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我国公共教育投资短缺的公共选择理论分析贾 勇 宏（华中师范大学 教育科学学院，湖北 武汉 430079）摘要：“经济人”范式主导下的个人化决策是导致公共教育投资短缺的直接原因，利益集团的分利竞争是其组织原因。规范教育投资行为、组建竞争性利益集团、扶持弱势群体、改变政府投资导向来增加政府公共教育投资是解决该问题的关键。关键词：公共教育投资短缺； 公共选择理论； 经济人范式； 利益集团公共教育投资短缺就是政府财政性教育投资供给小于教育需求的失衡状态，包括总量性短缺和结构性短缺两个方面。公共教育投资短缺与政府官员的决策行为直接相关。西方公共选择理论对政府官员的政治行为有独到的分析视角，本文将试用该理论来对我国公共教育投资短缺问题作一探讨。一、“经济人”范式：公共教育投资短缺的直接原因（一）公共选择理论的“经济人”范式“经济人”范式是公共选择理论建立的一个统一的有关经济和政治这两个市场的个人行为模型。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上，人们通过民主选票选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。政治也是一种个人相互交易的市场，这里的个人是具有利己心的、追求自身利益最大化的人，也就是亚当斯密所说的经济人或交易者。他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。这种“经济人”(Homo Economics)范式扩大到个人在面临“非商品”选择时所采取的行为和态度，也就是追求个人利益最大化，也是以成本收益分析为根据的。贯彻这一模型的原则是：人就是人，人并不会因有一个总经理职位，或拥有一个部长头衔，其“人性”就有一点点改变。一个人不管他是在私营企业里领薪水，还是由政府机关发给工资，或是在其他什么地方，他还是他：假若有可能，他宁可选择能为自己带来更大个人满足的决策、公共物品和政治家，这些满足包括物质上的满足和纯粹心理上的满足。当然，人与人之间是不同的，他们的偏好、能力和环境条件都不相同，因而他们有着不同的愿望、知识和对事物的理解。这样一来，成本、收益以及选择都具有主观性质，不同的个人对于任何一种活动的价值和成本都有着不同的评价。（二）“经济人”范式主导下的个人化决策直接导致公共教育投资短缺国家每年获取的财政总收入是既定的，公共教育投资获得份额的大小直接取决于各级政府公共预算支出决策。政府教育预算支出充足需要满足两个条件：一要有财政能力，二要有投资意愿。多年来，“我国是发展中国家，穷国办大教育，国力不足，支付能力有限”一直是政府和舆论对我国教育投资短缺的惯性解释。事实是否如此呢？1993年中国教育改革和发展纲要明文规定国家财政性教育经费支出占国民生产总值（）的比例2000年达到，这一目标是根据我国基本国情制定的，是政府对教育投资的庄严承诺，也是社会发展对政府教育投资的最低要求，可到2003年该比例却仅有3.28%。而在1991年，世界公共教育经费投入占GNP的比重平均为5.1，其中发达国家为5.3，发展中国家为4.1，撒哈拉以南非洲国家为4.6，印度为3.5；最不发达国家为3.3。1我国公共教育经费投入占GNP的比重不仅低于世界平均水平，而且低于发展中国家的平均水平。由此可见，“国力不足、能力有限”并非我国教育投资短缺的真正原因，而是政府推脱教育投资主体责任的托词。我国目前正在推行“科教兴国”战略，增加教育投资、大力发展教育无疑是政府的必然选择，所以政府至少在形式上具有投资教育的意愿。既然这两个条件在理论上都已经得到满足，为什么国家财政性教育经费支出占N的比例连4%这一最低要求都达不到呢？公共选择理论认为，政治家的基本行为动机是追求个人利益最大化，权力、地位、名声、威望等是其效用函数中的变量，虽然增进公共利益也是其中之一，但却绝非首要变量或权重最大的变量。因此，政治家追求个人目标时未必符合公共利益或社会目标。在以经济建设为中心的我国现行国策下，政府代理人（官员）进行公共投资决策会优先考虑物质生产领域，这是因为物质生产领域投资具有赢利性、见效快、经济效益显著等特点，更容易彰显政绩，更有利于为代理人赢得声誉、升迁、收入等个人收益。而教育是一个单位成本递增、需求不断膨胀的事业，需要连续不断追加投资，同时又具有培养周期长，效益滞后的特点，特别是教育效益的迟滞性不仅可能会使官员在自己的任期内无法看到效益，反而会因为教育投资占用一定的资金而影响其他领域的发展从而影响自己的政绩，因此任何一届政府官员本能地都不希望在自己有限的任期内为教育投入太多资金。优先发展经济是我国各级政府目前的首要任务，经济发展速度是考核政府官员政绩的主要指标（即GDP一票否决制），生产性投资是拉动经济增长的直接动力，直接影响各级官员的个人利益。在面临决策时，政府代理人的政绩、职位升迁、声誉等个人利益比国家的教育事业更重要，所以重生产性投资而轻教育投资就成为决策者的必然选择。“经济要发展，教育顾不上”、“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”等正是这种做法的真实反映。更严重的是这种做法和态度通过长期的演化已经成为政府官员面对教育投资决策的“潜规则”，成了新制度经济学意义上的“隐性制度”。总之，无论中央还是地方政府在实际上都缺乏投资教育的内在热情和动力，只要舆论的压力稍有减轻，各级政府的教育经费投入就会立即缩水。由此可见，我国公共教育投资短缺是“非不能也，实不为也”，“经济人”特征主导下的政府个人化决策是其产生的直接原因。二、利益集团：公共教育投资短缺的组织原因（一）利益集团理论概述利益集团(interest group)又称压力集团(presage groups)，通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”2。 围绕利益集团存在的原因这个核心问题，形成了三种不同的理论。第一种是以大卫杜鲁门（David Truman）和罗伯特达尔（Robert A Dahl）等人为代表的传统利益集团理论，认为集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益（特别是不能通过纯粹的个人行动获得的利益），具有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。这实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”（理性经济人）命题的推广。其直接推论就是集团成员会从自身利益出发采取一致的集体行动。而以奥尔森为代表的第二种利益集团理论则对上述观点提出质疑，奥尔森在他1965年出版的集体行动的逻辑一书中指出，有理性、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因为集团利益的公共物品性质会导致集团成员普遍的“搭便车”行为。第三种是罗伯特萨利兹伯里(Robert Salisbury)等人提出的政治企业家理论，把利益集团的组织者视作政治企业家。他们认为，集团提供给成员的利益可分为三种类型：物质利益、观念利益和团结一致的利益。奥尔森模型强调的是物质利益而忽视了后两种非物质利益。在萨利兹伯里看来，政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业家不但可以从集体行动中获得物质利益，而且可以从集体行动过程中获得成就感、名声和荣誉等非物质利益。由于一个集团通常只代表整个社会中的一小部分成员的利益，所以，奥尔森认为“各种社会组织采取集体行动的目标几乎无例外地都是争取重新分配财富，而不是为了增加总的产出换句话说，他们都是分利集团（或者，用一句比较文雅的语言说，都希望坐享其成）”。3因此各利益集团都会在各自的势力基础上展开分利竞争，通过各种“院外活动”影响政府官员决策为本集团争取最大利益。(二)部门利益集团的分利竞争导致公共教育投资总量性短缺“公共选择理论认为，在与公众有关的集体选择中，并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，只存在各种特殊利益之间的缔约过程”，“公共选择的结果如同企业行为的结果一样，是各个利益主体“博弈”的结果”。4政府对教育的投资是通过各级公共财政预算来实现的，在财政预算总额既定情况下，教育获得的财政预算支出比例越高，教育投资总量就越大。列入公共预算支出的各个领域和部门中都有代表一定部门利益的群体和组织，他们以各自的正式政府组织（如教育部、卫生部、国防部等）为核心，形成了各种部门利益集团，如工商利益集团、国防利益集团、教育利益集团、卫生利益集团、交通利益集团等。部门利益集团通过各种途径争夺舆论宣传的话语霸权，强调本部门在整个国民经济和社会发展中的重要性，在政府重要决策部门寻找自己的代言人表达自己的政治诉求，不断向政府游说、施压，甚至行贿，尽力影响政府公共预算决策，千方百计为本部门争取更大的预算支出份额，各领域公共预算支出份额的最终确定实际上就是这些利益集团以势力为基础相互博弈后的结果。这种利益集团的实际竞争力和政策影响力取决于各自的势力以及政府在一定时期内的发展战略。教育具有相对独立性，但受政治的制约。政治和教育的相互影响是非对称的，政治对教育的影响力远远大于教育对政治的影响力，这在我国表现得尤为突出。教育在整个国民经济发展中处于基础性地位，起着先导性作用，其重要性不言而喻，各级政府理应加大对教育投资的力度。但是，政府预算是在一定的政府发展战略导向下按照各利益集团的势力来确定的，教育的真实价值在政治游戏规则面前总显得苍白无力。受国家“以经济建设为中心”发展战略的影响，能够对国民经济发展直接产生推动作用的工商、贸易、交通等生产性利益集团成为国家预算中的强势集团，他们掌握着舆论的话语权，对国家政策的影响力远远大于其他利益集团，在每年的公共预算支出中，这种利益集团总能获得较大的预算份额。即使是在公共消费性利益集团内部，教育集团的公共政策影响力也根本无法和关系国家安全、与每一个公民利益息息相关的国防集团相提并论，与已经产业化并有一定创收能力的科学、体育、文化和卫生利益集团也不能同日耳语。教育是产业，不能产业化，教育经费主要来自政府拨款，教育自身不能取得足够的发展资金，与财大气粗的其他利益集团相比底气不足，在部门利益竞争中的讨价还价能力十分有限，成为弱势利益集团。在政府公共预算支出中，教育利益集团不但所占份额较小而且常常被拖欠、挪用。1993年至2003年，我国财政性教育经费占D（国内生产总值）的比例分别为2.76%、2.54%、2.41%、2.44%、2.49%、2.55%、2.79%、2.87%、3.19%、3.32%、3.28%，历年财政性教育经费占D的比例都低于4%的既定目标。如果按照财政性教育经费占比例达4%的比例计算，把历年国家公布的国民生产总值乘以4%，可以发现我国十一年间国家财政性教育经费累计缺口9391.15亿元5。所以连教育部长周济也感慨“觉得最难的还是教育的投入不够”6。部门利益集团之间的分利竞争导致公共教育投资总量的短缺。（三）教育内部利益集团的分利竞争导致公共教育投资结构性短缺公共教育投资结构性短缺是指公共教育经费在各种教育结构要素中的比例不合理。这里的教育结构既是指高等教育、中等教育、义务教育（初等教育）三级教育结构，也包括城市教育与农村教育的城乡教育结构。与此相对应，教育内部可以划分为高等教育利益集团、中等教育利益集团和义务教育利益集团，又可以划分为城市利益集和农村利益集团。“在许多发展中国家，政府一方面是把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的“艺术”，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择。”7所以在教育投资总量短缺的情况下，强势集团总可以占有充裕资金，弱势集团则处于最不利的境地。1、 三级教育结构中的利益集团竞争在我国三级教育结构中，高等教育一直是教育投资的重点，特别是近几年高等教育的连年扩招高等教育经费在三级结构中的比重越来越大，而义务教育特别是农村义务教育经费却长期得不到保证。义务教育是纯公共产品，具有强外部性和高社会收益率，而高等教育是准公共产品，私人收益率高于社会收益率，所以政府理应优先发展义务教育以惠及每个社会公民。可为什么在我国则不然呢？这是因为：首先，最近几年我国大力推行高等教育大众化，高等教育在国家战略中处于优先地位，高等教育集团有了强大的国家政策支持是“上宾”，是教育中的强势集团，而义务教育集团只能是“陪客”，成为弱势集团。其次，身为高等教育利益集团代言人的主要决策者和重要影响人物一般都接受过高等教育，是精英化高等教育时代的直接受益者，他们对成就自己的高校怀有深厚的感情，与高等教育集团的成员保持着千丝万缕的联系，在涉及重大教育决策时自然会投桃报李，为高等教育奔走呼号、摇旗呐喊；义务教育是全民教育，利益分散，搭便车的可能性大，受益主体又是占人口多数的农民，而农民又是目前我国社会各方面中的弱势群体，所以除了中央政府的支持外几乎再也没有组织和利益集团愿意为义务教育代言。再次，高等教育大多兴办在城市，投资主要来自中央政府、省（直辖市）政府和市政府，他们有很强的财政支付能力；而义务教育投资主要来自县、乡、村，他们自身的财政支付能力有限。最后，利益集团的影响力不同。高等教育利益集团的代言人一般都是社会中的高级精英，而且成员数量多，影响力大，他们掌握着教育的话语霸权，甚至直接参与教育决策，而义务教育利益集团的代言者人单力薄，在决策中的话语权和影响力都很有限。所以利益集团竞争的结果是高等教育投资相对充足，义务教育相对短缺。2、 城市教育利益集团与农村教育利益集团竞争长期以来我国社会形成了严重的城乡二元分割和“以城市为中心”的政策倾向，教育政策“优先反映甚至只体现城市人的利益”，城市利益集团因此占有较多的教育资金从而占有较多的教育资源，成为强势利益集团，农村教育利益集团却占有少量教育经费和教育资源，成为弱势利益集团。1997年，我国农村人口占全国总人口的70.08%，城镇人口占29.92%，而1998年城乡中小学在校生所占比例如下表2所示：表2： 1998年我国城乡中小学在校生所占比例8普 通 小 学普 通 初 中普 通 高 中农 村城 镇农 村城 镇农 村城 镇67.85%32.35%42.16%57.28%13.97%86.03%从普通初中在校生人数看，占全国70.08%的农村人口所拥有的普通初中在校生数仅占全国的42.16%。而占全国29.92%的城镇人口拥有普通初中在校生数却占全国的57.84%之多，呈现出严重的城乡教育不均衡局面。从人口普查和1998年我国城乡在校生比例来看，农村是居全国人口的多数集团，但只拥有极少的教育资源，而城镇人口不足全国总人口的30%，却占据着全国40%到80%的教育资源。而且，教育层次越高，城镇人口占据的教育资源越多。为什么身为多数的农村教育利益集团反而竞争不过身为少数的城市利益集团呢？奥尔森是这样解释的：集团或组织的基本功能是向其全体成员提供不可分的、普遍的利益，这种利益是一种具有非排他性的公共物品或集体物品。这种集团利益的共有性意味着，任何单个成员为这种共同利益做出的贡献或牺牲，其收益必然由集团中的所有成员所分享。这种不对称的成本收益结构极易导致“搭便车”行为。由于搭便车行为的存在，理性、自利的个人一般不会为争取集体利益作贡献，集体行动的实现非常不易。对于人数较少的小集团来说，由于成员人数少，每个成员都可以得到总收益的相当大的一部分，在这种场合，集体物品尚能够通过自发、自利的行为来提供。而对于大集团而言，集团越大，增进集团利益的个人在集团总收益中占有的利益份额就越小，加之不易通过协商方式解决集体行动成本如何分担的问题，因此个人就有强烈的“搭便车”动机。更何况在人数众多的大集团中，这种行为也是很难被发现的。根据以上分析，奥尔森得出结论说，“在不会受到激励的时候，大集团或潜在集团的成员不会为获取集体物品而采取行动，因为不管集体物品对集团整体来说是多么珍贵，它不能给个体成员任何激励，使他们承担实现潜在集团利益所需的组织成本，或以其他任何方式承担必要的集体所动的成本”9。奥尔森的这一理论与我们长说的“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”讲的是同样的道理。奥尔森还发现，集体行动在两种特定条件下比较容易产生：一是集体成员的不对称，二是“选择性激励”的存在。前者是指成员从集体活动中得到的收益是不相等的，获益多者便有意愿和动力去主动承担集体行动的成本；后者是指集团利用正面的奖励或负面的惩罚来诱使或强制集团成员负担集体行动的成本。身为多数的农村教育利益集团由于其组织的松散性，增进集团利益所需的组织成本很大，因而就出现了“人多力量不大”的教育悖论。而处于少数但占有较多教育投资的城市教育利益集团对公共政策的选择则有较大的影响力，因为他们相对于由众多的农民组成的多数人利益群体来说具有“组织优势”和“信息优势”。“组织优势”体现在小集团能够以很低的组织成本去追求他们的共同利益，从而在影响政府决策时轻易地战胜人数众多的分散公民。“信息优势”体现在利益集团往往是惟一的官员偏好信息的提供者。这就是农村教育投资长期短缺的原因。三、对策和建议教育投资短缺是目前世界上很多国家都存在的现象，短缺是常态的、绝对的，充足只是暂时、相对的，解决该问题的关键在于增加各级政府公共教育投资。就公共选择角度而言，解决这一问题可以从以下方面入手：首先，通过法律法规等强制手段规范教育投资决策行为。最近有学者提出我国应尽快制订“教育投资法”，把公共教育投资应得份额和决策程序纳入法制化轨道，以规范和约束官员的教育投资决策行为。这是一种相当有益的见解。其次，根据有关法律，鼓励组建各种教育利益集团，培育和增强既有的弱势利益集团，通过有关法规规范利益集团组织，鼓励他们在合法范围内展开竞争，形成各利益集团公平竞争、相互制约的机制，通过利益集团力量的相互制约与均衡保障各利益群体的利益。再次，政府要主动扶持弱势利益集团，在一定程度上要对他们给予差别对待，加大对教育部门以及教育内部最不利教育群体的投资力度，补偿他们所遭受的教育投资不公正待遇。最后，政府要改变社会发展战略和投资导向。政府应该从过多的基础建设生产性投资中退出，鼓励私人资本和社会资本进入基础投资领域。政府则把更多的公共财政资金投入到教育、国防、卫生等公共事业领域，这就可以大大提高教育公共支出在国民经济中的比例，从而缓解教育投资短缺问题。参考文献：12000年中国教育绿皮书.M.北京：教育科学出版社，2000：5153.24方福前.公共选择理论M.北京：中国人民大学出版社，2000：98-115.3奥尔森.国家的兴衰探源. M.北京：商务印书馆，1993：104.5新浪网.分析：我国推行免费义务教育的努力处在过渡阶.段.EB/OL./c/2005-03-10shtml.6商江.19932003年国家财政性教育经费缺口为9391.15亿元.人民网EB/OL.http:www.topic.people20050223.htm.7闫威，夏振坤.利益集团视角的三农问题.J.当代财经.2003（5）：85