源短缺极不相称的 是众多城市对 于空间资源利用的严重低效 在城市建设用地规 模急剧扩张的同时 存在土地资源大量闲置的严 重问题 据初步调查 全国城镇区规划范围内共 有各类闲置和空闲土地近4 0 0 万亩 占城镇建设 用地总量的7 8 而已建设用地产出效益也普 遍不高 中国大中城市单位建设用地G D P 普遍在 1 0 亿元 k m 2以下 远低于亚洲香港 新加坡 汉 城等城市 某些城市以招商引资为名大搞开发区 的 圈地运动 土地出让方面的恶性竞争以及由 此引发的农民失地问题 已经导致有限空间使用 效益的巨大损失 并造成各种社会矛盾冲突的加 剧和恶化 促进空间资源利用的集约化和高效化 已成当务之急 1 2 3 空间利益的冲突 当空间资源短缺上升为主要矛盾后 各利益 主体对资源的争夺就变得非常激烈 过去隐性 的 可以容忍的矛盾就凸显或爆发出来 并集中 演化为空间上剧烈而尖锐的冲突 在空间紧缺的 条件下 社会阶层的分化必然产生严重的社会空 间分异 并形成巨大的空间落差 这就十分容易 引起一系列社会矛盾的激化 如城中村带来的社 会不安定因素 空间资源短缺使得政府的任何一 项选择或调整的决策都由于缺乏回旋余地而成为 非帕累托改变 难以兼顾 多赢 这就迫切需 要建立一整套空间秩序来调节和平衡各种利益矛 盾 这也是建设 和谐社会 的必然要求 1 3 空间政策是政府有效调控市场的重 要手段 空间政策对城市发展的调控作用体现在宏观 与微观两个层次 在宏观层次上 空间政策通过空 间供给 基础设施配套 环境改善等一系列联动措 施支持城市的经济发展 为全方位的统筹发展奠 定基础 同时 通过设施的供给和服务体系的完善 等各种软硬件手段 促进社会的公平 保障社会整 体利益的实现 在微观层次上 空间政策可成为对 各项具体的城市建设活动进行协调的工具 通过 对各项城市建设活动进行基于社会利益的重新组 织和空间技术的协调 使它们能够共同处于有序 的架构中 从而避免政府行政资源的浪费 为整体 发展目标的顺利推进发挥更大的作用 总之 空间政策作为城市发展统领性的政 策 一方面要切实反映城市各组成要素在城市发 展过程中的政策取向 另一方面要保证城市各方 面关于未来发展的政策和行动统一在共同的基本 框架中 发挥对于城市发展的引导和规范作用 在这一运作体系框架中 城市规划应该而且能够 发挥十分重要甚至是关键性的作用 2 充分发挥城市规划对于空间政策体系 中的整合与统筹功能 2 1 空间政策体系框架的构建 城市空间的发展受到许多其他因素的影响 一个城市发展的空间政策框架应围绕有关空间发 展的要素来确定 除了包含有关城市空间发展的 总体布局结构 发展目标与规模 建设重点与时 序等内容以外 还应有更加丰富的内涵与更广泛 的外延 笔者认为 至少应将以下几方面的政策 内容纳入空间政策范畴 产业空间政策 交通政 策 土地政策 基础设施政策 人口政策 住房 政策 环境政策 2 2 当前城市空间政策缺乏统筹和整合 的平台 目前城市发展和城市建设并非缺乏政策 政 策目标指向也并非不明确 但是 如果以系统化 综合化的要求和城市空间发展目标来检验我们现 行的相关政策和决策 就会发现由于缺乏对空间 发展的整体协调机制 缺少对各项政策进行统筹 整合的平台 导致政策不到位 不协调和不配套 的现象十分严重 反而对实现城市发展目标形成 阻滞和障碍 2 2 1 政策之间缺乏连贯和一致性 造成政策 效应的抵消甚至冲突 城市发展过程中出现的矛盾和问题纷繁复 杂 这些问题相互作用和影响 决定了政府政策 目标的复杂性和多重性 特定时期针对某一方面 问题而出台的政策 具有特定的目标和价值取 向 如果缺乏系统周密的政策设计 就可能因为 制定各项政策的出发点不同而产生政策之间缺乏 连贯和一致性 造成政策效应的抵消甚至冲突 深圳的生态环境保护问题历来受到高度重 视 除了一系列环境保护政策外 还有强有力的 立法支持 政策力度不可谓不大 但与此同时制 定的其他方面的政策 由于政策目标的不一致 近期建设规划与 十一五 规划协同编制设想 邹 兵 钱征寒 年会论文选登 Annual Conference Papers VOL 29 NO 11 NOV 2005 68 2005年 第29 卷 第11 期 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 客观上起到了弱化上述环境保护政策的执行效 果 如市政府曾经大力推进 同富裕工程 积极 鼓励欠发达地区通过建设 同富裕 工业园 发 展集体经济脱贫致富 这一强调效率与公平结合 的产业发展思路当然无可厚非 但却传达给基层 政府不同的信号 提供了不同的政策预期 客观 上鼓励了 三来一补 等低层次产业的进一步发 展 为一些位于生态保护地区的集体和个人发展 工业 侵占生态用地提供了政策上的依据 2 2 2 各项政策的协同性较弱 大大降低了政 策执行的效果 目前 城市建设中各项政策的出台和实施往 往都是各部门按照各自的职能划分分别进行运作 的 由于部门视角的局限和部门利益的影响 在 具体行动上缺乏统筹和协调 往往难以形成合 力 实施效果不佳 如深圳近年来投入巨大的河 流污染治理实际上是一项综合性的系统工程 非 环保 城管等一个或几个部门单力可为 河流污 染表面上是由于未经处理的污水直接排放所致 根本原因却是由于缺乏成系统的管网而造成建成 的污水厂无法发挥作用 而更深层次的根源则是 粗放发展模式下的低水平建设行为所致 如果不 从改变发展建设模式入手来解决问题 建再多的 污水厂也好比是隔山打牛 难以明显收效 进一步分析造成上述问题的根本原因 在于 现行的行政架构和运行机制中 无论是哪个层次 自上而下的监管和调控基本上都是通过 条条 管 理而实现的 在国家和省级层面上 由于各项政 策以宏观协调和指引功能为主 距离实际的操作 层次还有一定距离 强调 条条 管理可能是行 之有效的 但深入到城市层面甚至更基层 往往 面对的是各个 块块 的综合性问题 所有政策 最终都需要落实到空间上直接面对操作实施 出 自各个 条条 的政策相互之间冲突和抵触的可 能性大大增加 由此导致上下级政府行为各异 各 职能部门的行动也是相互制约 政策的缺位 不 配套和缺乏协同 造成了政策实施效果大打折扣 甚至南辕北辙 要加强对于基层的调控 必须针 对城市一级政府的管理特点 更加关注和强化对 块块 的综合管理 而不能继续简单引用国家或 省级层次的以 条条 管理为主的模式 因此 迫 切需要统一的城市空间政策 统筹各职能部门的 具体建设行为 各项政策 确保所有政策措施在 空间上形成协同 使得有关城市建设和发展的决 策能够保持在同一方向上 图1 2 2 3 现有的综合部门和调控模式 难以促进 空间政策整体效应的有效发挥 在传统的行政体制中 发改部门 原计划部 门 是最具综合功能和权威的部门 其主导编制 的国民经济和社会发展五年规划和年度计划是指 导和统筹城市经济社会发展的纲领性文件 其综 合协调职能体现在 对于政府主导的公共投资项 目 是根据城市经济社会发展目标与各部门 各 行业的需求 并结合政府的财政能力进行综合协 调和平衡 合理安排财政投资方向 对于市场型 项目 主要是产业类项目 则主要是通过制定产 业目录等产业政策予以引导 但这种调控模式和 运作机制存在的最大缺陷是与空间资源的配置结 合不够紧密 使得协调功能不能充分体现 因为 对于政府项目 在投资方向上的综合平衡并不一 定能够达成空间上的协调 而对于市场项目 产 业政策的引导功能实际上是十分有限的 关键还 是通过制定环境标准 设定准入门槛等手段予以 调控 因此空间政策的引导就显得十分重要 但 由于缺乏整合空间资源的有效手段和能力 现有 的综合部门和调控模式无法实现对空间政策的引 导和协调 2 3 强化城市规划的地位和作用 统筹 整合空间政策体系 在空间资源短缺条件下 必须以空间发展目 标为核心 整合与空间相关的政策系统 建立和 完善城市空间发展的政策作用平台 形成对各项 行动进行综合协调的有效保障机制 而以城市规 划作为对空间政策进行统筹和整合的主要操作平 台 既能改变以往政策不协调的局面 也能充分 发挥城市规划对城市发展的引导作用 首先 从本质而言 城市规划是城市政府关 于城市空间发展的政策陈述 其自身就应作为一 种较为综合性的空间政策 城市规划不仅应成为 对社会公众各项行为的规范 也应成为政府各部 门各项决策和行动的基础 尽管由于涉及到既定 图1 空间政策体系的重构 Fig 1 Restructuring of spatial policy system 69 的部门职能划分和权力格局调整 关于城市规划 究竟是属于综合性规划还是专项规划在各部门之 间存在不同的认识 但空间规划和空间政策的重 要性已经得到各方面的高度重视 空间政策对社 会经济活动的调控作用也得到高度的认同 目 前 传统的综合性部门都越来越重视空间规划和 空间政策的制定工作 如国家发改委正在积极组 织编制区域规划 国土部门也在组织编制国土规 划 无论如何 空间资源的配置和有效利用是城 市规划历来所擅长的工作领域 虽然过去主要以 物质空间设计为主 但长期的实践也形成了其他 部门难以比拟的技术基础 包括较为雄厚的技术 力量培养和信息资料积累 城市规划在处理空间 问题方面拥有其他行业难以比拟的技术优势 可 为协调统一的空间政策体系的建构提供有力支 持 城市规划法 实施多年来 城市规划的作用 和地位逐渐凸显 内容的综合性和广泛性也不断 提高 同时也建立了较为完备的制度保障体系 得到了公民的普遍认可 是作为统筹整合空间政 策的理想平台 其次 将城市规划作为空间政策操作平台 既符合城市规划本身的作用和发展趋势 也有助 于规划本身地位和作用的提高 城市规划长期被 视作一种工程技术工作 与社会政治过程相脱 离 大大弱化了指导调控城市发展的功能 近年 来 城市规划的地位虽然有所提升 但仍然缺乏 有效的保障机制 常常使得实施效果与规划目标 相偏离 由于缺乏对各项空间政策和行动的主导 统筹能力 实践中各个 块块 多向决策 分散 行动的机制使得规划的思路难以落实 各部门 条条 管理上的缺乏协同 无法保证规划实施的 综合效益的实现 城市规划在实施中实际上被 块块 架空 被 条条 肢解 无法有效发挥作 用 由于城市规划没有被提升到公共政策的地 位 现实中没有规划依据进行开发建设 违反规 划或屈从经济发展压力随意修改规划 规划监管 乏力等现象也屡见不鲜 只有将城市规划提到空 间政策平台的地位 才能得到政府和社会各界的 普遍重视 才能保证规划意图的真正落实 总之 城市规划是实施空间政策最有法律依 据 最强有力的手段 必须进一步提高和强化城 市规划引导城市发展的综合协调功能 以城市规 划为核心 搭建空间政策的操作平台 3 以近期建设规划为核心 构筑 十一 五 期间城市空间政策的操作平台 城市规划应发挥对城市空间政策的主导作 用 但城市规划本身又是一个十分复杂庞大的体 系 还有宏观规划和微观规划的工作层次区分 其自身系统也存在着诸多缺陷与不足 还处在不 断的调整完善过程之中 因此 在现阶段城市规 划要作为一个整体转化为空间政策有很大难度 笔者认为 近期建设规划从规划内容到操作程序 上最贴近政策 是当前最可操作的一个突破口 目前 十一五 规划编制工作正在进行中 各部 门各行业都在组织编制本系统的发展规划 而这 些规划的落实都必须以空间为依托和载体 在城 市发展空间十分局促和紧缺的条件下 这些发展 设想和计划就难以避免地存在着许多冲突和不协 调 迫切需要整体性的政策框架进行整合才能产 生整体最优的效果 必须将政府各项政策 发展 规划和建设行为放到可操作的五年时间内和确定 的空间平台上进行整合 提出未来几年城市发展 的系统性 整体性空间政策 通过城市总体布局 结构和重点发展地区的调整 辅之以各项协调性 政策的覆盖 保障有统一的平台整合各项政府工 作重心 形成政府工作合力 避免公共资源的浪 费和政策效应的相互掣肘和抵消 近期建设规划是落实城市总体规划的重要步 骤 是城市近期建设项目安排的依据 具有针对 性和时效性强的特点 且在编制期限上与国民经 济和社会发展五年规划一致 与项目结合紧密 操作性好 应将近期建设规划作为近期落实空间 政策的主要手段 通过与国民经济和社会发展规 划的高度协调 统筹财政与空间两大资源 共同 促进经济 社会 环境的协调发展 基于上述认 识 在深圳筹划国民经济和社会发展 十一五 规 划与新一轮近期建设规划的前期准备工作中 我 们完成了 深圳市近期发展策略 下简称 策 略 的研究报告 就构建近期建设规划与 十一 五 规划协同编制机制 落实空间政策 向深圳 市委 市政府提出了初步设想和建议 其要点是 3 1 构筑由近期建设规划和 十一五 规 划组成的综合协调各项城市发展建设行为 的 双平台 近期建设规划作为总体性的城市空间规划 在编制时限上与国民经济和社会发展规划一致 这就为两个规划的协调配合提供了良好的契机 应该把城市近期建设规划提高到与国民经济和社 会发展规划同等重要的地位 一并作为 十一五 期间指导城市发展和建设的纲领性文件 这对于 空间资源极其紧缺 已构成经济社会持续发展的 瓶颈 的深圳而言 是完全必要的 策略 报告还提出了关于两个规划的分工 近期建设规划与 十一五 规划协同编制设想 邹 兵 钱征寒 年会论文选登 Annual Conference Papers VOL 29 NO 11 NOV 2005 70 2005年 第29 卷 第11 期 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 协调机制的设想 国民经济和社会发展五年规划 统一调配财政资源 引导各级政府 各部门 各 行业和机构的决策行动在投资方向上的协同 近 期建设规划统一调配空间资源 引导各项投资在 空间上的协同 国民经济和社会发展 十一五 规划应制定 十一五 期间城市在总体经济社会 发展方面的各项目标和指标 并确定投资总量和 投资项目类型 而近期建设规划则制定该时期内 城市建设和空间发展的目标与规模 确定重点发 展区域和相关设施安排 确定投资在空间上的重 点方向 这样 近期建设规划与国民经济和社会 发展规划相辅相成 分别作为城市发展在空间和 非空间方面的纲领性文件 构成综合协调各项城 市发展建设行为的 双平台 既可避免政府各项 政策和行动自相矛盾 又能保证总体发展目标通 过具体建设行为加以落实 图2 两者的协调不 仅要在国民经济和社会发展五年规划与近期建设 规划的编制内容和程序上得到充分体现 还应在 社会经济年度计划与年度建设计划的编制和实施 中得到具体落实 需要指出的是 构建 双平台 的设想是基 于在不对现有部门的设置和职能进行重大调整的 前提下 强化空间政策对城市发展的作用而提出 的阶段性 过渡性策略 从长远看 近期建设规 划与国民经济和社会发展五年规划合二为一 成 为协调城市发展的各项政策 统筹空间和财政两 大资源 调控城市发展的统一平台 才是要实现 的目标和努力的方向 3 2 建立近期建设规划与 十一五 规 划协同编制的工作机制 高效组织推进两 个规划的编制工作 与其他城市一样 深圳市上一轮近期建设规 划也是在 十五 计划实施中期编制 由于当时 城市许多重大项目和投资计划已经做了部署安 排 规划的引导调控作用发挥受到一定程度制 约 尽管如此 上一轮近期建设规划对于后来深 圳开展的 十五 计划中期检讨评估 现代化指 标体系调整等重大决策产生了重要影响 证明了 规划的重要意义和作用 今年深圳市委和市政府 领导班子面临换届 而城市也将进入一个新的发 展周期 十一五 期间是城市转型的关键期 而 通过以近期建设规划为核心的空间政策加强对整 个社会经济运行的引导和调控 将有利于实现由 速度深圳 向 效益深圳 与 和谐深圳 转型 的战略目标 因此 策略 报告提出 应抓住开 展 十一五 规划编制的有利时机 及时启动和 积极推进近期建设规划的编制工作 具体建议 为 1 将 以协调统一的空间政策落实科学发 展观 引领城市可持续发展 的内容写入即将召 开的深圳市第四次党代会的报告以及市人大的政 府工作报告中 以统一思想认识 并将城市近期 建设规划与社会经济发展 十一五 规划作为 2 0 0 5 年最重要的两项工作一并进行部署 及时推 进 2 成立由市领导挂帅 各部门参与的近期 建设规划领导小组 统筹协调规划的编制工作 由于此前已经成立了 十一五 规划领导小组 建 议两个领导小组合二为一 从领导和组织上保证 两个规划编制工作的协调 同时要加强部门之间 在规划编制方面的合作 各职能部门应向规划编 制部门提交本部门的专项规划以供审查和统筹 3 加强近期建设规划与 十一五 规划编 制和实施工作的协调 负责规划编制的两个部门 规划局和发展改革局在工作中应紧密配合 充分沟通 确保两个规划在目标上的一致和在细 节上的契合 两个规划应同时纳入市人大审查的 内容范畴 其实施也应置于人大的监督之下 其执 行情况应成为市政府向人大报告的重要内容之一 3 3 通过修订 深圳市城市规划条例 建 立空间政策作为主导政策的长效保障机制 空间资源短缺将是深圳在未来很长一段时期 内发展中难以回避的问题 为了确立空间政策作 为政府主导政策的地位并得以有效贯彻实施 必 须通过制订相关法律 建立其长效保障机制 为 图2 城市发展综合协调的双平台 Fig 2 Dual platform for the comprehensive develop ment of city 71 此 可充分利用深圳市特区立法权的有利条件 通过 深圳市城市规划条例 的修订 实现这一 目的 1 建立以近期建设规划为核心的空间政策 协调机制 确立城市规划作为空间政策的先导 主导和统筹的重要地位 明确其对城市发展的协 调功能 提升近期建设规划在规划体系中的地位 和作用 通过近期建设规划编制 审批 实施 监 督等具体程序的设定 建立与社会经济发展规划 的协调机制 提高规划的公信力和权威性 进一 步增强其可操作性和有效性 将其作为落实空间 政策的主要核心 2 明确城市总体规划和近期建设规划对专 项规划的指导作用 城市总体规划和近期建设规 划作为城市总体层面的规划 是安排市内重大建 设项目 制定相关专业和专项规划的基本依据 必须明确城市总体规划和近期建设规划对各专项 规划的统筹 指导作用 确保各层面 各部门规 划形成有机 统一 衔接的体系 在具体操作上 有关空间的所有专项规划在编制时 必须与总体 规划协调 征求规划部门的意见并加以充分吸 纳 在获得批准实施前 必须经规划部门依据总 体规划审查同意后 方可交法定审批机关审批 3 设立城市建设年度计划制度 虽然近期 建设规划在一定程度上解决了总体规划编制和审 批周期过长 城市远景目标与近期主要工作脱节 的问题 但在现实情况中 每年都有新的建设项 目出现 建设用地计划也都在调整 建议将现行 的全市土地开发供应年度计划 重大项目建设年 度计划整合为全市城市建设年度计划 对建设用 地供应计划和公共投资项目 重大项目的建设进 行年度安排 作