政府规制理论.doc

政府规制理论内容提要q 政府调节经济，以矫正市场失灵，它所采用的最惯常的手段就是经济政策。q 微观经济政策是针对市场秩序和企业的，常用的手法就是规制。q 宏观经济政策主要包括货币政策、财政政策、产业政策、收入政策以及在一定程度上实现国民经济的计划化。q 本篇分析政府规制、财政政策、货币政策。 第九章 政府规制主要内容q 政府规制的内容与方法q 政府规制失灵与规制的放松q 了解政府规制的过程背景知识：规制经济学 “规制”（“Regulation”），是规制部门通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理。实践中，无论发达国家还是发展中国家，对特定产业的规制已成为普遍的政府行为。经济性规制与社会性规制 依据规制性质的不同，规制可分为经济性规制与社会性规制。 经济性规制主要关注政府在约束企业定价、进入与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。 社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，主要针对与对付经济活动中发生的外部性有关的政策。规制经济学 规制经济学是对政府规制活动所进行的系统研究，是产业经济学的一个重要分支。 对规制经济理论的研究主要分为两大派别：规制规范分析与规制实证分析。 代表人物 规制规范分析学派产生于十九世纪，主要代表人物有查得威克、马歇尔、庇古、德姆塞茨、威廉姆森等。 规制实证分析学派萌芽于十九世纪法国经济学家迪普特（Dupuit，1849）的研究，在20世纪六十年代发展壮大，主要代表人物有斯蒂格勒、卡恩、帕尔兹曼、贝克尔等。规制规范分析学派 主要观点：由于市场机制不完善及存在市场失灵，如自然垄断、外部性等，因此应对企业活动进行规制，规制的目的是在确保资源配置效率情况下，保证公共利益不受损害。 规制实证分析学派 主要观点：政府规制的目的并非是保护公共利益，而是为维护个别集团的利益，在规制者与被规制者之间的相互利用，并通过经验数据分析，佐证了所提出的观点。 在某些经济学家看来，保护公共利益只不过是表面现象，进行规制与是否有必要进行规制或规制的实际效果是两个问题。 斯蒂格勒在其1971年所发表的经典性论文经济规制论中就明确提出了进行规制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对规制的“供给”与产业部门对规制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是规制的真正动机所在。 规制俘虏（Regulatory Capture）理论 斯蒂格勒在70年代初提出了规制俘虏理论。斯蒂格勒从对十九世纪以来美国规制历史的考察揭示出规制与市场失灵并不存在必然的关联。经验研究也表明规制是照顾生产者利益的，通过规制可以限制竞争者进入，提高行业内生产者的利润，并允许超额利润的存在。 立法机构的规制立法是为满足产业对规制的需要（即立法者被产业俘虏），而规制实施机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。 其核心内容是：具有特殊影响力的利益集团被规制企业进行寻租活动，使规制者成为被规制者的“俘虏”，并参与共同分享垄断利润，这就使政府规制成为企业追求垄断利润的一种手段。 规制经济学的发展趋势 激励性规制与放松规制在全球的兴起； 社会性规制日益发展，其规制领域不断扩大； 政府规制方法更着重体现市场原则，出现了政府规制活动与市场机制相融合的趋势。 政府规制活动中这些新趋势的出现促进了规制经济学的迅速发展。规制经济学对这些新趋势的出现进行了深入研究。一.政府规制的内容与方法 政府规制的内容非常广泛，主要有：进入（退出）规制；价格（收费）规制；数量、质量规制；资源、环境规制等等。 与其相应，方法也是多样化的。（一）政府规制的内容 1进入（退出）规制 政府对各种微观经济主体进入某些部门或行业进行规制。 目的：一是旨在将微观经济主体纳入依法经营、接受政府监督的范围；二是控制进入某些行业，主要是自然垄断领域和存在明显的信息不对称的部门（如金融、保险）的企业的数量，以保证企业资质，防止过度竞争，降低不确定性和风险。 主要措施 一是对一般竞争性行业的所有微观经济主体实行注册登记制度，即按照有关法律、法规限定的微观经济主体必须具备规定条件，经政府有关部门认可，履行注册登记手续，领取营业执照，方可从事生产经营活动；二是对某些特殊行业（如自然垄断领域）实行申请审批制度或特许经营制度，即在一些行业中，企业需履行特殊报批手续，经政府有关部门赋予特许经营的权利，才能进入这些行业开展经营活动。前者属于一般的行业进入规制，而后者则属于特殊的行业进入规制。 自然垄断行业主要包括邮政、电信、铁路、航空、电力供应、城市给排水等行业。这些行业的产品和服务大多属于准公共物品，通常有明显的规模经济和范围经济效应，因而由一家或少数几家企业经营比由多数企业经营更有效率。 “市场准入”（Market Access） 市场准入是政府（或国家）为了克服市场失灵，实现某种公共政策，依据一定的规则，允许市场主体及交易对象进入某个市场领域的直接控制或干预。 国际市场准入是指对外国货物、技术、服务和资本等参与国内市场的控制或干预。 市场壁垒：准入制度成为某一成员方的货物、投资、服务等进入其他成员方的市场壁垒（障碍）。 WTO与贸易有关的投资措施协定：不符合GATT1994第3条第4段规定的国民待遇义务的与贸易有关投资措施，包括：按国内法或行政机关裁定，属指令性的或要强制执行的，或者为获取某种好处而有必要遵守的，而且要求：（a)企业购买或使用原产于国内或用国内资源的产品，不论是指定某种产品，或者指定产品数量或价值，或者指定当地生产的数量或价值的比例。（b）企业购买或使用进口产品的数额，与它出口当地产品数量或价值挂勾，进行限制。2价格（收费）规制 在某些产业部门的商品或劳务价格形成过程中，竞争机制、供求机制是难以发挥作用的，即存在市场失灵。这为政府实行价格和收费规制提供了必要性。 第一，对垄断行业的价格规制。垄断及自然垄断行业的企业，在追求其利益最大化时，会以垄断价格获取垄断利润，从而影响到资源的有效配置，损害非垄断行业和消费者的利益。因此，政府对垄断行业需实行价格规制，即由政府确定垄断企业产品或服务的价格。 成都双流机场一袋爆米花要28元，北京首都机场两个苹果要价305元，上海浦东机场一份汤面要价48元，杭州机场6个饺子要价48元。听证制度 听证，是民主进程的产物，50多年前在美国已经出现。它的基本精神是，无论行政决定的内容是否公正，首先必须在行政决定的程序上实现公正。而听取利益相关人的意见，正是程序公正的最低要求。作为一项制度，听证是指听取利害关系人意见的法律程序。“逢听必涨已成定势。” 第二，对保护行业的价格规制。为使得生产周期长的大宗商品的价格相对稳定，政府需要对一些农产品和矿产品的生产行业实行保护性的价格规制，由政府以专项基金和专门储备制度为基础，对这类商品设定最高价格和最低价格作为指导价格。 在日本，为了对付动荡不定的粮食市场，1921年出台了“米谷法”，这是政府对粮食市场干预的开端。其特点是政府根据供需波动的状况，通过买进卖出的办法来干预市场，以保证粮食市场和粮食价格的稳定。具体做法是：政府设定粮食的最高价格（即上限价格）和最低价格（即下限价格）。 Figure 有价格上限的市场Figure 有价格上限的市场Figure 有价格上限的汽油市场Figure 有价格上限的汽油市场Figure 有价格下限的市场Figure有价格下限的市场最低工资 政府规定任何一个雇主要支付的最低劳动力价格，美国从1938年开始，2002年的是5.15美元Figure 最低工资如何影响劳动力市场Figure最低工资如何影响劳动力市场 第三，对金融等行业的价格规制。在银行、证券、保险等金融业以及大部分运输业等由多数企业构成的产业中，由于消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择哪种为好，难以实现资源配置效率。一旦竞争的结果使企业发生倒闭时，难以保证消费者的资产安全。因此，政府有必要对利率、保险利率等金融产品价格进行规范和制约。基准利率 基准利率是人民银行公布的商业银行存款、贷款、贴现等业务的指导性利率，存款利率暂时不能上、下浮动，贷款利率可以在基准利率基础上下浮10%至上浮70%。 第四，对通货膨胀时的价格规制。通货膨胀是一种宏观经济现象。但治理通货膨胀往往需要从微观上采取一些措施，价格规制就是其中较强硬的一种。当通货膨胀发生时，政府可以对各类商品、服务和生产要素采取的价格规制包括：冻结全部或部分物价，实行最高限价，规定价格上涨率等。 第五，对不正当价格行为的规制。由于存在着信息不对称，市场上还经常出现不正当价格行为，如价格欺诈。对此，需由政府制定物价管理法规，对物价的一般水平和浮动幅度加以限制，对价格欺诈行为进行处罚等，采取措施解决信息不对称问题。中华人民共和国反不正当竞争法 第十一条经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。有下列情形之一的，不属于不正当竞争行为：（一）销售鲜活商品；（二）处理有效期限即将到期的商品或者其他积压的商品；（三）季节性降价；（四）因清偿债务、转产、歇业降价销售商品。第十三条经营者不得从事下列有奖销售：（一）采用谎称有奖或者故意让内定人员中奖的欺骗方式进行有奖销售；（二）利用有奖销售的手段推销质次价高的商品；（三）抽奖式的有奖销售，最高奖的金额超过五千元。 第六，对事业单位收费的规制。为了防止事业单位出现乱收费，政府对收费实行规制，规定事业单位按平均成本确定收费水平，并严格监督执行。高校乱收费 2004年居民的年均纯收入城镇9000多块钱，农村接近3000块钱，一个大学生本科四年，平均水平四万块钱，那就相当于城镇居民4.2年纯收入，农民家庭就要13.6年纯收入。 现在有些学校，有些学校领导，有些学校的经办人员在不择手段地巧立收费项目，提高收费标准。大家反映比较厉害的大概有四百多所。占2400多所高校的20。 教育部新闻发言人王明旭： “非义务教育阶段的教育已经成了家庭的一种消费，既然是消费，就要根据自己的经济、智力、实力来选择。北大、清华这些优质教育资源是有限的，自然比较贵，不是所有人都消费得起的。就好比逛市场买东西，如果有钱，可以买万元一套的衣服；如果没钱，就只能去小店，买100元一套的衣服穿” 王旭明经典观点q 中国教育成功论：2005年12月22日，在新华网回答网友提问时，认为使95以上的人接受了义务教育，使20的人接受高等教育，所以中国教育的改革与发展是成功的。q 教育买衣论：2006年3月6日，新华社报道，他公然声称，（上学）就好比逛市场买东西，如果有钱，可以去买1万元一套的衣服；如果没钱，就只能去小店，买100元一套的衣服穿。q 媒体无知论：2006年9月25日，王旭明在新闻发布会上声称国家已建立了一套资助学生的完整体系，而很多舆论仍在呼吁穷孩子怎么穷，往浅的说是无知，深的说是对国家政策的漠视。q 名校生养猪论：2006年11月28日，中央电视台报道，教育部新闻发言人王旭明声称名校生养猪媒体不必哗然。医院乱收费 据全国31个省区市的不完全统计，2004年上半年查处医务人员收受“红包”问题223件，113人受到处理；医务人员上交回扣金额约1293.84万元，查处医药购销中的违法违纪案件184件，受党纪政纪处分103人，移送司法机关案件88件；查处医疗服务乱收费约3392.08万元，340人受到处理。q 深圳市人民医院一天竟按25小时甚至27小时收费，还存在分解收费、随意会诊、高额回扣等问题。深圳市卫生局宣布称，深圳市人民医院院长周汉新已作出检讨，承认深圳市人民医院确实存在乱收费的问题。深圳市卫生局党委决定对周汉新进行停职检查，由深圳市人民医院党委书记董日升代行院长工作。待调查完毕后，对责任人和相关人员进行严肃处理。3数量、质量规制 数量规制主要是指政府对企业生产和供应的产品的数量加以限制，以及对进口和出口的商品数量进行限制等。 政府对企业生产和供应的产品数量的规制一般只限于少数物品。 （1）对有害物品生产和供应的规制，例如，对烟草、烈性酒、有害出版物等； （2）对进出口商品的数量实行规制，主要是为了保护国内的新兴产业，调节国内市场的供求。 GATT1994第11条： “任何缔约方除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约方领土的产品的输入，或向其他缔约方领土输出或销售出口产品。” 发展中国家因为国际收支不平衡或保护幼稚工业可以实行数量限制。配额和许可证配额：进出口商品的数量限额。许可证：国家有关机关颁发给企业表明国家允许该企业从事规定范围内产品的生产和贸易活动的证件。1999年中美之间达成协议，中方承诺，除整车进口关税逐年降低外，还同意以60亿美元为基数，从2001年起，汽车产品进口额每年增加15，到2005年全部取消进口许可证。 质量规制是政府为保护消费者（生产消费与生活消费）利益而实行的规制。质量规制的目的，一是为了提高商品、服务的总体质量水平，提高资源配置的效率；二是为了维护人们的安全和健康，提高人们的生活水平。4资源、环境规制 政府对自然资源的使用实行的规制措施，除征收资源税和地租外，主要有： （1）通过资格审查等方式控制使用资源的企业的数量； （2）规定资源开采使用的标准； （3）划定资源使用范围，并与企业签订承包合同，督促企业合理开发利用资源等。 政府依据环境方面的法律法规，对工厂排放废水、废气等有害物质所造成的环境污染问题进行规制，正在成为政府规制中越来越重要的组成部分。（二）政府规制的方法 在各种由政府实施的规制当中，最主要的、最基本的内容是价格规制和进入规制。这决定了政府规制的传统方法，实际也是价格规制和进入规制的方法。 1以公平报酬率为依据确定产品和服务的价格 2发放许可证 3制定产品和服务质量标准 传统规制方法的困难 第一，尽管规制可以避免自然垄断行业中因过度竞争而形成的低效率，但它又会不可避免地带来企业内部的低效率，这种内部低效率既是缺乏竞争的环境所致，又与传统规制理论本身所固有的缺陷密不可分； 第二，政府规制导致了规制费用支出和官僚机构的膨胀，虽然这种支出可能会因社会福利的提高而有所弥补，但这种支出的膨胀已经使人们开始怀疑这些规制措施的作用； 从严格的经济学意义看, 一项决策合理与否是以机会成本而不是以会计成本进行衡量的, 这同样适用于政府规制决策。政府规制的机会成本包括两个方面: 一是可以直接反映在政府预算中的会计成本, 即预算支出; 二是隐性成本, 即由政府实施规制引致的但没有或难以反映在政府预算之中的成本, 这可进一步划分为直接成本与间接成本, 如表所示。 美国一位学者曾预计(Hopk in s, 1998) , 到2000 年, 美国联邦规制的直接成本将达到7210亿美元。这相当于对美国每个家庭年征税6800 美元。2000 年联邦总支出的规模大约为1. 9 万亿美元, 上述规制成本相当于联邦总支出的40%。据此预计, 美国2000 年的规制直接成本将分别超过加拿大、西班牙、澳大利亚和俄罗斯等国家1998年的GDP, 接近我国1998 年的GDP。 第三，政府实施规制措施会导致被规制企业的寻租行为，进而导致政府规制部门政策的随意性； 第四，规制滞后效应所带来的社会福利损失无法克服，这种损失表现为企业利润的下降和消费者剩余的减少； 第五，规制抑制了创新，庇护了低效率，鼓励了工资价格的螺旋式上升，同时价格与边际成本的不一致又导致了资源配置的低效率，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争； 第六，政府规制替代了消费者对产品质量和价格的选择，在技术进步迅速，人们的消费需求多种多样的现代社会，刻板僵化的行政方式越来越不受欢迎。新的政府规制方法 传统规制方法的某些缺陷，导致一系列新的政府规制方法的出现，典型的如激励性规制手段。激励性规制主要包括特许投标竞争、区域间比较竞争和直接竞争等几个方面。 特许投标竞争 主要是解决对自然垄断行业的经济规制中存在的问题。 在特许经营权到期后，重新组织对特许经营权的投标竞争，以此来防止因垄断经营而造成的生产无效率和因垄断高价而造成的分配无效率。 同时通过市场竞争定价也可以避免因成本、价格等方面的信息不对称而造成规制失灵，降低规制成本。 Early developer of R.H. Coases theory of property rights. His 1967 paper argued that the allocation of property rights was a precondition for the efficient functioning of markets. Demsetz pursued these Chicago-style concerns - i.e. locating the emergence of institutions such as property rights, contracts, firms, oligopolistic behavior etc. in transactions costs and information problems. Demsetzs 1972 paper with Alchian was one of the earliest analyses of the principal-agent problem. 1968年发表为什么管制基础设施产业中提出“特许投标理论”，强调在政府规制中引入竞争机制，以拍卖的形式，让多家企业竞争特许经营权，在一定的质量要求下，报价最低的企业获得经营权。可以提高效率、减轻规制者负担、解决企业对信息垄断等问题。但这种方法并不使用所有产业。区域间比较竞争 将受规制的全国垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下而提高自己内部效率的一种方式。区域间比较竞争理论适用于具有地区性垄断特征的行业。q 区域竞争不是处于特定市场中被规制企业的直接竞争，而是地区间的间接竞争。q 该理论假设 （1 ）某一自然垄断产业由甲、乙两地的地区性垄断企业经营；（2 ）两个地区的成本和需求状况十分相似。规制者虽然不知道两地企业的成本情况，但是通过竞争，可以降低规制成本，提高企业效率以及资源的有效配置。直接竞争 由于自然垄断行业中并不是所有的业务都具有垄断性，其中也存在着非垄断性业务。所以，在自然垄断行业中不仅可以进行间接竞争，也可以开展直接竞争。 在对自然垄断行业中的垄断性业务和非垄断性业务进行区分的基础上，适当放开非垄断业务领域的进入限制，引入直接竞争机制，正在成为自然垄断部门政府规制手段创新的重要内容。二.政府规制失灵与规制放松 市场失效的存在为政府规制提供了足够的理由。但是，在市场“看不见的手”无法使个人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务 。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源” （一）政府规制失灵的含义 政府规制失灵属于政府失灵的范畴，是政府失灵在微观规制领域的表现。 具体地，政府规制失灵是指政府在推行公共规制政策的过程中，经济效率没有改善甚至出现低效率的经济现象。 日本经济学家植草益把“规制的失灵”归结为：（1）企业内部无效率的产生（2）规制关联费用的增加（3）规制当局的自由裁决权和寻租成本的产生（4）由规制滞后产生的企业损失等现象。 美国政府规制的负面影响q 政府规制对价格配置机制的影响 一项研究(Hazilla and Kopp , 1990) 表明, 环境规制本身就引起了1990 年美国就业率比没有环境规制情况下降低了1. 2%。 按照规制政策的规定, 雇主通常被要求为雇员提供诸如健康保险、环境损害补偿、失业保险、退休金、产假或是儿童看护等福利。这些法定义务强化了雇主的责任, 雇主必须承担联邦劳动法的成本。这些规制要求似乎是有利于雇员利益, 但是, 数量繁多, 内容苛刻的规制政策限制了雇主自由雇用与解雇工人的自由, 及与雇员和工会进行谈判的自由, 因此会扭曲雇主的用工决策, 间接增加了企业的劳动力使用成本, 最终减少对劳动力的需求量, 导致失业增加 q 政府规制对企业生产率与竞争力的影响 由于进入规制的实施提高了某些产业的进入障碍, 使产业内的企业免受竞争威胁, 因此丧失了创新的动力, 导致了生产率低下与竞争力下降。 华盛顿大学美国企业研究中心(V edder, 1996) 所做的一项研究表明, 联邦规制除了直接增加企业的支出外, 更为重要的影响是导致了企业生产率降低, 长期成本提高: 以1999 年价格为不变价, 联邦规制引起了每年1. 5万亿美元的经济产出的消失, 这一数字大致相当于美国大西洋中部地区(包括特拉华州、哥伦比亚特区、马里兰州、新泽西州和宾夕法尼亚州) 的全部产出。q 政府规制对不同规模企业的非均衡影响 在制造业, 小企业通常被定义为雇员不足500人的企业;小企业的销售额接近全国销售总额的50% , 所创产值占私有部门GDP 总值的50%。小企业也是社会就业的主要渠道, 美国2/3 的就业机会是由中小企业创造的。 小企业消化政府规制成本的能力很弱。同时, 受到竞争性市场结的约束, 小企业难以转嫁规制成本, 当规制成本过高时, 生产率会急剧下降, 最终将不堪重负而面临生存危机。q 对新兴产业进行规制的影响 对于新兴产业可能出现的问题, 政府同样是“无知的”, 需要一个“学习”过程: 组建机构、聘请专家、制定对策、购置设备等等。尽管“学习”成本很高昂, 实际效果却存在很大不确定性。 对软件开发产业的耗资巨大的反垄断在一定程度上阻碍了技术的进步, 影响了企业进行产品开发与创新的进程。如在对微软案的审理中, 微软耗费了大量资源用于应对司法部门的审查, 严重影响了技术创新与新产品开发。（二）政府规制的“成本收益”分析 政府规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。因此可以运用“成本收益”分析方法来判断政府规制失灵的程度。 1政府规制的成本 （1）微观规制制度的运作成本 ：分为规制政策的制定成本和运作成本。据霍普金斯的估计，1996年美国政府为建立和管理有关规制的规章制度形成了总量达140亿美元的支出。 （2）政府规制的实施将直接影响经济效率，从而产生相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等。 （3）规制的机会成本。政府规制的机会成本可以用多种方法进行测度，如通过对各项规制政策的效果比较来测度；由规制前后经济效率的比较来测度；通过放松规制前后经济效率的比较来测度，反映实行某项规制所带来的效率损失或不实行某些规制后本来应有的效率水平，等等。 （4）政府规制的“劝说”成本。即特殊利益集团出于各种目的贿赂政府，或企图影响政府的规制政策，或者说为了联络感情、打通关节，以便该集团能够得到政府的“特许”和帮助而支付的费用。2政府规制的收益 我国采用的方法是：通过计量实行政府规制后，（1）消费者支出的减少数量和（2）生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量政府规制收益。3政府规制的成本收益分析 规制的成本收益分析就是将规制所造成的损失及其所带来的收益结合起来进行分析比较。 收益率收益/成本 （三）政府规制失效的原因 政府行为目标的多样化 。政府的自由裁量权和寻租成本的产生。不对称的信息结构导致的效率低下。 1.政府行为目标的多样化 规范的政府规制理论是以政府追求公共利益最大化为假设前提的，即政府规制的发生是因为对潜在社会净福利的追求，从而使规制成为公众需要。 政府规制行为究竟是出于“公共利益”的考虑，还是出于某些集团的特殊利益的考虑，在理论上有着长期的争论，之所以如此，或许是因为两种假设在现实中都能找到依据。 2.政府的自由裁量权和寻租成本的产生 因为政府规制者拥有一定的自由裁量权，有关利益集团便会对政府现制政策施加影响，使之对自己有利。这种行为被称之为“寻租”。 会产生收入的再分配和社会福利的净损失，由此所形成的激励机制和分配不公还必然导致社会的腐败和衰退。 3.不对称的信息结构导致的效率低下 对称的信息结构不仅存在于规制者和被规制者之间，还存在于公众作为委托者和政府作为代理者之间。规制决策有很强的专业性，规制机构的部分专业知识实际上是由于长期监控企业形成的，这样，规制机构对某个产业非常了解，而公众对产业的了解只限于一般的知识，虽然优越的专业知识有利于规制决策更加符合效率原则，但是这种长期监控显然会助长合谋。 （四）规制放松或规制缓和 规制放松（deregulation），是指政府取消或放松对自然垄断或其他产业的进入、价格等方面直接的行政、法律监管，是对政府规制失灵的一种矫正。 20 世纪80 年代初期,“一