日本国铁分割民营化改革的主要内容及对我国铁路改革的启示 - 交通运输政策与法律 结课论文.docx

日本国铁分割民营化改革的主要内容及对我国铁路改革的启示Strawberry（物流1201班学号：）摘要：日本国铁在1987年进行了一次大规模的分割民营化改革，改革后“区域客运公司”、“客网合一，货网分离”的模式改变了改革前日本国铁经营状况持续恶化的情况，促进了日本铁路运输的长远发展。当今，我国正在逐步探索并进行铁路改革，日本国铁改革的经验对我国有着重要的启示。关键词：日本国铁；客网合一；民营化1日本铁路改革历史日本的铁路事业开始于1872 年，当时政府因为财政困难，鼓励民间开展铁道事业。1906 年，日本制定了国有铁道法， 将17 家私营铁道公司国有化。1949年，依据日本国有铁道法，日本国铁（JNR）转为政府全额投资的公有企业。然而，从60年代开始，随着公路运输和航空运输的迅速发展，交通运输结构发生变化，铁路在交通运输领域中的垄断地位逐渐减弱，国铁经营不断恶化，连续多年出现巨额赤字，至1987年改革之机站务总额达到37.1 兆日元。1987 年4 月1 日，依照由国会通过的日本国有铁道改革法，日本国铁开始了分割民营化改革。2日本铁路分割民营化改革措施及特点2.1客网合一，货网分离1987 年 4月日本铁路改革开始。原本的日本国铁（JNR）被分割为 9 家公司，分别是6个区域性的客运公司（北海道旅客铁路股份公司、东日本旅客铁路股份公司、东海旅客铁路股份公司、西日本旅客铁路股份公司、四国旅客铁路股份公司、九州旅客铁路股份公司，如图1所示）、1 个货运公司，以及负责国铁累计债务整顿的国有铁路清算事业团（1998年解散）、保全新干线资产的新干线铁道保有机构（1991年解散）。图 1日本 JR 公司区域划分图日本铁道事业法（1986年）根据“上下分离”的原则把“铁道事业”分为3 种：第种是既拥有铁道设施又从事运输的最通常的铁道企业；第种借用他人的铁道设施从事运输的铁道企业；第种是自身不从事运输，将自己建设的铁道设施以一定价格转让给他人，或自己拥有铁道设施让他人的列车在自己的线路内运行以收取通行费。按着该种分类方法，1987年改革之后，6个JR 客运公司主要是第种铁道事业者，JR 货运公司主要是第种铁道事业者。另外，拥有已经建成运营但尚未转让的新干线线路的铁道建设公团相当于第种铁道事业者。可以看出，拆分后的6家客运公司即拥有铁路设施，即“网”，又进行该线路上铁路客运的经营，形成了一种“客网合一”的模式；1家货运公司持有车辆和货物运输设施，其自身只拥有很短的铁路线路，在运输中主要是利用各 JR 客运公司的线路开行货运列车，并向各 JR 客运公司支付线路使用费，形成“货网分离”模式。该种“客网合一，货网分离”模式，是在具体考虑日本国情之后，采用按地域横向和按业务纵向进行混合分拆的重组方式，不同于欧洲的“网运分离”模式。2.2以出售股份方式向民营企业转化日本国铁在民营化改革之初并没有选择直接将国铁转化成民营企业，而是选择让拆分后的铁路清算事业团持有国铁股份，并尽早出售这些股份从而将JR各公司最终转变为纯粹的民营企业，成为市场主体，自负盈亏，独立经营。其中，JR各家公司正式转化为民营企业的时间各不相同。在铁路清算事业团成立时，该事业团持有各JR 公司股票共计919万股。其中，JR东日本公司400 万股，JR 东海公司224 万股，JR 西日本公司200 万股，JR 九州公司32 万股，JR 北海道公司18 万股，JR 四国公司7 万股以及JR 货物38 万股。1993 年5 月，JR 东日本以每股38 万日元的价格卖出250 万股，首先在证券交易所上市，1999 年8 月，JR 东日本以每股65.2 万日元的价格第二次售出股票100 万股，2001 年12 月1 日关于旅客铁道股份公司和日本货物铁道股份公司法律的修正法案实施，为日本本州3家旅客铁道股份公司实现完全民营化提供了法律依据。最后在2002 年6 月，JR 东日本公司以每股53.2 万日元的价格出售最后50 万股，至此，JR 东日本公司股份全部售出，完全实现民营化。而在JR东日本公司第一次出售股份之后，1996 年，JR 西日本第一次出售136.6 万股股份，随后又在2004年出售剩余63.4 万股股份，至此，西日本旅客铁路股份公司也完成了向民营化的转化。此外，本州的另一家公司JR东海也在2006年实现了民营化。但是，另外3家JR客运公司因为所处地区、旅客流量等原因仍需要一定的国家补助，包括JR货运的这4家公司到目前未上市，仍由日本政府持有全部或多数股份。在民营化改革过程中，日本政府充分考虑了国情因素和民营化过程中的阻碍，并没有直接利用行政力量将原本国有的日本国铁立刻转化为民营公司，而是采用了出售股票的方式使经营较好的本州3家旅客铁道公司逐渐转化为了民营公司，而且这几家公司并没有一起出售全部股票，取而代之考虑经营状况、市场因素等内部和外部条件，多次出售股票，在时机成熟下最终完成民营化改革。这样循序渐进的改革方式十分值得借鉴。另外，对待其余几家本州以外的客运公司以及JR货运，日本政府也考虑了它们各自的特殊性，并未要求它们也尽快出售完全部股份上市，而是给予适当的补贴，稳步地探索民营化之路。3日本国铁改革对我国铁路改革方式选择的启示3.1具体考虑本国国情，选择科学的改革方式日本在规划并实施国铁的改革重组时， 并没有照搬美国铁路“客网分离，货网合一”的模式，而是充分考虑日本国情，从1981- 1986 年花了六年时间对国铁改革方案进行全方位的分析和可行性论证后，才决定采用按以按区域的“横向拆分”和按业务的“纵向拆分”相结合的拆分方式。日本由于是岛国，铁路网难以完全串联九州、四国、北海道和本州岛，而且各区域的人口密度、旅客出行频率有差异，因此统一的客运公司并不适合这样的自然及人文环境。所以日本改革选择了更为合适的“区域公司为主，客网合一，货网分离”的模式。而日本铁路改革的成效也证明了其选择是正确的。从旅客运输量来看，改革后7 年年平均增长3.4%，高于改革前5 年年平均增长0.6%；从货物运输量来看，改革后7 年里年平均增长3.4%，而改革前的5 年里年平均减少9.5%；此外，在营业收入、上缴税金、运输安全等方面的成果也大大优于改革前。日本铁路改革取得的卓越成效启示我国应该在改革的过程中注意调研实际国情，科学分析，科学地统筹与规划，为确定适合本国国情的铁路改革方式做好准备，并且注意改革过程中对成果的考查与绩效，及时评估改革方式的合适程度。3.2“网运合一”模式可能优于“网运分离”模式铁道部拆分拉开了新时期我国铁路改革的第一步，而接下来在经营模式上具体的改革方向仍在讨论中。目前，欧洲的“网运分离”模式是许多专家学者、官员所推崇的。但是，结合某些因素来看，该模式并非最适合我国的模式。“网运分离”模式主要是借鉴欧洲铁路改革经验，欧洲采取这个模式主要基于两大思考：一是国家承担基础设施建设与维护的责任，因为在欧洲特别是瑞典，“网运分离”模式下，国家给予很大补贴；二是运营层次上，各国的铁路运营公司形成相互竞争，竞争的作用比较明显。而“网运分离”模式在欧洲的成功的原因是欧盟大背景下，各国铁路之间有互联互通、相互过轨的要求，并且该模式符合欧洲各国铁路的特点，欧洲国家国土面积都很小，线路很少，很难形成竞争的区段，而用这种模式，可以通过不同的运营主体来实现竞争。 表1外国铁路改革状况国家重组架构铁路运营权路网所有权市场结构竞争状态交易费用网络经济日本客网一体货运分离私有铁路公司6家客运公司6家客运公司，1家货运公司区域垄断一般较高英国货网分离客货分离私有铁路公司原来私有，后来收归国有货运：2家货运公司客运：25家特许经营公司较为激烈高昂很低德国网运分离归属同一集团国有控股公司下子公司国有控股公司下子公司寡头垄断，路网向第三方开放不激烈一般较高美国货网一体客运分离私有铁路公司私有铁路公司寡头垄断平行线竞争、接入式竞争一般较高但是中国的情况就大不相同，我国平行线路非常多，不需要“网运分离”也完全可以实现竞争。因“网运分离”而产生多家运营公司可能会导致行业过度竞争，而另一方面， 运输的规模经济又会减少，从长期竞争结果来看，市场上最后可能只留下一家公司，这就与初衷相悖。此外，成立路网建设公司也是一大难题，涉及公益性铁路建设与经营性铁路建设的区别、资产的划分等问题，需要长久细致的思考。相比较之下，“客网合一”基于的日本国情和我国国情有较为相似之处，比如运输的区域性，我国不同地理区域运输量和运输条件相差较大，建立区域客运公司能够更好地服务与区域，且能够独立经营、自负盈亏，也避免了由于经营范围过大带来的种种弊端。其次，积累的铁路债务问题如何解决也与选择的拆分模式密切相关。日本国体改革之前也积累了庞大的债务，而拆分后债务是按区域公司规模、经营业绩等因素以不同比例由区域客运公司承担的。如果是“网运分离”的模式，铁路债务的相当于直接由国家负担，这样使债务责任完全与改革拆分后的客运公司分离的作法并不公平，同时也不利于调动客运公司经营的积极性。最后，由于上面提到的路网公司成立的困难，客运公司之间可能存在的无效竞争，“网运分离”在实施上也是具有相当大的困难的，相比之下“客网合一”“区域公司”的方式是较为可行的改革模式。另外，由于货运具有着与客运不同的特点，例如运距较长等，“货网分离”是比较容易做到的，我国可以鼓励铁路货运公司的竞争，提高货运效率。总的来说，基于以上因素，“客网合一”在一定程度上比“网运分离”更适合我国；从实践的角度，还需要了解更多信息，进行更多论证确定最为适合我国的改革模式。也可以像日本一样，实际上采用一种“横切”与“纵切”相结合的方式，只要符合我国的实际国情，有利于铁路运输的长远健康发展即可。3.3加速政企分开，谨慎进行民营化改革如上文提到，民营化改革后，JR各公司从“公社”时代业务范围处处受规制的状态中解脱出来。作为特殊法人，除了发行新股票、募集公司债券、长期贷款等重要事项必须由运输大臣批准外，各公司能够在明确的责任制下进行自主经营决策。而权责明确、自主程度提高促进了经营效率的提高、服务质量改善以及各公司积极拓展关联事业并从多元化投资中收益，民营化改革成果显著。而通过前文对JR几家公司出售股票过程的简要叙述，可见日本铁路民营化改革并非一次性完成而是逐渐进行的，1987 年改革开始，之后又经过六年半的时间才把第一批JR 股票推上市，通过制定周密的计划与分阶段分步骤实施，日本铁路民营化改革的每一步都走得很稳健。 日本铁路民营化改革的成功提示我国在铁路运输发展中调整了政府与企业的关系，使国有企业能够真正进入市场，参与竞争非常必要。政企分开的结果也是显而易见并十分值得肯定的，因此我国应该进一步促进铁路运输业务中的政企分开，务必实现政府与企业的实际分开，保证各自权责明确，企业拥有独立经营权。另一方面，民营资本进入铁路运输领域确实是目前所倡导的，然而，为了保持铁路的公益性质，完全的民营化改革对于目前的我国而言是过激的选择，而在保持国家控制基础上，采取如日本改革的按地区分割及股份公司形式，分阶段出售适量股票，是带动民间资本参与的比较可行的方式。总之，铁路民营化改革在我国还有很长的路要走，我国务必要结合国情，谨慎地稳健地进行铁路改革。4结论日本的国铁民营化改革总体来说取得了卓越的成绩，对我国有着很大的参考意义。但是，两国国情不同，我国的铁路改革还是从自身实际出发，可以吸收日本铁路改革的一些成功经验，同时避开一些不恰当的做法，从而找到最为适合自己的改革方式。参考文献：1朱艳艳，李秀敏. 日本国铁改革的过程及其发展现状J. 日本学论坛，2006，04:18-23.2宋胜，荣朝和. 日本铁道与铁道企业的分类及相关法律法规J. 铁道运输与经济，2003，05:58-61.3孙萍. 日本铁路改革及启示J. 辽宁广播电视大学学报，2007，01:95-96.4林宏